郑秋锦，王 鹃，许安心，3，傅 博

(1.福建农林大学管理学院，福建福州350002;2.龙岩市质量技术监督局，福建龙岩364000;3.福建省商务厅研究基地海峡商业管理研究中心，福建福州350002;4.南安市企业博士后工作站管理中心，福建南安362300)

近年来，随着居民收入的增加和整个社会食品安全意识的增强，超市良好的环境、多样的品种吸引了越来越多的消费者，超市食品安全问题显得越来越重要，因为它关系到人民群众的身体健康和生命安全。龙岩做为一个地级市，超市行业发展迅速，各连锁大型超市的进入，在促进龙岩经济发展和丰富人民日常生活食品选择的同时，也给政府部门监管提出更高要求，如何提高地方超市食品安全监管水平成为亟待研究的课题。

一、龙岩市超市食品安全监管现状

(一)超市食品安全政策法规综述

目前，我国的食品安全监管法律体系已基本形成，不仅制定了《食品安全法》《产品质量法》《农产品质量安全法》《标准化法》等20多部法律，还颁布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《流通领域食品安全管理办法》《散装食品卫生管理规范》等近百部行政法规和部门规章，对食品相关领域和各环节的监管进行具体规范和要求。但是，食品安全是一个系统而庞大的工程，食品安全立法不可能一步到位[1]。当前我国食品安全法律法规体系还不够完善，仍存在一些监管空白，食品风险防控制度、食品安全可追溯制度、食品召回制度、突发食品安全应急处置制度等相关配套机制也缺乏系统性的、可操作性的权威规定。此外，各部门之间以及各区域之间的地方法规、部门规章数量众多、协调性差，存在相互交叉、冲突，《食品安全法》与其他法律法规之间还没有实现真正的统一，急需出台一系列与之相配套的相关法规，细化法律条文，形成相互补充、系统全面的食品安全监管法律网络。

(二)龙岩市超市食品安全监管机构及职能

2014年，根据国家食品安全监管体制改革要求，龙岩市人民政府出台《关于改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》(以下简称“《意见》”)，将工商、质监、卫生部门食品安全相关职能都划转到食品药品监管部门，并对农业、畜牧水产等部门与新的食品药品监督管理局的监管界限进行了明确划分。食品药品监督管理局成为超市销售的食品，包括预包装食品、散装食品、生鲜食品、现场加工食品的监管主体，负责对超市食品质量安全进行全面的监督管理。

(三)当前龙岩市食品安全监管体制概况

2013年国务院对食品安全监管机构及职能进行调整，国家食品安全监管体制发生变化。在此背景下，龙岩市《意见》，将原质监局、工商局、卫生局承担的食品安全监管职责进行整合，组建起新的食品监督管理局，与这些职能相关的人员、编制、装备等同时划转市食品药品监督管理局，并改革现行食品药品监督管理机制，实行地方政府分级管理。另外，在市政府办公室设立市食品安全工作办公室，承担食品安全委员会的日常工作，负责食品安全综合协调、监督指导、督促和协调食品安全重大事故查处，督促检查有关部门和下一级政府履行食品安全监管职责并负责考核评价。这使地方政府食品安全监管的整体合力得到进一步提升。

(四)龙岩市超市食品安全监管的主要措施及取得的效果

1.落实食品安全监管责任。近年来，龙岩市政府不断建立健全食品安全监管工作机制，先后出台了《龙岩市食品安全目标责任考核办法》《龙岩市食品安全联系会议制度》等一系列制度措施，实行食品安全一票否决管理制度，将食品安全监管工作引入政府目标管理考核体系，强化了地方政府属地管理的责任，进一步落实了各监管部门在食品安全各环节的具体职责，形成了食品安全工作合力。

2.抓好主体准入和食品质量准入。一方面严格依照我国《食品安全法》和《食品流通许可证管理办法》的规定，认真审核超市经营者资质。另一方面督促超市经营者建立超市采购查验和记录制度、食品协议准入制度、食品质量承诺制度和不合格食品退市制度等食品安全管理相关制度，并在日常巡查中督促超市认真执行上述制度，从而在流通源头上保证了超市上市食品的质量安全。

