操家齐

(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433;宁波大学法学院，浙江宁波315211)

自党的十七届三中全会决定明确提出发展家庭农场等新型农业经营主体，到2013年中央一号文件强调扶持发展家庭农场以来，各地推动家庭农场的发展已经有了2年多的时间。为了总结家庭农场发展的经验，探讨发展中带有共性的问题，课题组在农业部的支持下，对被农业部列为典型的浙江宁波、上海松江、湖北武汉、安徽郎溪四地展开调研。在调研过程中，通过与农场主及基层农村干部的访谈与探讨，发现当前家庭农场发展面临着不少问题，如土地流转难、贷款难、人工成本过高、农场主素质不高、粮食生产比例过低、农场经营后继乏人、家庭农场经营风险问题等。对于这些问题有些只是表象，不能就事论事简单分析，而必须深入问题的背后，探寻问题的实质。本文数据来源于课题组的调研所得和各市相关部门提供。

一、农村土地3个“权利人”权属不明晰的制约

由于家庭农场的土地涉及到村集体(所有权)、村民(承包权)、经营者(经营权)3个“权利人”，这3个“权利人”构成了家庭农场利益关系的主要方面。因而，要想家庭农场健康发展，必须理顺三者的关系，在“三权分置”的基础上，把握好三权利益平衡，使“三权”得到切实落实。这样才能扫清家庭农场发展的障碍。当前农村土地“三权”权属不明晰对家庭农场的影响主要有以下3个方面。

(一)农村集体土地所有权缺位或者越位

现在有些地方农村集体土地所有权表现不明晰，所导致的问题是村集体在发展家庭农场过程中不能发挥应有的积极作用。在郎溪调研时，不少家庭农场主就反映其在土地流转时需要与农户一家一家地去谈判，费时费力，而且有时由于缺乏统一标准，也带来了不少矛盾。由于缺乏集体的组织，基础设施建设无人牵头负责，如灌溉设施、道路建设。部分集体组织在维护土地所有者的权益上不作为，导致一些损害土地所有者权益的现象时有发生，如随意在基本农田上开挖鱼池、随意在土地上建设附着物等。至于大力发展集体经济，组织农民发展现代农业，积极开拓市场等就更是无法做到。这都是集体土地所有权缺位的表现。还存在越位的问题，如在一些城郊地区，由于土地级差地租较高，部分村集体觉得有利可图，过分强调土地的所有权而忽视农民的土地承包权，甚至影响到农民的合法权益。

(二)土地承包权缺乏可靠预期影响长期流转

在各地的调研中发现，家庭农场主普遍担心流转土地到期或者农户失信收回土地，农场主往往在土地上已经投入了很大的成本，如果到期农户收回土地，他们将产生巨大损失。如果农民要毁约收回土地，他们也没有办法。农民不愿意签订长期合同的原因是有多方面的:(1)对土地的长远预期不明朗，担心由于政策原因，自己签了长期合同利益得不到保障;(2)由于农村社会保障体系尚不完善，而土地具有社会保障的功能;(3)一些外出打工的农民对于自己能否融入城市信心不足，致使他们不愿意长期流转土地而断掉自己后路。

(三)农场主对土地经营权的预期不足助长短期行为

由于担心农户收回土地，使得一些农场主不敢在土地投入过多，如不敢买大型的农机具，不敢在大棚、固定设施上投入过多，不愿意子女跟随自己从事农场经营等。农场主对土地经营权的预期不足，促使土地流转短期行为的发生。

总之，土地所有权、承包权、经营权三者关系构成了家庭农场运作的主要矛盾，要维系三者之间的平衡关系关键在权衡三者之间的利益，使3个权能真正落实到位。如果过分强调土地承包权长久不变，或进而鼓噪农地私有化，必将导致农村集体经济名存实亡，村集体无法有效调整和利用土地，土地撂荒和流转难就难以解决，家庭农场的发展也将因缺乏主导力量而受限;虽然强调土地集体所有，但如果不尊重农民意愿，保障农民的利益，强迫农民离开土地，必然会导致矛盾丛生，家庭农场的发展也会困难重重;同样，家庭农场经营权如果得不到切实保障，必然不利于稳定经营者的预期，其长期投入与经营的积极性也会受到影响。

