曹金娜,陈厉辞

(东北大学秦皇岛分校 社会科学研究院，河北 秦皇岛 066004)



清代河道总督建置考

曹金娜,陈厉辞

(东北大学秦皇岛分校 社会科学研究院，河北 秦皇岛 066004)

摘要：河道总督是清代河政实施的中心枢纽，也是清代治理河务的重要政府环节。清政府承继明代河务系统并加以完善。河道总督是治河行政体系的重要组成部分，总理黄运两河事务，尤其是保障运河河道安危、维持漕运畅通。清代河道总督建置的完善，大大提高了治河效率。清中后期，河政日益混乱，加之黄河铜瓦厢改道，至光绪年间，河道总督最终被裁撤。

关键词：清代；河道总督；河政

一、清之前河道总督沿革概说

我国历代奉行“以农为本”的国策，农业生产的好坏，直接关系到国计民生与社会的稳定；而农业的稳定发展，与治河成效有密切关系，所以历代当政者大多比较重视治河。元朝末年，“贾鲁以工部尚书为总治河防使”专责治河[1]342，这是历史上专设河道总督的雏形。虽未形成定制，但它为明清河督的建置提供了基础。

明朝承继元朝制度并有所发展。明初或以工部尚书、侍郎、侯伯、都督总理运河。以济宁为界将运河分为南北两段，或差左右通政少卿，或派都水分司属分理，又派遣监察御史、锦衣卫、千户等官进行巡视。至于沿运河的闸泉也遣官管理，只管理运河而不涉及黄河事务。因黄河之利害与运河相关联，明代也遣官治理黄河。永乐年间，漕运都督兼理河道，偶遇黄河溃决，则专敕总河大臣治理，河工治理完峻后回京，不常设。以后遇到水患，则成定制。成化七年，明政府命王恕为工部侍郎，奉敕总理河道，始称“总督河道”[1]343。这是中国历史上第一次设置“总理河道”一职。嘉靖四十四年，朝廷命朱衡为工部尚书，兼理河漕，同时以潘季驯为佥都御史，总理河道。明万历五年，吴桂芳被任命为工部尚书，兼理河漕，而裁总河都御史官，于是河漕合一。但吴桂芳甫受命而卒，万历六年潘季驯继任。此后，明政府罢黜总河一职，嗣后以督漕兼理河道。万历十五年，工部都给事中常居敬与御史乔璧星请复设总理大臣，于是复命潘季驯为右都御史，总理河道。从此设立专职官员总理河务，河漕之事有所区分。万历三十年，再分设官员治理河漕事务。至明末，河漕二职又分设。明代督河、督漕之任，分合不常，所以在建制上尚未完全规范化。

二、清河道总督建置沿革

清朝，河道总督之职成为定制。明末，李自成掘黄河灌开封，之后屡决屡塞。伏秋汛期，河堤溃坏。河南省自兰阳(今兰考，下同)入黄河，淹没良田无数。顺治入关后，即命内秘书院学士杨方兴为总理河道，此为清朝设置河道总督之始。清建都于北京，其财源仍依赖江南。每年政府通过漕运输送四百万石漕粮供应北京。由此可知，清河道总督设置之首要战略目的是保运，如杨方兴所说：“黄河古今同患，而治河古今异宜。宋以前治河，但令入海有路，可南亦可北。元明迄我朝，东南漕运，由清口至董口二百余里，必藉黄为转输，是治河即所以治漕，可以南而不可以北。”[2]15河道总督时称“总河”，驻扎于济宁州。此后河道总督设置多有变化，下面分阶段进行叙述。

(一)清前期河道总督之形成及完善

顺治初年设总河，驻扎济宁州，总理黄运两河事务。康熙十六年以后，江南河工紧要，河道总督移驻清江浦。康熙十六年，江南河工溃坏，黄河下游淤积严重，于是对清江浦至海口一段进行大规模的清淤治理。此时大部分的人力、物力都投入到江南的河工治理中，总河无暇顾及河南段的治理。康熙十七年，复准河南岁修工程暂交河南巡抚料理，江南大工告竣仍照旧例执行。江南河工仍由总河亲勘[3]140。黄河下游虽经过三年的清淤治理，河水仍未复故道，最终导致河南境内决口。河南境内黄河复故道，康熙二十二年发布上谕为：“河工关系紧要，兰家渡决口筑塞工方完，河南堤岸工程则专令河南巡抚暂行料理，如有应会总河事务，仍移文商榷毋误。”[3]140嗣后，河南、山东河务逐渐交予地方官管理。康熙三十二年，河南省河务工程不必让河道总督亲临勘察，照河南巡抚所请进行修筑。因直隶及山东等处河道与总河驻地相距甚远，于康熙四十四年照河南例令各省巡抚就近料理。

