杜新和，马金宝

（安徽大学江淮学院，安徽 合肥30039）

一、安徽新型城镇化发展的现状及问题

（一）城镇化速度加快，但城镇化水平较低、差距较大

安徽省国民经济和社会发展统计公报显示，1998年底，安徽省城镇化率达22.3%，2013年安徽城镇化率达到47.9%，年均增长1.7%，这段时期是建国以来全省城镇化发展最快的一个时期。根据国际经验，当一个国家城镇化水平达到30%~70%时，城镇化处于加速阶段。但如果按照户籍来算的话，户籍城镇化率更低，2013年安徽省的城镇化率只有百分之二十几。

虽然安徽城镇化水平快速提高，但是仍然处于相对滞后状态。中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划设计研究中心的数据显示，截止2013年底，中国人口城镇化率提高到53.73%，达到世界平均水平。18个省的城镇化率超过50%，12个省的城镇化率在35%至50%之间。其中上海的城镇化率达到88.02%，排名第一；北京以86.30%紧随其后；天津以78.28%排名第三，浙江省62.96%排名第六，江苏62.25%排名第七。安徽比全国低5.8个百分点。安徽城市化率比上海落后高达40个百分点，与临近的浙江、江苏等东部沿海省份相比也存在较大差距

（二）城镇体系较为合理，但综合竞争力不强

安徽历来采取城市和城镇并举发展模式。二十世纪九十年代初，安徽省提出把合肥建设成大城市，同时又开始进行小城镇综合改革试点，加快小城镇发展，安徽小城镇改革发展又上一个新台阶。进入二十一世纪，安徽省在发展大城市的同时，又将培育小城镇经济发展、提高县域经济发展速度和改善工业化发展模式作为加快城市化进程的重要抓手，此时，安徽城市化进程才真正进入了快速发展时期。安徽城市和城镇并举发展的实践形成的安徽城镇体系也较为合理。

但是，安徽省城市规模整体偏小，城市综合竞争力不强，没有形成具有跨省域影响的大城市，也没有形成在国内有较强竞争力的城市群。安徽大城市首位度低，中小城市竞争力弱，建制镇偏小也是突出问题。城市首位度是用于测量城市规模的主导性指标，用以衡量人口、经济向首位城市集中的程度，反映区域城市序列中领头的优势性，一般用区域内第一大城市与第二大城市人口或经济之比来衡量。安徽省社科院城市研究中心发布了《安徽新型城镇化推进路径与机制研究总报告》指出：安徽省城市首位度不高。2012年，安徽第一大城市合肥市经济首位度为2.32、人口首位度为2.11，远远低于全国平均值。合肥的人口集聚和要素集聚能力还不强。

与周边省份毗邻的安徽各区域中心城市的竞争力都比较薄弱。皖西北的阜阳、亳州竞争力不如豫东的城市，皖东北部的淮北、宿州的竞争力比不上鲁南的城市；皖东部的滁州更不敌南京。皖北、皖南、皖西和皖东都缺少有集聚力、带动力、辐射力和影响力的区域中心城市。

2012年我省有建制镇918个，但大多只能是“乡村型”的小城鎮。我省建制镇规模不断扩大，同时基础配套不足，文娱设施、教育、医疗等资源缺乏，因此，不具备人口就近、就地城鎮化的功能。根据安徽省统计数据显示，安徽省10万人以上人口的镇48个，全省小城镇年平均财政收入1720万元，其中超1亿元的镇31个，超2亿元的镇2个，超3亿元的镇2个，财政收入最高的镇，年平均财政收入达到7.8亿元。全省建制镇的规模偏小，对全省经济的发展贡献不突出，对就业和农民市民化等方面的带动力不足。

（三）城市联动发展增强，但差异仍很明显

安徽城市之间联动发展不断增强。按照安徽省加强南北结对合作，促进区域经济协调发展的战略步署，共建了阜阳合肥现代产业园区、亳州芜湖现代产业园区、宿州马鞍山现代产业园区、蚌埠（固镇）铜陵现代产业园区、寿县蜀山现代产业园区、濉溪芜湖现代产业园区、凤阳宁国现代产业园区和金寨现代产业园区等8个现代产业园区。皖江城市带马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、巢湖、宣城、滁州8个城市沿江联动、立足工业，错位发展。合肥经济圈注重规划引领、做强共建区域、加强产业协作、共建招商引资平台、探索构建利益共享机制、做好信息通报和交流等六个方面扎实推进。

但是，安徽城市发展很不平衡，地域差异非常明显。安徽城镇化水平总体上呈现东高西低，南高北低的特征。由于自然资源、历史条件以及经济发展等多种因素的影响，皖北、皖西的城镇规模偏小，经济实力比较弱，安庆的城镇化水平也比较低。合肥和皖江城市带的马鞍山、芜湖、铜陵城市化强劲，是本省城镇化水平较高区域。