二、政府与市场关系的不易把握影响政策制订

在家庭农场发展的过程中，各地政府都发挥着不同的作用。有些地方政府积极性很高，有些地方政府有限介入，有些地方政府几乎听之任之。地方政府积极介入家庭农场发展的动机和路径也各有不同，有些地方政府希望推动农业产业化，实现农民增收;有些地方政府希望借此解决农民种田积极性不高、土地抛荒问题;有些地方政府希望引入产业资本，激发农村活力，创造新的经济增长点。

在调研的四地中，各有其特色，它们的区别主要表现在政府与市场在发展家庭农场中所发挥的作用不同。在四地中，地方政府介入最深的无疑是上海松江;市场最有活力的是浙江宁波。而安徽郎溪虽然政府实力有限，但其重视程度和引导的成效却非常突出。湖北武汉的市场和政府作用都处于中等程度。下面以上海松江和浙江宁波为例，探讨政府与市场在家庭农场发展中的作用与问题。

(一)政府强势主导的松江模式:经验及问题

上海松江发展家庭农场比较早，也非常有特色，是农业部重点推荐的家庭农场发展模式，中央农村工作领导小组主任陈锡文也认为其是“非常具有中国特色的现代农业经营模式”[1]。松江模式最大的特色是政府在其中发挥了关键的作用，是一种政府强势主导的模式。政府的主导作用，主要体现在以下5个方面。

1.政府主导对农民的土地进行确权。松江家庭农场有3个“权利人”，所有权是集体的，承包权属于被确权的农户，经营权属于家庭农场主。土地承包者按自愿、有偿原则将土地委托给村委会流转;农场经营者从村委会申请土地并支付相关流转费用。流转双方都是和村委会签订合同，双方不发生直接关系。

2.政府主导土地流转条件和确定租金水平。松江规定只有本村经济组织成员才能具有申请资格;规定经营者必须自己从事生产经营，不得转租、转包给无直系亲属关系的第三方;规定不得常年雇佣外来劳动力;规定只能从事粮食经营;规定土地流转价格为上限不超过每公顷3750 kg稻谷价值，下限不低于每公顷3000 kg稻谷价值。

3.政府设定严格的准入资格和退出机制。对农户家庭农业经营人员数量、年龄、经营能力和生产经验都有严格的规定。对申请及评审、公示、签约等环节都有明确的流程规定。政府建立了严格的考核机制，对包括茬口安排、生产管理、交售稻谷甚至是秸秆还田等都设定分值进行考核。政府还设定了退出机制，对经营不善、违规经营的经营者予以强制退出。

4.政府提供完善的社会化服务。松江区政府围绕家庭农场的生产需求，建立了涵盖良种供繁、农资配送、烘干销售、农技指导、农业金融和气象信息等内容的专业化服务体系，为家庭农场提供产前、产中和产后全程服务。

5.政府为家庭农场经营提供了充足的补贴。根据松江区提供的100户家庭农场数据，每年户均获得补贴56746元，每公顷平均补贴7470元。平均净收入93122元，财政补贴占家庭农场净收入的60%。2011年各级政府提供的补贴约2607万元，其中来自中央财政的占14%，来自上海财政的占40%，来自松江区的占46%[2]。也就是说来自市区两级财政的补贴在保障家庭农场主的经营积极性方面起到了关键的作用。

综上所述，对于松江家庭农场的发展，政府有着非常完整的顶层设计，对经营的方方面面都有着周密的规划和保障。这样的好处是显而易见的，政府可以决定经营者种植方式和种类，还可以调动农民的积极性，解决土地抛荒以及非农化等问题。但其他问题也是客观存在的，主要有以下4个方面。

1.松江推动家庭农场发展的时机难以复制。松江大举发展家庭农场是2007年，当时很多农民都是抛荒不种，举家外出打工，土地流转比较容易。因而发展家庭农场阻力较小。在2008年美国发生金融危机之后，我国很多工厂关门歇业，很多人又返乡要求种地，此时发展家庭农场就比较困难。后来上海金山也想复制松江经验却未成功，一个重要原因就是当下土地流转非常困难。