3.结合网络技术手段提高日常巡查的有效性。逐步摸索建立“流通领域食品安全备案数据库”，利用现代网络科技工具和技术，在各超市推广电子台账软件，以记录超市食品相关信息及食品进出货情况，并将政府食品安全监管数据库与超市电子台账数据库进行对接，实现全市超市食品进销台账、巡查记录、食品流向、食品有效期等食品基本信息的动态管理，切实提高日常市场巡查的针对性和有效性。目前，全市已有18家使用电子台账软件管理食品相关信息。

4.加强流通领域食品抽样检验。按照企业自检、消费者送检和工商、质监机关抽检相结合的办法，对全市范围的食品质量进行监测，对巡查和抽查中发现有质量问题和经鉴定为质量不合格的食品，立即责令下架，并监督其妥善处理。同时，加大对不合格食品的跟踪监管力度，及时发布消费警示和提示，彻底清查进货渠道和销售流向，发出紧急追查、协查通报。

5.推行星级分类监管。为加强流通领域食品经营者自律，2012年龙岩市在全省率先实行食品监管星级评定，由食品经营户自愿申报，考核项目包括证照管理、经营及贮存条件、产品质量、进出货溯源体系等26小项。评定分为6个等级，相应授予6个星级。授星挂牌后，工商部门将根据星级不同实施分类监管。星级分类监管促使食品经营者把被动的守法诚信经营化为自觉行动，也让消费者可以根据经营户星级状况，第一时间了解其信用等级状况，从而进行选择性消费。超市作为食品经营的主要场所，也参与了这次星级评定。到2013年12月，全市238家综合性超市均被授予三星以上星级证书，大润发超市、米兰春天量贩、新华都购物广场等大型超市更是在首批评定中获得五星级证书。

二、龙岩市超市食品安全监管存在的主要问题

(一)超市食品安全监管体制不够完善

随着大部制改革的进行，龙岩市虽然组建了新的食品药品监督管理局，并将工商、质监、卫生的食品安全监管职责及食品监管人员都划入新的食品药品监督管理局，实行“单一部门”监管食品安全的模式，但是超市进口食品、食品相关产品的监管仍然分属出入境检验检疫和质监部门，加上新的食品安全监管体制的建成尚需要时间，在一定程度上影响了超市食品安全监管有效性。另外，超市食品安全监管责任追究机制尚未建成，《龙岩市食品安全目标管理考核办法》虽然对食品安全工作中需要进行惩处的情况做了相关规定，但是并没有形成一套行之有效的问责机制，不能有效保证基层食品安全责任制度的落实。

(二)龙岩市超市存在食品安全隐患

1.超市食品安全管理制度没有严格执行。龙岩市各大小超市虽然按工商部门要求建立了食品安全管理相关制度，但很多超市经营者重经济效益而忽视超市食品安全管理制度的落实，致使食品安全管理相关制度形同虚设。

2.现场加工食品问题较多。龙岩现有的大型超市中，90%都有现场食品加工区，经营面包、熟食、凉拌食品、面点、中西式快餐等多种食品，受到很多消费者的青睐。但是，由于现场加工食品品种繁多，作坊式的加工生产容易引发食品安全问题，加上这类食品没有QS标志，有的还并非超市自营，而是承包给第三方售卖，存在“前店后厂”、边生产边销售的现象，存在食品安全隐患。根据龙岩市“12315”近年的消费投诉举报情况分析，超市现场加工食品也是龙岩市超市食品投诉最多的种类。

3.超市环境卫生管理不容乐观。龙岩中心城区及县城的大中型超市卫生环境一般较好，但值得一提的是这些超市门店大多忽略了对购物篮、购物车的清洗消毒，很多超市的购物车、购物篮陈旧脏污，成为细菌源，体现出大中连锁超市对环境、设施和设备管理不到位。而城乡结合部及乡镇小超市的卫生环境更不容乐观，有些农贸市场周边的小超市环境脏乱差，货物无序摆放，食品与日用品混堆在一起，容易造成交叉污染，存在很大食品安全隐患。