“河南居江南上源，功要于下，非设官分治有鞭长莫及之势。”[4]420虽有地方官兼理修守河道，但有些地方官对修守事务并不谙熟，以至在修防过程中出现疏忽，造成巨大损失。例如康熙六十一年，河南荥泽县黄河两岸堤工被漫，命河南巡抚杨宗义迅速修筑，堤工修筑完毕后交于杨宗义管理，但杨宗义并不能及时加紧修防，致使修筑之处再次被冲决。雍正元年上谕，将河南巡抚杨宗义革职，拏交刑部从重治罪[4]387。雍正二年，河南河患严重，郑州、中牟、武涉等地连续决口。于是，设副总河，总理河南河务，首任副总河为嵇曾筠。此时，总河总理南北两河事务，副总河则专理北河事务。

雍正四年，河南省运河工程稳固，河道险工下移，因此“山东河务甚属紧要，向系山东巡抚管理。但巡抚有地方责任，恐不能专理河务”[3]142。经九卿会议后得出：“山东与河南接壤皆黄河所经两省堤工最称险要，查河工事宜本系总河专责。今河南既设有副总河现驻武涉等处，与山东接壤理应钦遵谕旨，将山东与河南接壤之曹县，定陶，曹州，单县，城武等处附近黄河地方凡一切修筑堤岸等工，应交副总河嵇曾筠就近管辖。”[5]773由此可知，副总河管理河工的辖区扩大。

雍正七年，河督齐苏勒病故，二月份发布上谕：“齐苏勒练达老成，深悉河工事务，是以将稽曾筠为副总河专管北河，而令齐苏勒兼理南北之事。今尹继善新管河务，朕意欲尹继善稽曾筠分任南北两河，又思治河之道，必合全河形势通行筹划，方可疏导安澜。若分令两员管理，恐有推诿掣肘之处。着怡亲王、大学士等会同署苏抚王玑及九卿内本籍江南、河南、山东之人通晓河务者，详悉速议具奏。”[6]220

清政府决定分设总河和副总河两职。南河与东河分治遂成定例。

雍正八年，负责治理直隶水利之怡亲王去世，清政府在直隶设置专职河官：“只因今岁工程紧要,一时无人可委,姑且用之(何国宗、莽鹄立)，非谓此二人可以长膺此任也。且朱轼、莽鹄立、何国宗等居住京师,安能遥办河工之事?似应特设管理之大臣以专职任，将其中事务可以分派于地方官者,则分派办理,以减其繁剧而受其群策之效,如此或为有益。”[7]15-16于是，直隶地区添设河道水利总督统理直隶水利。

北河河道总督的设置与永定河有密切关系。永定河又称浑河，有“小黄河”之称。永定河发源于山西马邑，流至石景山以下“地平土疏，漫衍无定”[8]1，危害极大。永定河邻近京师，因此治理十分必要。从此，河道总督一分为三，三河督分河段管理河工的局面正式形成。

三河分治标志着河督制度的最终完善。黄河绵延数千里，流域面积广。每年汛期，河水陡涨危机瞬息万变，仅总河来筹划应急对策，就当时的通讯技术和交通状况难以完成。三河分治后，河道总督可以根据该流域内实际情况制定相应治河方案，尤其每年汛期时，河督可因地制宜制定防汛方案，改变了以前一位河道总督亲临治理一处险工，而无法兼顾其他险工的弊端，大大提高了河务治理效率。总之，三河分治提高了黄运流域治理效率，尤其大大提高了防汛效率。

路面的修复主要是裂缝的修补和不可用路面的重建，其评判需要用典型病害指数来进行确定，简单来说，就是看裂缝的多少和路面的破坏程度，以此来形成一个函数，可以更直观的表达其修补程度，来确定其需要进行怎样的修补。举个例子来说，某沥青路面的典型病害指数为60，处理措施为重新铺路，根据以上两个例子，确定了典型病害指数的具体公式，典型病害指数=100/（1+0.019CD0.949+0.193PR0.637），（R2=0.998）。