2.巨额补贴需要雄厚的财政支持。松江补贴家庭农场每公顷7500元左右，这在其他中西部地区是很难做到的，其市区两级财政资金实力都非常雄厚，为农民保障丰厚的补贴，有效降低家庭农场经营风险。如果没有了足够的补贴，农民独自承担经营风险的话，就很难约束家庭农场的经营。

3.家庭农场发展缺乏内生动力。政府强势介入虽然保证了经营者收入，但要带来高收入也是不现实的。据调查，松江家庭农场一般都是户均6.67 hm2左右，户均年收入也就10万元左右，一家夫妻两口，人均也只有5万元左右。这对于中年以上夫妻来说是有吸引力的，但对于有梦想的年轻人来说，他们对这种看得见的预期兴趣不大，他们更向往都市生活。在调研中也发现，松江家庭农场大都是中老年农民种田，松江的家庭农场普遍存在着后继乏人的问题。

4.政府陷入公平与效率的两难困境。从政府的主观愿望出发，他们无疑希望家庭农场规模更大，实力更加雄厚，最终能够自负盈亏。但现实却是因为申请者过多，为了平衡利益，不得不增加家庭农场的数量。

(二)市场驱动下的宁波模式:活力与隐忧

与上海松江相比，宁波家庭农场的突出特色在于以市场驱动为主。政府也在发挥作用，但其作用是引导而非主导。

1.宁波家庭农场具有非常明确的市场导向。宁波市地处沿海发达地区，当地商业文化发达，当地农民素有经商传统。不少当地农民不满足于依靠一亩三分地过温饱日子，经商、打工的不乏其人，农村劳动力不断向非农产业转移，农民对土地的依附程度越来越低，从而为土地的流转腾出空间，也为农业的规模经营和家庭农场的发展奠定了基础。

2.宁波的多数家庭农场具有市场主体地位。在调研的18家家庭农场中，全已在工商部门登记注册。有的注册为个体工商户，有的注册为个人独资企业。据慈溪市农业局提供的资料，慈溪市共有1116家家庭农场已在工商部门注册，其中注册为个体工商户的有610家，个人独资企业的有436家，普通合伙企业的28家，有限责任公司42家。促使家庭农场进行工商注册主要是市场导向的结果。由于自然人无法从银行获得贷款、无法获得出口订单、无市场话语权，这就迫使这些农场经营者进行工商注册。而松江的家庭农场一般都不会进行工商注册，这是因为他们大部分种的是稻谷，收割后直接送到粮站卖掉，没必要独立面对市场。

3.多数家庭农场从事市场风险大、竞争激烈的农产品经营。宁波家庭农场经营品种不一，有的从事种植业，也有从事养殖业。种植、养殖的品种也各有不同。有种植蔬菜、花卉、水果;有的从事肉猪、禽蛋、水产品经营。这些产品的市场风险都较大，都要求经营者有比较丰富的经营经验和市场营销能力。

4.宁波家庭农场发展充满活力。宁波家庭农场如今已发展到3000余家，在政府的鼓励支持下，家庭农场的发展充满活力。逐渐有大学毕业生进入该行业，给该行业带去了知识和技术支持。在调查中，多次看到大学毕业的子女回家帮助父母料理农场，“子承父业”很常见。宁波家庭农场经营者的综合素质也比较高，年富力强，重视现代经营理念。如涌森蔬菜农场的农场主，现在中国人民大学就读MBA。农场经营效益普遍较好，据课题组从宁波农业局搜集的数据显示，全市687家家庭农场中，年销售额在51～500万元的农场有520家，占75.7%;500万元以上的有51家，占7.4%。截止 2012年底，实现销售收入13.4亿元，利润2.8亿元，分别比上年增长12.6%和19.8%，平均每个农场销售收入为195万元，利润为41万元，大大超过普通农户的收入水平。

