扶 洁

（浙江工商大学 公共管理学院， 杭州 310018）

在市场意识和成本意识逐步强化的今天，政府高额的运行成本降低了政府的行政效能，加重了社会公众的负担。为了提高社会资源的配置效率，降低政府成本问题成为一个世界性的主题。

一、公车改革与政府成本

政府成本是指政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支,以及由此所引发的当前和未来一段时间内的间接负担。[1]由于受传统计划经济思维模式的影响,我国形成了全能政府的格局,政府的工作渗透到社会生活的各个层面。政府自身运行的成本长期以来并未受到足够的重视，这就造成了行政成本居高不下的结果。长期以来，我国公务员职务消费使用目的模糊、消费不计成本、没有明确的管理主体和指标控制，导致管理失控，极大地提高了政府运行成本。而在当前的“三公经费”压缩中，公务接待、公款出国的空间已经很小。为此，要压缩三公消费，主要需从公车改革入手。

二、我国公车改革的模式

纵观历次公车改革运动，改革方式大致有公车货币化、公车市场化和公车集中化管理三种模式（见表1）。

公车货币化模式即将现有的政府公车全部取消或拍卖和转让，把政府原来公务用车管理的经费以用车补贴的形式按照公务人员行政级别发放。这种改革模式的初衷是合理控制公车成本减少，政府财政流失，但在实际应用中却存在着补贴的标准、发放形式不一及公车收回后如何处理等问题。公车市场化模式指采购方式和管理的市场化，是一种社会化模式，取消现有的各部门公车，政府用车统一由政府向所在地出租汽车公司招标采购，使公车资源和公车使用需求资源参与社会市场配置，公车经费不与使用人的工资结合，而是直接向社会购买服务。这种模式的优点在于能大幅降低财政支出，但在招标授权过程中容易出现腐败现象。公车集中化管理模式指一方面继续保留各部门现有的公务用车，另一方面健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度。这种模式有利于实现公务用车管理的规范化、标准化，但并未对公务用车的体制和机制进行实质性的革新，改革彻底性不够。[2-4]

表1 我国公车改革模式

总体说来，以上三种模式都没有从根本上跳出政府主导的一元思维模式，是政府自身制定游戏规则，从本质上说公车还是单位所有、单位管理、单位使用、单位处置，没有纳入社会监督，没有实现与社会的合作共治。仅仅依靠政府自身的改革和市场化取向，没有社会的参与监督，传统的公车改革不会有突破性进展。

三、当前中国公车改革的现状及存在的问题

(一)中国公车改革的现状

据统计，目前全国范围内除港澳台地区，已经有22个省区市在局部地区进行了公务用车制度改革探索，只有山西、河北、青海、福建、吉林、贵州、宁夏、新疆、西藏等9省区未进行改革，公车改革迄今为止尚未全面启动。调查显示，已经实行公车改革的城市或地区，没有一个地区实行百分之百的单一模式，大都处于过渡阶段，各地采用的改革方式各有不同，主要表现为发放补贴、在公车上加装电子监控（GPS）系统、将公务用车统一烙上特殊标识等等。由于缺乏成熟模式以及自上而下的推动，多地车改常常因人成事，领导调动到哪里，就带动哪里的公车改革。目前，中央国家机关已经提出启动公车改革并明确了改革方向，但尚未出台具体的方案和政策。

（二）公车改革过程中存在的问题

1.公务人员观念转变不到位：几千年来，传统的“官本位”思想在人们头脑中根深蒂固，导致部分领导干部在公车管理中特权意识泛滥，公车腐败乘势滋生。设置公车的初衷只是为了提高办公效率，确保各部门高效运行，但某些领导干部却把配备公车异化为自己官员身份和地位的象征。这种观念导致了在购车档次上攀比和公车私用等方面浪费大量钱财，甚至连公车号牌也成为一种权势和图腾。如今，政府正在朝着公共服务型政府的方向发展，但是公务人员的观念还未完全转变到“为人民服务”上来，部分领导干部甚至认为自己是官就高人一等，没有树立官员是人民公仆的价值观念，从而在公车改革进程中多加阻碍，不认真落实改革政策，导致了公车改革的失控。[5]

2.相应的政策法规不完善：随着我国经济的不断发展，为了进一步规范党政机关公车配备标准，中央“两办”（国办、中办）于1994年9月、1999年3月和2011年6月，先后三次下发了《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，除此之外，全国各地也自行制定了地方政府规章或暂行办法。但由于这些规定大都是行政机关自己制定的，法律效力较低，不能对公务用车提供规范化、法制化的制度性保障。虽然目前党中央已明确提出公车朝社会化、市场化方向改革，但仍然只是规定了大方向，相应的配套政策法规还未出台。在没有权威的政策法规约束下，地方的公车改革无据可循，具有很大的随意性，从而难以保证公车改革的持续性。[6]

3.配套机制体制不健全：我国的公车改革自1994年开始。二十多年来，虽然各地在不同程度上实施了公车改革，但都是地方自主进行，没有统一的自上而下的机制保证公车改革的实施。一方面，根据现行的财政体制，拥有较多预算外收入的部门，就有条件配备数量较多、档次较高的公车。而政府的预算报告对于列举的分项财政开支项目都很简略，没有列出相关分项支出，尤其是公务用车费用所占的份额没有明确标出，没有具体细化，从而在预算报告中不能反映真实的公务用车费用。