(三)超市食品安全监管措施不够有力

1.食品安全检测能力较低。食品安全检测机构的检测设备不够齐全、检验技术人员缺乏、检验手段相对落后，检测水平较低，很多超市销售的食品检测项目及一些新的产品添加剂检测项目在龙岩都无法开展检测，有的县级检测机构甚至只能开展最常规的指标检测，起不到有效的监管作用，与大众对食品安全监测的期望也相差甚远。如2005年龙岩市在乳制品检测项目中只能检测脂肪、乳糖、溶解性、酸度、非乳脂固体等几个项目。“三鹿奶粉事件”发生后，不少消费者想把自己在超市购买的奶粉拿去检测，以了解奶粉中三聚氰胺含量是否超标，但是咨询过龙岩各大检测机构，均被告知无法开展相关检测，需送到省检验中心检测。检测水平的低下既不利于缓解消费者的恐慌心理，也极大地打击了消费者参与食品安全监管的积极性。

2.监管机制不健全。食品安全预警应急机制、食品召回机制不够完善，政府没有建立起一个联合各食品监管部门、超市、消费者的全面的超市食品安全预警和应急处理机制，难以及时预防超市食品安全事故的发生和妥善处理超市食品安全紧急事件，使监管处于被动。由于缺乏有效的技术支撑、较好的部门沟通和政府的全盘规划，龙岩食品安全可追溯机制尚未建立，相关的规章制度还需要在实践中摸索。

3.监管队伍素质不高。食品监管人员观念滞后，创新意识不强，难以适应当前超市食品安全监管工作的需要。如重大案轻小案、重罚没轻教育，过度依赖传统行政查处手段，不会调动辖区内超市经营者、消费者、社区居民等力量来共同推进超市食品安全监管。监管队伍人员结构呈现倒金字塔型，基层监管人员工作量大、工作内容繁琐，很难按照规定的要求和程序完成全面巡查工作。一些基层监管人员学历较低，没有受过较系统的食品安全知识教育，对食品安全相关法律法规理解不深刻，职业敏感性不强，不能及时发现超市食品安全隐患并加以预防。

(四)超市食品安全监管环境有待优化

1.经营企业诚信自律缺失。有些超市经营者在食品质量把关方面责任意识淡薄，管理思想松懈。超市普遍存在管理制度不够健全、人员素质不高、技术力量薄弱等问题，采购食品索证索票制度、超市食品安全检查制度、食品质量承诺制度、食品安全岗位责任制度、食品质量自检制度等企业食品安全自律制度常常被经营者忽略，成为挂在超市墙上的装饰，没有得到切实的实施和落实。

2.消费者监督力量薄弱。虽然目前龙岩市工商局、质监局、食药局都设立了投诉举报热线及网站，消费者权益受到侵害，都可举报投诉。但是消费者在与超市或食品经营者交涉的过程中明显处于劣势，在消费者对购买的食品进行投诉和索赔过程中，往往被要求提供食品不安全的证据，甚至要求对食品进行检测以确定食品存在问题，这个过程的经济成本往往高于食品本身价值和赔偿金额，因此大部分消费者选择忍气吞声或自认倒霉。

3.行业协会的监督作用缺失。目前龙岩有个体私营企业协会、粮食行业协会、地瓜干行业协会等食品相关行业协会，但是尚未建立超市行业协会或连锁经营协会，各级政府和社会对行业协会在食品安全监管中的作用了解不够，导致行业协会在超市食品安全监管中没有发挥应有的作用。

三、加强龙岩市超市食品安全监管的对策

(一)加快落实食品安全监管体制改革步伐

1.抓紧建立全市食品安全监管网。要按照中央大部制改革的总体要求和龙岩市《意见》的规定，本着转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的原则，增强紧迫感，加快全市食品药品监督管理局的组建步伐，建立由上至下、覆盖全市的食品药品监督管理网络。

2.完善食品安全监管政策，理清监管职责。要以我国《食品安全法》修正稿为依据，制定出符合龙岩食品安全监管实际的配套措施和实施细则，对现有食品安全法律法规进行完善和补充，对职责模糊不清的问题要及时调整确定，防止监管空白的出现。要积极整合工商、质监、卫生等部门在食品安全监管中形成的规章制度，形成适应新的食品药品监督管理体制运行的、有操作性的部门规章或地方性法规，从而更好地为龙岩食品安全监管服务。