宁波模式也存在着非常突出的问题，主要表现在市场的趋利偏好制约了宁波的主粮生产。市场是逐利的，特别是对于宁波这样的沿海发达地区来说，家庭农场主普遍对赢利目标都有着较高的期望，他们普遍愿意从事那些产品附加值较高的农产品的生产，而对于那些政府控制价格的主粮的生产兴趣不大。宁波作为历史上的鱼米之乡，在调研的沿途居然很难发现有种植水稻，沿途中要么是工厂，要么就是花木、苗木、水果及其他经济作物。从具体数据来看，在宁波慈溪市提供的32家重点家庭农场目录中，只有1家是以种植水稻为主业。虽然宁波不是粮食的主产区，但我们也难以想象到在市场经济的大潮下，宁波粮食作物的生产居然沦落到如此的配角地位。可见，在市场驱动下，类似宁波这样的地区要想发展主粮的生产是非常困难的。当然也不是说不从事或少从事主粮生产就一定不好，因为各地的条件决定了各地的特色。

从以上2个典型案例中可以发现政府在家庭农场发展中处在两难困境，过分积极介入，甚至是代农户做主，是要付出巨额的财政投入，也要提供全面的公共服务，而且投入也不一定能保证经营活力和发展的可持续性，也不一定能够保持农村生产关系的长久和谐与稳定。而政府放手让市场发挥能动作用，政府只发挥引导作用，也会发现政府的引导往往很难发挥作用，甚至引导到相反的方向，如猪价暴涨后政府的补贴反而模糊了市场方向，加剧了市场的波动。多数时候的引导往往劳而无功，如宁波政府也想引导农民种主粮，但效果不明显。

三、过分重视新型经营主体影响普通农户利益

习近平指出:“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户”，因为“普通农户毕竟占大多数”[5]。所以在发展家庭农场时，如何平衡普通农户与家庭农场的利益关系，是一个需要重视的问题。

(一)传统农户身份的转变

在不少地区随着家庭农场等新型农业经营主体的发展，传统农户由于不具备规模优势，效益不佳，最后干脆把土地转给大户，放弃农业经营。不少农民流转出土地后进入家庭农场成为雇工。在武汉的调研中，有一位60多岁的农民就是这种情况。虽然他现在每年为农场主打工有3万多块钱的收入，但从他的言谈举止中也可以看出放弃自主经营的失落感。他告诉我们，他们家算是勤快的，其他农民干脆把土地流转给大户，就拿一点租金和补贴，也不从事劳动。放弃劳动无所事事，这对于从事了一辈子农业生产的农民来说，较难接受其身份的转变。农村村民社会身份的改变，对农村的社会发展稳定也存在着一定的影响。

(二)准入限制剥夺了其他农户的发展机会

松江区由于经营家庭农场风险小、回报丰厚，愿意竞争上岗的农户非常多，但名额有限。根据在石湖荡镇金汇村的调查，2014年申请家庭农场的户数有23户，最后只有15户中标。同是一村人，有的人能上，有的人只能出去打工或者帮其他农场主做工，难免会有怨言。该村主任也坦言村委会感到压力很大。不少农场主也担心土地所有者“眼红”，以后会随意“要回土地”[3]。如果过分追求效率而忽略公平，可能会带来新的矛盾。

(三)规模经营衍生出新问题

各地发展家庭农场最初主要目的是保障粮食安全，防止抛荒。对于调研的四地来说，确实土地抛荒的现象很少。但也有了新的问题:(1)一些家庭农场并不热衷于种粮;(2)即使种粮其产量也并不如个体农户。贺雪峰在农村的调研表明，大户种粮产量普遍低于个体农户[4]。规模经营可以提高劳动生产率，但很难提高粮食单产，这其中原因:农民种自己的田时，不计人力成本;种田是其主业，有时将农闲时的农业劳动当作锻炼身体，尤其是农村中缺少外出务工机会的中老年农民更是如此;一般农户都会在种粮的同时进行副业生产。从耕地产出效率上看，大户较小农其实并无优势。

四、统筹城乡发展不足的制约效应

在这次调研中发现，要解决当前各地家庭农场发展中存在的主要问题，应该从全局的角度、城乡统筹发展的高度出发。无论是“老三农问题”(农业、农村、农民)，还是“新三农问题”(农地流转、农民工、农地非农用)，都需要统筹考虑、平衡推进，在此基础上解决一些深层次的问题。