4.监督措施不到位：公车改革的过程中，制定相关财政预算、补贴标准以及公车改革过程中的各项支出等都是在行政机关内部进行，实行的是“自己改革自己，自己监督自己”的模式，内部监督力量非常有限，往往只是听汇报、看报告，而真实的情况很难在报告中完全反映出来。人大、政协及公检法部门没有参与到政策制定过程当中，监督力度有限，职能难以得到充分发挥。由于行政机关信息不公开、不透明，行政机关与人民群众实际地位不对等，使得群众几乎没有参与到公车改革的进程中，群众无法通过正常渠道获得相应的信息，只能寄希望于新闻舆论监督。但新闻舆论的监督离人民群众的要求和期望值差距很大，特别是媒体的监督常常受到权利、地域的限制，难以实现持久有效的监督。当公权力无法受到群众的有效监督时，公车改革就会变得苍白无力。[7]

四、提升中国公车改革效果的路径

（一）推进公务人员理念转变

“官本位”的思想观念是传统社会官僚主义的体现，与现在我们党“以人为本、执政为民”的执政精神不相符。随着社会的不断发展，公务人员的理念也应随之发生了相应的变化，当今社会是法治社会，任何人的行为都必须以法律为准则，不得凌驾于法律之上。在法律面前人人平等，领导干部个人不应认为自己高人一等，而应改变心中的“官”念，树立正确的为人民服务的理念。为防止公务人员在公车改革中出现腐败行为，需要加强其思想教育工作，提升干部的素质、修养，树立正确的价值观。[5]

（二）完善相应的政策法规

目前关于公车改革国家还未出台具有法律效力的条例文件，因而亟需确立一整套相关的法律法规，使得公车改革有法可依。一方面，国务院需要制定专门的公车管理方面的行政法规，将各地方分散的、效力层级较低的政策规范加以统一，使全国各地的车改有法可依并持续实施，避免依靠政策进行的改革容易出现因领导变换或者指导思想的改变而出现反复造成资源浪费的现象。另一方面，《公务员法》需要进一步完善。通过完善公务人员的考核制度、工作统计制度、惩戒制度、公务活动公开制度等，将公车改革的具体内容纳入其中，使公车的管理使用过程更加严格、透明。[5]

（三）建立健全配套的体制机制

一方面需要建立相应的处罚机制，以防范实施公车改革过程中出现的违规使用公车现象。目前我国对于违法使用公车行为的处罚多是以纪律来代替法律，即通过党纪政纪处分惩罚当事人。这样的处罚方式模糊了法律责任，且处罚力度过轻。政府管理使用公务用车的资金均来源于财政资金，因此公车私用等违法使用公车行为实际是一种擅用公款的行为，可以将违法使用公车的行为纳入到刑法调整范围，严厉追究违法使用公车者的法律责任，加大处罚力度。另一方面需要健全相应的财政预算体制。政府在制定财政预算的同时记录公车预算的明细项目，将各类机关配备的公务用车的型号、数量等各种信息反映在明细预算报告中，使公车的管理使用更加透明。

（四）强化监督意识，拓宽监督渠道

缺乏有效监督是各地公车改革过程中亟须解决的一大问题。首先，我国最重要的监督机制是人大监督，但我国人大的监督方式手段单一、力度不够，监督效果并不理想。因此，应当赋予各级人大更多的监督手段，改变人大“有权无力”的被动局面。其次，现代社会中不可或缺的信息渠道——网络媒体可以扮演强有力的监督角色。网络媒体的监督不仅能够推动政府信息的公开，而且有利于传统媒体随之进行更好的传播、评论和引导。因此，在电子政务的开展过程中可适当加入监督公车的因素，设立专门的举报电话、网站或信箱，给群众一个畅通的检举平台，让公众在发现公车滥用时可以第一时间将信息反馈给有关监察机构。最后，公车改革应该走出“自己改革自己，自己监督自己”的模式，为公众创造更多的条件和便利，鼓励公众积极参与到公车使用规则的制定、执行过程的监督以及违反规则后的惩戒中。考虑到单个群众力量薄弱，可以鼓励公众成立民间监督组织，借助组织的力量表达公众的意见。[7]

五、结语

在解决公车改革过程中出现的问题时，应当把公车改革放在整个“三公经费”的大范围中来看，不能仅仅满足于财政开支的减少，而要把公车改革的政策目标与公共财政体制建设和行政体制改革联系起来，建立有效的公车管理法律和约束惩罚机制，使公车改革有据可循、有法可依。更重要的是，公车改革需要更多人的参与，全民参与才能更好地完善制度，让公车改革更彻底。

［1］卓越.政府成本控制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：17.

［2］袁涌波.公车改革攻坚:三种改革方案的比较及启示[J].中共浙江省委党校学报，2011（4）：5-10.

［3］刘伟伟,张尧,张忠翠.公车改革路在何方[J].新视界,2013（11）：72-73.

［4］李晓雪.浅析我国公车改革原则与模式[J].商业经济,2012（9）：32-33.

［5］杨文德.论“公车改革”的法治模式[J].天水行政学院学报，2013（2）：58-61.

［6］叶青.公车改革的两难选择[J].学习月刊，2011（7）：21-22.

［7］杜治洲.网络监督:控制“三公消费”的有效途径[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2013（3）：1-5.