(二)在实践中摸索和改进监管方式

1.严格推进市场准入制度。要理顺食品生产许可、食品流通许可和餐饮许可3个市场准入的关系，本着便携高效、属地管理的原则，探索和创新市场准入制度，提升食品安全准入门槛。可以采取授权委托的方式，将相关许可证的发放权限下放到基层，在基层配备专门的人员分别负责不同的许可，并建立食品生产、食品流通、餐饮消费各准入环节潜在廉政风险评价机制，探究内在风险点，对相关工作人员进行必要的警示教育，使工作人员能更好地履行自己的职责，确保食品安全准入制度执行到位。

2.创新食品安全监管模式。(1)加强食品安全监管职能与产业管制职能的协调，提高政府监管效率。目前食品监管部门主要是通过日常巡查、专项整治、执法稽查、强制检定等方式来管理超市食品安全，这种监管方式是否有效，要看超市经营行为是否规范。而超市经营行为的规范是通过产业管制来实现的。因此，必须加强与食品流通产业主管部门的协调，通过与产业管制部门之间的密切配合，才能有效发挥政府对超市食品安全监管的效率，最终实现从“反应型食品安全监管”向“自主型食品安全监管”转变[2]。(2)针对超市食品种类多的特点，对超市食品进行分类监管。即将超市食品按其发生食品安全事故的风险系数分为高、中、低3种类型，在日常巡查和监管过程中，对不同类型食品采取不同监管措施，不仅能减轻基层监管人员工作强度，还能增强不同类型食品监管的针对性，在保障中低风险食品安全的同时，更大限度地消除高风险食品隐患。(3)针对超市现场加工食品存在较多问题的情况，建议结合原来市工商局建立的“流通领域食品安全备案数据库”，开发超市现场加工食品信息实时监控板块。如将超市现场加工食品的原材料采购运用情况、当日生产食品数量、生产日期、保质期等相关信息备份到数据库中，实行全市数据库信息共享，有效消除超市现场加工食品的安全隐患。

3.加大超市食品安全查处惩罚力度。食品安全违法成本过低一直是我国食品安全监管中的突出问题，也是一些企业以身试法的重要原因。龙岩市超市销售假冒伪劣食品或不合格食品的事件也时有发生，在目前国家法律条文尚未提高对各种违法行为的处罚标准的情况下，要让超市等食品销售企业真正重视食品安全，完全遵守食品安全的各项规定，必须加大对超市销售问题食品及不按国家规定进行食品管理的行为的查处力度，通过处罚，达到“查处一个，教育一批”的目的。

4.提高食品安全检验检测水平。目前龙岩还没有专门的食品安全检测机构，各监管部门下属的检验检测机构虽然都设有食品检验室，但都存在较大不足，低水平食品安全检测的重复建设，既浪费了资源也不利于全市食品安全检验检测水平的提升。要提高龙岩食品安全检测水平，应从整合检测资源、建立全市食品药品安全检测网络、增加政府资金投入、提高企业自我检测能力等4个方面入手。

5.加强食品安全监管队伍建设。要针对龙岩市基层食品安全监管人员不足的现状，充分利用新的食品药品监督管理局组建的契机，整合各区域食品安全监管队伍，强化食品安全监管职能，扩充监管队伍数量，并将食品安全监管人员按其专业水平、工作经验分配到食品安全各监管环节，使每个监管人员都能发挥出最大的潜能。

(三)不断丰富和完善长效监管机制

1.建立食品安全信息公开网络平台。要确定信息收集、发布的权威机构。由该部门定期向社会提供食品安全方面的综合统计和分析信息，给消费者提供专业的研究分析结果，使消费者能够早预防、早发现食品安全问题。要建立食品安全信息披露制度。加强信息化建设和媒体监督，通过广播电视、报纸杂志和网络等形式，动态披露假冒伪劣和不合格食品名单及生产、销售商，报道假冒伪劣食品查处的情况，保障消费者的知情权，对于不及时披露食品安全信息的，要追究相关人员责任。要鼓励超市自行公开食品安全相关信息。政府可以出台一些激励措施，引导和鼓励超市建立自己的信息公布渠道，如在超市的公告栏、LED显示屏、网站上定期公布超市日常经营和销售食品的主要信息，包括供销商资质、食品进货来源、生鲜果蔬检测情况等，尽到告知消费者的义务，以解决消费者食品安全信息缺失的问题。

