（南京市环境保护科学研究院，江苏 南京210013）

1 生态保护红线制度实施背景

近两年来，随着“五位一体”战略的实施和生态文明制度的推进，生态红线保护制度在中央决策和立法层面均得以确立。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，划定生态保护红线”；在新修订的《环境保护法》中也进一步明确“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。

城市作为相对独立的单元，承担着具体的生态保护任务。因此，探索在城市层面建立健全生态保护红线管理机制，分析存在的问题及对策，既是积极响应三中全会精神，又是深入落实新环保法精髓的具体措施，同时也是解决城市层面突出生态环境问题的内在需求。

2 生态保护红线实施的现状和问题

自2011年国务院颁布《关于加强环境保护重点工作的意见》提出划定生态红线任务后，环境保护部于2012年3月召开了全国生态红线划定技术研讨推进会。但生态保护红线制度纳入国家和法律层面进行强制性推进，为时还不长，在很多省份和城市仍处于刚刚起步阶段或研究落实阶段，还没有进入实质性生态保护红线规划编制或规范性制度建设阶段[1]。部分地区已有一定进展，如江苏省在2009年已经编制的《江苏省重要生态功能保护区区域规划》的基础上，于2013年8月发布了《江苏省生态红线区域保护规划》，其后南京市、南通市等江苏大部分省辖市，已经以政府文件的形式颁布了城市层面的生态红线保护规划，并努力实现与市级层面其他相关规划的融合，江苏省该项工作走在了全国的前列[2]。但在划定和实施生态保护红线过程中，相关法律、法规和规定等重要基础性文件尚少，省级层面只能更多依据环保部文件《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（以下简称国家指南）。而在城市层面，不同城市各有特性，且重在生态红线保护制度的真正实施与协同融合，在红线划定、规范管理、资金补偿等实践过程中还存在一些问题。

2.1 生态保护红线管理协同机制有待健全

省级层面管理相对宏观，到城市层面主要以微观落实落地为主。生态保护红线管理过程，牵涉到发改、农业、林业、规划、住建、环保、国土、水利、园林等多个主管部门，需要细化并明确各部门对相应生态保护红线区域的管理职责。在实施过程中，需要考虑与国民经济和社会发展规划、国土空间规划和城市总体规划的衔接，特别是在项目审批和落地过程中，应就具体的图形化显示进行多角度和全方位融合，只有建立了比较顺畅的协同机制，才能真正实现生态红线保护制度的落地实施[2]。但目前来看，协同机制有待健全，特别是在城市层面尚难以建立专门机构进行统筹管理或明确牵头统筹部门，且在生态红线保护规划编制过程中难以达成共识，解决建设与保护的矛盾。生态保护红线管理短期内难以形成协同与合力。

2.2 生态保护红线划定和规范管理有待提高

在生态保护红线区域分类方面，国家指南虽然有具体规定，但到了具体城市，需要因地制宜进行科学调整，不能完全照搬国家指南，而且具体划定过程中，需要尊重和考虑现实和现状，将已经存在的相互交叉、重叠、名称各异等诸多实际问题分别解决，才能真正使编定的规划具有可操作性和融合性。科学地开展生态保护红线管理，以及为计算生态补偿资金量服务的因子测算，必须以水、气、声、生物多样性等环境因素监测数据作为基础[2]。但由于多数城市生态保护红线相关工作刚刚起步，服务于生态保护红线管理的科研、管理等专业技术人员不足，地理信息系统、地图支撑、数据融合等软件和硬件设施基本处于空白状态。

2.3 生态保护红线补偿资金机制亟待设立

生态保护红线制度建立与资金补偿密切相关，资金补偿是保护制度实施的重要保障。按照目前关于生态保护红线制度的管理规定，一级管控区作为生态保护红线的核心，严禁一切形式的开发建设活动，在二级管控区内以生态保护为重点，禁止有损主导生态功能的开发建设活动，不禁止其他活动[3]。对于因其他活动而可能造成一定生态损害的，应当进行补偿。但目前在城市层面，涉及生态补偿方面的资金名目众多，发改、农业、水利、林业、园林等部门都有相应的生态补偿资金，且种类各异，总体上处于分散状态。同时，生态补偿资金基本都以财政转移支付为主，市场化筹集力度不够，使得补偿标准偏低，未能充分发挥出公平补偿、公平发展的应有作用。

2.4 生态保护红线补偿政策有待统一

生态补偿的复杂性在于是否可以因地制宜制定补偿标准，并起到较好的实施效果[4]。生态红线与几年前部分文献所述城市基本生态控制线基本一致[5]。但对于其中内涵理解不一。目前江苏省南京、苏州等市均发布了由农业行政管理部门牵头制定的建立和完善生态补偿机制的意见，明确在水稻种植区、备用饮用水水源、生态公益林和重要湿地共4类区域实施生态补偿，但其补偿范围与生态保护红线规划中确定的12类生态保护区域不完全一致，存在如水稻种植区不属于生态保护红线规划中的生态保护区域，备用饮用水水源地概念与生态保护红线规划中饮用水源地保护区概念不一致等具体问题。同时，在各地正在进行的综合改革工作中，发改、农业、林业、水利、环保等分别牵头的综合改革工程均涉及生态保护红线管理和补偿机制。对生态保护红线补偿的概念理解不相统一，提出的生态保护红线补偿方案口径不一致，同时需要具体落实的文件和牵头单位也不一致，导致了在执行中出现不必要的困难。