二、安徽城镇化发展的制约因素

（一）产业结构制约

安徽多数城市经济总量较小，产业结构不优和服务业发展滞后。这都严重制约安徽城镇化进程。

1.农业产业滞后

纵观世界现代化历程，发达国家在工业化之前都大力地提高农业劳动生产率。发达国家农业劳动生产率的提高所创造的剩余人口脱离农业部门进入城镇工作，促进了工业增长和城镇化。“欧美、日韩等发达国家都注重对农业的扶持，不断缩小农业与非农产业劳动生产率差距，非农产业与农业劳动生产率的比值已下降到1.2～2.1，而我省非农产业与农业劳动生产率的比值高达3.9。”[1]这表明我国农业产业发展滞后，不足以为城镇化发展提供潜在支撑力量。

2.工业化水平低，工业化拉动力不足，缺乏增长极中心城市

安徽矿产资源丰富，这也客观上造成了安徽在工业生产中能源、原材料等资源与资本密集型产业比重过大，突出重化工业，产业结构单一，配套经济发展滞后，吸纳就业率偏低。马鞍山、铜陵、淮南、淮北在历史上是典型的生产型城市，尽管城市化水平很高，但是受到产业结构单一、城市拓展空间有限等多种因素制约，进一步集聚人口、提升城市化水平的能力受到制约。据2013年统计显示，皖北的亳州、宿州、阜阳三市的工业化率分别只有40.5%、42.0%、38.2%，比全省平均水平低10个百分点以上。由此可见，“安徽省目前正处于工业化中期M型曲线的上升通道，并处在加速发展阶段，其特点是二产业增速仍将加快，二三产业比重差额还将上升，工业化将是这一时期发展的主要动力。”[2]

3.第三产业发展不足，制约着工业化与城镇化协调发展

国家统计局日前公布《2013年统计公报》显示，2013年我国第一产业增加值比重为10.0%，第三产业比重则达到46.1%，明显提高，第二产业比重高43.9%，这是第三产业比重首次超过第二产业。安徽省2013年国民经济和社会发展统计公报显示，安徽第一产业、第二产业和第三产业的比为12.34∶54.64∶33.02。与全国相比较可以发现，安徽的第一产业比重超过全国，第三产业比重低于全国。安徽省第二产业与第三产业的差额达21.62。皖北第二、第三产业发展更加落后，严重制约农民市民化进程，是推进新型城镇化面临的比较突出的问题。

（二）生产要素制约

1.土地问题

安徽正处于工业化和城镇化加快发展时期，工业用地、基础设施建设以及居民居住用地持续增加，用地供求矛盾非常突出。农产品供给安全存在隐患，农业空间需求面临挑战。王成仁和景春梅（2013）认为：土地问题主要表现在以下几个方面:一是缺乏长远用地规划和土地财政导致大量土地资源浪费；二是“唯GDP”式的城市规模扩张导致土地利用效率低下；三是盲目征地危及耕地安全、损害农民权益；四是农村住房闲置，农村的“空心化”与城镇化开发用地紧张并存。[3]由此可见，安徽省的土地问题作为生产要素内生制约因素，已经成为安徽省城镇化进程的阻碍因素。

2.资金问题

安徽省城市化过程当中，一个巨大的障碍就是进城农民工难以转成市民。新型城镇化的本质就是城乡一体化。真正需要解决的是就业、住房、加入城市社会保障体系，在医疗、子女教育等方面真正实现基本公共服务的均等化。安徽省发展改革委员会对省会合肥和蒙城县的市民化成本分别进行了测算。“1个农民工转成合肥市民，市民化的年度成本为154904元/人。按照每年20万农民工进入城市，年度成本约300亿元，到2020年，8年综合成本约2400亿元，到2030年，18年共需综合成本达5400亿元。1个农民工进入蒙城县城，市民化的年度成本为99567元/人，按照每年2万农民工进入县城，年度成本约20亿元。到2020年，8年综合成本约160亿元。到2030年，18年综合成本达360亿元。”[4]这表明，农民工市民化成本较大，而安徽省的资金短缺又难以为继，从而严重影响了安徽省城镇化进程速度。

3.水资源问题

随着皖江城市带承接产业转移示范区、合肥省会经济圈、加快皖北地区发展等区域发展战略的全面启动和城镇化、工业化进程的不断加快，我省水资源和水环境已难以承载。水资源问题主要表现在三个方面：（1）我省用水方式仍较粗放。2010年全省万元GDP用水量为238.5立方米，位居全国省市第23位，是全国平均水平的1.6倍；万元工业增加值用水量为167立方米，位居全国第29位，是全国平均水平的1.8倍；农业节水灌溉的比例也低于远低于全国平均水平；（2）我省水资源总量不足，分均不均。我省淮河流域用水问题更为突出，皖北地区工农业和城市用水较为匮乏，地表水严重不足，地下水超采严重，水环境恶化，水资源条件已经成为制约经济和社会发展的瓶颈；（3）用水效率不高，水污染形势严峻，水资源配置不完善。