1.农业劳动力城市转移不足制约了家庭农场的规模扩张。在调研中发现，越是农业劳动力城市转移充分的地方，家庭农场发展就越好。以宁波慈溪为例，2013年全市从事农业劳动力10.26万人，务农劳动力占总农村劳动力比例从1988年的56%下降到只有10%左右。农村劳动力不断向非农产业转移，从而为土地流转腾出了空间，为发展规模经营、家庭农场奠定了基础。而一些劳动力转移不足的地区，由于还存在着大量的农业就业人口，必然无法扩大家庭农场的规模。

2.农户土地承包权稳定性不足成为外出务工农民流转顾虑。当前不少在城市务工的农民工虽然已经在城市实现了稳定就业，有的甚至实现了全家外迁，但是他们并不愿意放弃土地，只是把土地暂时委托给别人耕种，而不愿意长期流转。他们担心一旦长期流转出去，将来可能要不回来。由于土地并没有确权是自己的，他们担心随着户籍的变动会失去土地。从这种意义上说，如果土地没有确权，就无法给城市务工或定居的农民一颗“定心丸”，他们必然不放心长期稳定流转土地。

3.城市的社会保障不足迫使外出农民倾向于保留土地的保障功能。在采访的农民工当中，如从事出租车行业、个体服务业、建筑业的农民工几乎都没有办理养老、医疗等社会保险，从事制造业的一般都办理了社保，尽管标准不高，但毕竟有保障。不过办理社会保险也存在着问题，由于他们的流动性大，社会保障在全国范围内的接转还比较麻烦，会出现中断的现象。而且他们对打工多久并没有稳定的预期。另外，多数农民工在城市没有住房，“无恒产者无恒心”，他们并不以打工地为家，一般都认为自己迟早要回老家。因此，他们一般都把农村的土地作为最后的保障，绝对不会轻易长期流转，有的宁可长期撂荒，也不愿意流转出去。

五、完善家庭农场扶持政策的若干思路

综合对以上四地的调研，针对当前家庭农场发展存在的主要问题及其背后深层原因的分析，对下一步家庭农场扶持政策的完善建议如下。

(一)妥善把握好政府与市场、社会的均衡关系

1.各地政府应充分认识到发展家庭农场是一个长期、渐进的过程，切不可急躁冒进、人为推动。在调研的各地，家庭农场普遍是自发形成的，政府的工作就是因势利导。即使在松江有较多的顶层设计的成分，但那也是在天时、地利、人和的特定条件下启动的。

2.充分发挥家庭农场的市场主体地位，政府发挥好扶持和引导作用。政府对家庭农场的发展介入程度不可过深，不可代农户做主，“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”[5]，政府的作用主要体现在要为家庭农场的发展创造宽松的政策环境，为市场保驾护航。

3.充分发挥政府的引导作用，鼓励家庭农场投入粮食生产。在沿海发达地区，农场主出于经营效益的考虑，往往会引导种植经济效益较高的农产品，而对粮食的生产不太热衷。政府应该发挥市场的主导作用，积极引导家庭农场从事粮食生产，条件许可的地方，可以考虑通过增加补贴、限制流转土地用途等方式来鼓励农民种粮。

4.充分发挥社会的自治功能，支持家庭农场协会等专业协会的发展。郎溪等地的家庭农场协会在会员之间互通信息、生产协作、担保融资等方面都发挥了较好的纽带作用，政府应尽量创造条件，为家庭农场之间的合作搭建平台，促成社会作用的发挥。

5.充分调动各方积极性，积极解决融资难的问题。可以通过由政府设置“家庭农场发展基金”，成立小额“信用担保公司”，推动家庭农场之间的信用联保，探索土地流转经营权证抵押，农业基础设施、大型农机具、农业订单等抵押，支持家庭农场协会牵头融资等形式，广开渠道，为家庭农场的发展提供金融保障。

6.充分发挥政府的服务和监管职能，建立完善的社会化服务体系。农业经营风险很大，如果没有完善的社会化服务体系作支撑，单靠家庭农场主的一己之力，很难控制成本、降低风险。政府应该为社会化服务体系的建立加大投入，建立一个涵盖良种繁殖、农资配送、烘干销售、农技指导、气象信息等方面的专业化服务体系，以降低家庭农场的经营成本和风险。