3 南京市实施生态保护红线制度的实践

2012年十八大以后，南京市政府明确了由环保部门牵头，各相关责任部门密切配合的生态保护红线区域规划编制工作，并按程序完成了一系列生态保护红线相关制度建设，在程序和实体方面都走在了全国的前列。

3.1 市政府编制并发布《南京市生态红线区域保护规划》

南京市委、市政府2013年9月专会进行部署，市环保局会同规划等相关部门认真组织。《南京市生态红线区域保护规划》于2014年2月11日通过市政府常务会议审议，并于同年3月20日以市政府文件发布。南京市划分的生态红线区域共13类104块，总面积1 630.04 km2，占全市国土面积的24.75%。其中，一级管控区面积为341.09 km2，占全市国土面积的5.18%；二级管控区面积1 288.95 km2，占全市国土面积19.57%。

3.2 市人大通过《关于加强生态红线区域保护工作的决定》

2014年2月26日，南京市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《关于加强生态红线区域保护的决定》（以下简称决定）。这意味着生态红线保护规划逐步由科研成果、政策规划、政府文件上升到刚性地方法规层面。根据决定，今后南京市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、城市环境总体规划及其他各类规划的调整和实施，必须服从生态红线区域保护规划要求。

3.3 将生态保护红线规划实施纳入全市综合改革工程

2014年，南京市委、市政府发布的《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》第42条明确提出“建立生态红线管理和生态补偿机制”，该项工作由市发改委牵头实施。市发改委正在制定全市第二轮《“生态红线管理和生态补偿”改革工作方案》，明确改革职责分工、工作重点、时间进度、责任单位等内容。

3.4 建立机制，尽快落实政府文件和人大决定

南京市已经明确生态保护红线制度的落实框架和路线图，在《南京市生态红线区域保护规划》基础上，细化落定生态红线区域边界，并进行图形化展示，将《南京市生态红线区域保护规划》由“总规”层面向“详规”层面发展，将成果应用在建设项目审批、土地利用审批等环节上。在细化生态保护红线区域边界基础上，清理整顿生态保护红线区域内的违法建设项目，对不符合要求的项目予以清理整顿，并逐步恢复生态环境。

4 推进生态保护红线管理制度的对策建议

借鉴南京市的成功经验，对如何推进生态保护红线管理制度建设工作提出以下建议：

4.1 建立城市生态保护红线管理统筹机制

成立由城市主要领导挂帅，由发改、规划、国土、环保、水利、农业、园林、财政等相关部门参加的，各负其责，统筹有力的生态保护红线管理机构，把生态保护红线区域保护工作纳入经济社会发展评价体系，定期对涉及生态保护红线管理的事项进行议定，特别是要明确在生态保护红线区域内建设项目环境影响评价拥有“一票否决”权，并对在生态保护红线范围内所进行的开发建设活动进行专门研究。

4.2 制定城市层面的生态保护红线地方性法规或规定

城市人民代表大会或常委会作为权力机关应对生态保护红线工作进行专门立法，深入开展调研，研究制定符合区域国民经济发展和生态保护特点的市级条例或规定，确立城市生态保护红线区域规划在全市各项规划中的基础性、强制性、约束性地位，确定监管责任主体、监管内容、法律责任等内容，同时明确执法主体，落实各部门的职责和任务，并出台相应的奖惩政策。

4.3 制定生态保护红线监督管理考核办法

在制定规划和划分管理边界的基础上，制定城市层面的生态保护红线监督管理考核办法，明确考核对象、考核方式、考核程序、计分方法等具体内容，并以市政府名义发布，强化生态红线保护问责机制，牢固树立生态政绩观，切实增强生态保护红线责任意识。进而明确已经列入规划的各类具体生态保护红线区域为核心补偿主体的生态补偿政策，建立生态保护红线保护专项资金，明确资金使用主体、使用对象、测算依据等内容。

4.4 加强生态保护红线管理硬件建设与人才培养

设立专项资金，选择物种丰富、自然禀赋良好的代表性生态保护红线区域，逐步建设专业的生态监测站，配备专业仪器和设备，并选聘、培训专业人员对生态保护红线区域生态环境质量进行跟踪研究。建立生态保护红线区域动态评估机制，逐步实现对各类生态红线保护区域（特别是一级保护区）生态变化状况的动态评估和定期更新，为生态保护红线管理决策提供依据。

5 结语

生态保护红线管理作为一项基本制度将在未来环境保护工作中发挥越来越大的作用。实施此项制度，需要在科研层面明确区域内环境承载力的总体情况[6]，需要在落实层面制定规划，划定红线，需要在制度层面强化立法，严格执行。虽然全国已有相应的技术指导，但距离各地真正落实红线管理制度还有很漫长的路要走。只有通过采取加强协同统筹、创新制度立法、提升能力建设、制定考核办法等措施，生态保护红线管理制度才能真正实现严格保护和科学利用的双重目的。

[1]高吉喜，邹长新，杨兆平，等.划定生态红线保障生态安全[N].中国环境报，2012-10-18（3）.

[2]燕守广，林乃峰，沈渭寿.江苏省生态红线区域划分与保护[J].生态与农村环境学报，2014，30（3）：294-299.

[3]郑华，欧阳志云.生态红线的实践与思考[J].中国科学院院刊，2014，29（4）：457-461，448.

[4]李克国.对生态补偿政策的几点思考[J].中国环境管理干部学院学报，2007，17（1）：19-22.

[5]崔清远.城市基本生态控制线划定范围研究[J].中国环境管理干部学院学报，2012，22（3）：23-26.

[6]吉同新.生态建设与环境承载力研究[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（1）：19-21，26.