三、内生约束下的安徽城镇化发展的路径选择

（一）优化安徽城镇体系的空间布局

在新型城镇化的视角下，空间布局决定区域发展方向和功能定位，产业布局引导人口空间流动，而人口集聚和结构调整又对区域功能建设提出新的要求，三者紧密相连、密不可分。为此，必须强化安徽城镇化体系空间布局的系统设计。

大力发展城市群，构建“双核两带”，带动安徽城镇化发展。城市群一般是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市依托一定的自然、交通等条件，共同构成一个相对完整的城市“集合体”，是大中小城市与区域基面(乡村)之间“结构有序，功能互补、整体优化、共建共享”的等级镶嵌体系，体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级演替形态。它以集聚为先导，以扩散为目标，走出一条“从区域财富空间分布的不均衡到区域财富空间分布的相对均衡”的发展道路。[5]

加强中心城市外围和内涵建设，提高其对周围区域经济的辐射作用。可根据各个城市的不同特点，分类建设。加大合肥现代化滨湖大城市建设，增强合肥的产业支撑能力，综合承载能力和辐射带动能力，提高省会城市的首位度，推动合肥成为全国有较大影响力的区域性特大城市。着力建设区域增长极中心城市，既要扩大中心城市规模，更要注重提升中心城市能级，使之具备较强的产业、人口承载力和健全的生产生活服务功能，促进产业和人口向增长极中心城市集聚。与此同时，以县城为重点，建设中小城市，促进县城集聚发展。积极培育中心镇，因地制宜发展特色产业，加大政策扶持，加快综合改革，完善基础设施，促进县域经济发展，实现城乡一体化。

（二）强化产业支撑，实现产城一体化

城镇化是工业化的必然结果。工业化的推进导致了城镇化的繁荣，而城镇化的推进与服务业的发展又大大提高了劳动生产率。以产兴城，以城聚产，产城联动、融合发展，这才是城镇化的不竭动力。发达国家城镇化的一条重要经验就是：产业兴镇。安徽要把产业集聚与加快城镇化进程结合起来，实现产业集聚和人口集中同步推进。城镇化与新型工业化放在同等重要的战略位置，它们都是安徽发展的重要突破口和主要推动力，从而实现产业集聚和人口集中同步推进。

1.调整产业结构，优化产业布局

加快工业转型升级，坚持传统产业新兴化和新兴产业规模化，加速传统产业和战略性新兴产业融合发展。围绕主导产业，科学确定各市首位产业，省市联手，重点突破，形成特色优势，促进错位发展。围绕龙头企业和核心产品，推动产业集聚，完善配套体系，培育一批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务体系完备的产业集群，形成一批在国内外具有重要影响的国家级产业基地和省级主导产业核心基地。

大力发展生产性服务业，提升发展生活性服务业，构建功能完备、布局合理、服务高效、供给良好的现代服务业体系。积极发展金融服务业，做大做强现代物流业、科技服务业、信息服务业和商贸服务业，促进房地产业健康有序发展，提升文化旅游业水平，全面发展商务会展业、社区服务业和家庭服务业。

在进一步提高土地生产率的基础上，提高农业劳动生产率，走集约型增长的发展道路，大力推进农业规模经营，从而促进农业现代化与城镇化的互促共进、协调发展。必须研究制定金融、税收、补贴等相关扶持政策，大力培育发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等现代农业经营主体。皖北建立国家级现代农业示范区或开发区，以强有力的规划引导和政策支持促进皖北农业由传统向现代转型

2.产业分层分类发展

中心城市建设要依靠资本、人才、技术等优势，加速提升产业发展层次和经济整体水平，重点发展高新技术产业；小城镇依靠自身优势，发展特色产业，依托产业发展，提升城镇人口集聚能力；推动城镇间的分工协作，构建大城市和小城镇协调发展的科学城镇体系，形成城镇化与新型工业化良性互动的发展新格局。

3.产城融合

引导现有工业集聚化发展，以重点工业园区为载体，把分散的工业企业导入园区集聚，培育壮大园区主导产业，逐步形成具有规模效应的特色产业基地。加强重点工业园区建设，提升承载能力，把引进的“增量”与集聚的当地“存量”结合起来，使重点工业园区成为区域工业发展的增长极。围绕着把失地农民和产业工人向产业园区集中的思路，把保障性住房、普通商品住房、拆迁安置房搭配建设,在国家级和省级开发区周围，规划建设了产业新城，这些产业新城融产业功能、城市功能和生态功能于一体，实现产城一体化。