2.构建食品安全预警应急机制。龙岩市食品安全监管的措施多针对事后监督，这种监管理念已经无法适应目前经济发展的需要和人民大众对食品安全的要求，构建食品安全预警应急机制，既兼顾到事前的预防预警，又兼顾到事后的应急处理，是当前食品安全监管的一种重要手段。应该由市食品安全工作办公室牵头建立一套完整的统一的全市食品安全预警应急制度，包括建立信息收集分析制度、分级预警应急标准、预报通报制度、应急处置制度、预警应急职责分工、责任追究等要素，将现有食品安全预警应急资源整合起来，使政府能够及时发现危机，及早处置食品安全事件。即使食品安全危机发生了，也能在政府的统一部署下，明确分工配合，迅速采取有效的应对措施，快速消除危害的影响，把损失控制在最小范围。在预防应急制度建立后，不能只停留在文件上的精神传达，还应该积极开展分级分类应急演练，不仅使各职能部门明确其职责范围，做到协调统一、配合默契，也能起到对超市食品安全进行宣传教育的作用，增强超市经营者的主动性，调动人民群众参与超市食品安全监管的积极性。

3.完善食品安全召回机制。目前龙岩的食品安全召回制度还非常落后，仅仅依靠食品生产、销售商的自律来实行缺陷食品的召回，还远远不够。因此，龙岩市政府应该指定专门部门牵头，积极建立完备的食品安全召回制度，发挥各监管部门的优势，明确各部门在食品召回过程中的职责分工，及时发现和掌握缺陷食品的基本状况，包括这些食品的流向和规模，从而实现对缺陷产品的快速追回，最大限度阻止缺陷食品进入市场，保护消费者的合法权益不受伤害。

(四)营造良好消费环境

1.引导超市经营者提高食品安全责任意识。超市经营者是食品安全的第一责任人，地方政府除了使用法律的手段对其进行强制性监管外，还应该引导超市经营者提高食品安全责任意识。要加强与超市经营者的沟通，通过政府政策和技术支持，加大对超市的扶持力度，减少超市的负担，如帮助超市建立食品安全管理网络、对超市食品安全管理相关设备投入给予一定补贴等，增强超市经营者对食品安全的重视程度，构建超市与消费者双赢的局面。引导超市经营者树立诚信守法经营的理念，从超市自身源头上减少食品安全问题的产生。要指导和推进行业协会的发展，促进超市行业协会的建立，通过行业协会加强相互监督，形成自律自约的行业规范，提高超市的行业自律水平。

2.加快食品安全信用体系建设。应该充分利用龙岩市工商部门建立的“流通领域食品安全备案数据库”中收集到的食品经营者信息，建立各类经营主体的信用档案，超市这一经营主体目标比较明确，地点比较固定，可以做为信用档案建设的试点首先开展。可以引导和扶持一批食品安全管理制度执行到位、信用良好的大型超市做为示范单位，吸引和带动集中的社区、学校、乡镇等区域的微小食品超市注重自身信用建设，自觉遵守食品安全相关规定，主动配合相关监管部门推进食品安全工作，从而提升辖区内超市食品安全的总体水平。

3.加强对消费者的宣传教育。通过食品安全知识的宣传和教育，消费者的食品安全认知水平和食品安全意识得到提高，不法食品生产销售商就没有了活动空间，食品安全问题就能得到有效控制。如利用“3·15”“质量月”等时期，食品安全宣传网络、微信、微博等平台，以及广播电视、报刊杂志等新闻媒体，积极开展食品安全知识宣传;鼓励广大群众和社会各界人士，反映和举报超市在食品安全方面存在的问题;建立消费者维权救助机制等，让群众参与到食品安全监管中来，让不法商贩无藏身之处，从而净化食品市场。

[1]韩忠伟，李玉基.从分段监管转向行政权衡监管——我国食品安全监管模式的构建[J].求索，2010(6):155－157.

[2]任燕，安玉发，多喜亮.政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择——基于北京市场的案例调研[J].公共管理学报，2011(1):16－25.