三河分治之后，将黄运两河流域人为地分为三大区域。自康熙以来，政府重点治理河南境内荥泽以下地区。如康乾两代六次南巡，也仅阅视江南之河工；雍正年间，将黄河上下游河务分归南河总督、东河总督分管。南河每岁筑堤，而东河官员习惯坐享太平，以致疏于防备，屡次出现险情。

(二)清中后期河道总督之裁撤

清中后期，“三河四省”式的河督体制逐步解体。以下分别叙述河道总督的裁撤情况。

1.北河总督的裁撤

直隶河渠水利关系国计民生，倍受皇帝重视，雍正年间设置北河总督。乾隆元年，裁撤直隶副河道总督缺，启用直隶总督兼管河务。乾隆三年，由于直隶总督事务繁忙，很难兼管河工事务，其一切河工事务全交给北河总督管理。乾隆五年，永定河归故道，北河总督是否裁撤尚未确定。此时，关于永定河善后事宜，直隶总督与北河总督意见相左，不利于直隶河务进行。

乾隆八年，上谕：“直隶河道必须总督一人兼理，事权归一，始于河务民生，均有裨益。高斌系熟悉河务之人，今补授直隶总督，河工一切机宜，俱着伊相度办理。”[13]1140由此可知，乾隆帝认为北河总督与直隶总督应合为一人，在官员选任时注重河务治理能力。永定河归故道后，直隶河工事务由直隶总督兼理。

乾隆十四年，“直隶河道事务近以总督兼理，不过于伏秋至之时，往来率属防护，工程已稳，所有直隶河道总督不必设为专缺，即于总督关防敕书内添入兼理河道字样”[9]8913。由此可知，直隶地区河工事务由直隶总督监管，裁撤北河总督缺。

2.南河总督的裁撤

3.河东河道总督被裁撤

黄河改道之后，运河日益废弃。清河务机构精简后，河东河道总督孤存，此后河务治理之任务逐渐由地方官兼理。

同治二年，陈其年奏请裁河东河道总督一缺。张之万奏称：“南岸所属四厅，北岸所属三厅河道均已干涸，各厅员一无所事，均可裁撤。”[10]20经查勘，“所有山东所属之曹河曹单二厅，著山东巡抚酌量办理。其河南所属之兰仪、仪睢、睢宁、商虞、曹考五厅著照该抚所请，即行裁撤，并著该部援照南河裁缺成案”[10]20。河东河道总督虽免于裁撤，但所属河务机构大大缩减。

光绪朝，河政更加败坏，河东河道总督的存废问题成为河政之焦点。光绪二十二年，御史熙麟奏称“河督必辖全河，河南山东不宜歧视”[11]10。御史胡景桂称“请将山东河南河工变通办理”[11]10。经调查，河东河道总督任道镕奏“河督移扎济宁，窒碍难行。山东河工，应归巡抚兼管”[11]57。光绪二十四年七月奉谕“裁河东河道总督所有旧管之山东运河，著即归山东巡抚就近兼管，以专责成”[11]572。此后河东总河与山东巡抚共同治理此河段。

光绪二十四年七月，将“所有旧管之山东运河，著归山东巡抚就近兼管，以专责成”[11]572。同年九月又谕：“河东河道总督一缺，专司防汛修守事宜，亦非河南巡抚所能兼顾，并著照旧设立。”[11]641此时河道总督的通管辖区出现变化，仅治理河南境内运河。

光绪二十八年，经政务处会同兵部、吏部等部商议，奏称“黄河改道以来，直隶山东两省修守工程久归督抚管理。山东工段之长，险工之多，视豫河尤为每滟系重。东省既可由抚臣兼管，豫河似不必专设”[12]卷三政务处吏部兵部会奏遵议变通河工事宜折。于是决定“所有河东河道总督一缺，著即裁撤，一切事宜改归河南巡抚兼办”[11]524。此时运河已基本废弃，河务归地方兼理，清代的河督制度就此结束。

清政府还设副总河。“副总河原非额设之员”[13]264，设置无常，多因需而设，事后即罢。

三、河道总督之职掌

河运通道的安危直接影响到漕运的畅通。河道总督主要职责是总理两河事务，维护漕运的通畅。每年冬季勘察河干，在春天进行修筑。伏秋大汛时，主持河防事务。同时，每年还主持疏浚河道、泉源等事务。河道总督在对水运治理方面起到重要作用。