（三）创新体制机制

1.户籍制度改革

我国的户籍制度不仅关系到人口统计和身份鉴别，而且“直接控制分配并服务于政府的一些重要的政策目标”。[6]这就决定了我国的城镇化需要有‘三维转换’：农村劳动力在进入城市的过程中，不仅要实现地域转移、职业转换,还要实现身份变换。这种特定制度决定我国城镇化是一种半城镇化”。[7]中国未来只能走常住人口城市化、基本服务均等化的道路，仅仅走流动人口户籍化的城镇化道路不可持续。2012年，安徽省农业转移人口1449万人，其中，省外务工974万人，省内务工475万人。围绕农民工市民化，安徽省城镇化建设的具体措施是要打破身份界限、实现公共服务均等化。同时，安徽省还需建成一元化户籍管理制度，在全市范围内取消农业和非农业二元化户口性质的划分，并出台与户籍制度改革相关的配套政策。在加快基本公共服务均等化步伐的同时，逐步实现农村转移人口与城市居民全方位的对等，要让农村的转移人口要在就业、在教育、在卫生、在社会保障、在住房等等方面要享受和城市居民的这样一个同等的待遇。

2.土地制度改革

土地改革的关键推进征地制度改革，重点是做好集体土地入市，基础是扩大集体土地权能。作为全国农民集体所有建设用地使用权流转的首个试点市，芜湖又“先人一步”，试点农民集体所有建设用地使用权及其地上建筑物抵押贷款业务。我省土地经营权流转方式还有入股、互换、转让等形式，如何定价成为关注的焦点。2013年11月14日，安徽省首家农村土地流转交易中心在凤阳县正式挂牌，全省首家农村土地流转交易中心落户凤阳。安徽省在做好农村确权登记的同时，正努力探索建立承包地经营权和宅基地使用权“两权抵押”土地产权保护机制。

3.城市治理体制改革

城市化动力机制最终走向市场主导，政府引导的城镇化。景春梅（2012）指出，“健全和创新城镇化发展机制从根本上说就是要优化政府和完善市场体系。”[8]

城镇化的资金单纯靠政府的财政资金不行，必须拓宽市场化、多元化的资金来源渠道。进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作。鼓励设立专门的城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化、产业化运作。城镇的产业发展更离不开民营资本，确保民营资本公平地参与到城镇基础设施、社会事业、公共服务等各种领域。

（四）充分利用政策机遇

“十二五”时期，安徽享受国家政策机遇的叠加效应集中释放。安徽皖江、皖北、大别山片区和皖南四大区域全部跻身国家发展战略规划。包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八市和六安市的舒城县、金安区等59个市县区的皖江城市带综合实力明显增强，引领安徽经济增长的动力更加强劲。皖北的宿州、亳州、淮北、阜阳、蚌埠及淮南市凤台县、潘集区等五市一县一区获批进入中原经济区规划，皖北发展也进入国家战略。皖南国际文化旅游示范区获国务院批准，标志着皖南地区发展上升到国家战略层面，必将提升皖南地区文化旅游业发展水平。、安徽的安庆、六安、阜阳和亳州四市十二个县也列入国家大别山发展规划。此外。合芜蚌自主创新综合实验区建设和国家技术创新工程试点省建设，又为安徽发展提供强劲的动力。当前，安徽省面临着国家政策机遇，应充分发挥安徽的凸显优势力量，突破安徽潜在的内生性约束，实现城镇化进程的跳跃式发展。

（注：本文系安徽大学江淮学院社会科学基金，项目编号：2013SK0001）

[1]安徽省发展改革委员会网.临泉县城镇化调研报[EB/OL].http://www.ahpc.gov.cn，2013-07-26.

[2]郑德高.长三角地区转型发展新观察——以安徽省工业化与城镇化发展为例[J].城市规划，2011，S（1）：127-131.

[3]王成仁，景春梅.新型城镇化应注重土地集约使用[J].中国经贸导刊，2013，（6）：53-55.

[4]安徽省发展改革委员会网.农民工市民化与基本公共服务机制的分析报告[EB/OL].http://www.ahpc.gov.cn，2013-08-05

[5]吴晓勤，曹发义，刘复友.安徽在长三角城市群中定位与空间发展战略的思考[J].城市发展研究，2007，（6）：21-25.

[6]Kam Wen Ching,Li Zhang.The Hukou System and Rural-Urban Migration in China：Processes and Changes[J].The China Quarterly，1999，（12）：831-840.

[7]辜胜阻，易善策.中国特色城镇化道路研究[J].中国人口资源与环境，2009，19（1）：47-52.

[8]景春梅.城市化进程中的政府行为优化研究[J].中国市场，2012，692（29）：79-83.