(二)妥善处置“三权分置”创新后的三权利益均衡

1.充分合理地行使集体土地所有权，支持家庭农场发展。村集体作为土地所有权人，在家庭农场发展中既不能缺位也不能越位。在土地流转环节应发挥村集体的中介和核心作用，鼓励由村集体出面，经流出户正式委托与流入户签订合同，保障双方的权益，减少矛盾和纠纷。充分发挥村集体在产业导向、市场营销方面的整合作用，引导家庭农场的联合与协作。充分发挥村集体作为产权人的监管职能，防止土地违规使用。同时也要防止村集体以所有人的名义影响承包人和经营权行使人利益。

2.切实维护流出户的土地承包权益，充分照顾其核心关切。不可为了促进家庭农场发展而忽略土地流出户的利益。一方面要抓紧土地的确权工作，明确农户的土地承包权，消除农民的顾虑;另一方面要探索土地租金的调整机制，照顾流转双方的利益，鼓励并推广实物折价的方式计算租金。将集体资产以股份化的形式量化落实到每个农户，使得农户可以安心将土地流转。

3.加强对家庭农场经营者土地经营权的维护，保障经营者的合法权益。引导流转双方签订正式合同，及时调解流转双方的矛盾纠纷，维护家庭农场主的合法权益。有条件的地方政府可探索为家庭农场提供相应补贴，充分调动农场主的经营积极性。

(三)妥善把握家庭农场发展与统筹城乡发展关系的均衡

1.充分认识到推进城乡的统筹发展的重要意义。就事论事无助于家庭农场的一些深层次矛盾的解决，家庭农场发展中的许多问题“表现在农村，根子却在城市”，只有切实解决2.6亿城市务工农民在城市的社会保障问题，让他们真正实现“人的城镇化”，困扰家庭农场发展的许多问题就会迎刃而解。

2.完善农业补贴的投向，将农民工的投入纳入“三农”投入范围。新时期以来我国对“三农”的投入越来越大，农民的社会地位逐渐被重视。不过在调研过程中，还存在如补贴“撒胡椒面”“平均主义”“种田的拿不到补贴、不种田却拿到补贴”等问题。但其中特别需要关注的问题是2.6亿农村青壮劳动力已经流入城镇。如果忽略这一群体的的投入，“三农”问题的投入就会迷失方向。因此，原有“三农”投入存量方向应保持不变，新增部分除了集中财力解决农村的一些基础设施建设、提高农民的社会保障水平的问题之外，留出较大的补贴比例，用以逐步解决农民工在城市的融入问题。

3.明确规定不论农民工户籍是否转移，原有土地权益长久不变。除了土地确权让农民安心之外，还应该以立法或其他明确的方式保障向城市转移农民的土地权益，促使他们实现真正城镇化。

4.重点解决农民工在城市的住房、子女教育、医疗和养老保险等影响城乡统筹发展的关键问题。应利用当前中国经济进入新常态、城市劳动力供应不足、房地产发展受困的有利时机，加大中央财政的投入，发挥中央和城市政府的积极性，合理分摊成本，努力解决农民工的安居、子女教育问题。在调查时发现，不少农民工随着工资收入的提高、房价的下滑，开始有了在城市买房的意愿。如能通过贴息、补贴、购房优惠、企业资助(企业的投入可以抵税)等形式对农民工购房予以支持，不仅可以刺激内需提供长久动力，而且可以有效地推进城镇化的进程。进而可以促进城乡统筹发展，最终可以解决家庭农场发展中的一些诸如土地流转困难等深层次的问题。

[1]陈锡文.鼓励和支持家庭农场发展[J].上海农村经济，2013(10):4－7.

[2]刘守英.上海市松江区家庭农场调查[J].上海农村经济，2013(10):7－12.

[3]史博臻.沈忠良的“七年之变”[J].上海农村经济，2013(10):37－38.

[4]贺雪峰.种1/10的地，产1/5的粮?[EB/OL].(2013-05-16)[2015-08-02].http://www.guancha.cn/he－xue－feng/2013_05_16_144991.shtml.

[5]习近平.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社，2014:671－672.