河道总督每年冬天勘察河干，春天修筑，称为岁修。每年伏秋大汛是河防的紧急之时，汛期能否顺利度过与每年岁修有很大的关系。岁修工程主要是挑浚河道与修防工程。顺治二年议准：“凡浚河，面宜阔，底宜深。如锅底样，庶中流常深，岸不坍塌。如无堤之处，须将土运于百余丈外，以免淋入河内。遇河流淤浅，即令疏浚。如水溜在中，两岸筑丁头坝以束之。水势在旁，顺筑束水长坝以逼之，或排板插下泥内，逼水涌刷。或排小船，或用勺，或用混江龙，或用刮板，皆因地制宜，不拘器具。”[14] 520此为《大清会典事例》中规定的挑浚河道的规定。每年岁修之后，河道总督就按照会典规定视察河道挑浚情况。

运河是漕运的主运道。河道总督每年在规定时间内进行疏浚，以保证漕运畅通。如顺治十一年题准，南旺、临清等地每年于十一月十五日煞坝浚浅，每年一小浚，间年一大浚。正月内疏浚工程须完成。疏浚之地还有黄河减下支河与泉源。如乾隆四年，防黄水减下支河，每岁秋冬河官勘察，少为阻碍，即令疏浚[14] 521-522。

泉源为山东段运河主要水源。河道总督每年要对泉源进行疏浚，以保证山东段运河水源充足。雍正二年，规定每年十月水落后，遇有淤浅，雇夫疏浚。厅汛员率额设浅夫或募夫疏浚河段或泉源。乾隆元年，直隶河工改设河兵，随时疏浚。每遇水灾，若于冬夏之交，则招募灾民挑浚河工，寓赈于工。疏浚工程均有标准。如闸河之水以四尺为度。凡浚山泉之河深五尺者，上口阔三尺，底阔一尺。以为定式[14] 521。

四、结语

清入关将政治中心设在北京，而经济中心则在江南，为保证官俸军食源源不断地运往北方，清朝十分重视漕运。为了漕运畅通，政府设置河道总督一职，专门治理黄运两河。纵观清代河道总督设置情况，呈现出“两头小中间大”的基本格局。

河务上关国计、下关民生，清代的河督设置变化频繁，主要原因在于河督工作重心的变化及当时情况的需要。清初黄运河道严重溃坏，河务官员主要职责为疏通河道，维护黄运通道。清中期，政府治河工作重心转移，重点治理江南的黄、淮、运。此时河务官主要职责在大修河务工程，包括清江浦到云梯关海口的疏浚，高家堰以西到清口的挑浚，修筑归仁堤等。由于当时工程艰巨，需增加河道总督对工程进行监管。清后期，黄河改道，河务治理之任务逐渐由地方官兼理。

参考文献：

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[2] 汪胡桢，吴慰祖.清代河臣传[M].南京：中国水利工程学会，1937.

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[11] 清德宗实录[M].北京:中华书局，1985.

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[13] 清高宗实录[M].北京:中华书局，1985.

[14] 昆冈.(光绪)大清会典事例[M].北京:中华书局，1991.

(责任编辑：杨华轲)

On the Establishment of River Governor in Qing Dynasty

CAO Jinna, CHEN Lici

(Academy of Social Sciences, Nottheastern University at Qinhuangdao, Qinhuangdao 066004, China)

Abstract:River Governor was the most important River-control station of the Qing Dynasty River-control system. River Governor was aslo the most important station of government department. Ming Dynasty had rehabilitated the Grand Canal,and the Manzhou emperors made it splendid. The intense political symbolism attached to imperial management of Canal communications and its longstanding association with the external and internal security of the empire. They had the main tasks that they protected embankment and flood-control with civilian officials.

Key words:Qing Dynasty； River Governor； Hezheng

中图分类号：K249.2

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2015)06—0005—04

作者简介：曹金娜(1982—)，女，山东淄博人，东北大学秦皇岛分校社会科学研究院讲师，历史学博士，研究方向为社会史、政治制度史。

基金项目：中央高校基本科研业务费青年教师科研创新基金“清代漕运水手群体问题和社会治理研究”(N142303006)；河北省高等学校人文社会科学研究项目“清代直隶地区之河务官研究”(SZ141230)

收稿日期：2015-10-09