中国稳健型政治发展道路的必然与应然

2015-02-25

新视野 2015年3期

中国稳健型政治发展道路的必然与应然

文／谢宝富

摘要：西式民主对经济、文化及社会同质性要求严苛，并不符合中国国情。政府层级过多不仅是社会盛产潜规则的关键和政府不善管理细节的病根，而且加剧了压力型体制，阻碍了城市化进程和法治建设，精简层级是中国政治发展的基础。中国社会组织发展既不成熟也不均衡，过于强调“小政府、大社会”会加剧社会分化与不公。中国须建立强政府，强政府的关键在廉能：既要提升监督主体的独立性、责任性以及被监督对象活动的公开性，也要创新政策执行机制，提升执行力。此外，还应完善一元多级的立法体系，实行大国治理小国化；采用户代表评分制，强化人民对公权力的制约。

关键词：稳健型政治发展；政府层级；廉政建设；执行力

长期以来，中国政治发展问题一直是广受学界关注的热点和难点问题之一，理论探讨尤多，但对中国为何走、如何走稳健型政治发展道路问题，尚乏较有说服力的回答。有鉴于此，本文拟对该问题谈一些个人看法。

一　中国为何应走稳健型政治发展道路

中国政治如何发展？很多人首先想到的便是西式民主改革。笔者认为，就现实情况而言，中国尚不具备实行西式民主改革的条件，中国应走稳健型政治发展道路。之所以持如是看法，主要基于以下两点理性认识：

（一）对西式民主本身的理性认识

民主有真、假、优、劣之分，唯有优质民主才对经济和社会发展有利。但是，实行优质民主是有条件的。

首先，经济必须发展到一定程度。虽然我们无法确定一个国家经济发展到何种具体程度就可以实行民主，但是可以肯定地说，一个国家如果经济发展程度太低，就一定不会有优质民主。民主是资讯发达、社会被充分组织起来的系统，每一个人的背后都会有组织力量的支持，每一种声音都可由媒体的播扬而不至于淹没在人海中，因而每一个人的利益和要求都可被充分表达，每一个社会问题都可在竞争性选举中被充分炒作、放大，相对政府人人都可谓是“会哭的孩子”；而在欠发达国家，政府资源有限，难能一一满足被充分表达出来的太多的利益和要求，这样就会导致“会哭的孩子有奶吃”，产生所谓“政府超载”甚至“民主崩溃”现象。因此，著名政治学者科恩直言：“民主要求公民享有合理水平的经济福利”，“如果群众中大多无衣无食，或者疾病缠身，指望这样的群众实行真正的民主，那是幼稚的。”[1]亨廷顿建议: “如果你想造就民主，就请促进经济增长。”[2]此外，经济发展一般还会增加社会上中产阶级的比例，减少社会贫富对立，有利于增强社会同质性，而同质性又是建立优质民主的条件之一。

其次，文化必须发展到一定程度。虽然我们同样无法确定一个国家文化发展到何种具体程度就可以实行民主，但是可以肯定地说，一个国家如果大多数人文化程度都很低，就不可能有优质民主。民主投票是多数人做决定，如果多数人文化程度较低，那么多数人所做决定的质量必然较低。常言道：“群众的眼睛是雪亮的”，但“群众的眼睛”一般只是对庸常的事情是“雪亮”的；对社会疑难杂症，通常并不是“雪亮”的，否则怎么会有“真理永远掌握在少数人（精英？）手中”的说法？此外，文化程度还常与民主觉悟及自律相随，文化程度较高的群体比较低的群体一般更会要求自己恪守民主的游戏规则，而不至于遭受政治挫败后从民主规则之外另寻出路。著名政治学者李普赛特甚至将文化教育程度与民主的可能性联系起来，认为国家总人口的教育水平越高，民主的可能性就越大。虽不能说高水平的教育是民主的充分条件，但证据显示，它近乎是民主的必要条件。[3]

最后，社会同质性较强。社会同质性指的是社会群体差异小，相似度高，社会大众不被一些大的问题撕裂为两半。社会同质性包含如下方面：一是共同的民族国家认同。现代国家大多是多民族国家，民族之间若没有统合成多元一体化结构，在民族国家认同上存在分歧，就很难有稳定的民主。知名政治学者杨光斌指出：“如果没有国家认同，政治派别之间就会为反对而反对，而不是在忠于国家的基础上的反对（英国叫‘忠于女王陛下的反对’），结果可能会撕裂国家。”[4]二是共同的政治意识和文化。没有共同的政治意识同样容易导致民主的纷争甚至危机，成熟的西方民主国家的政党尽管在公共政策上经常存在较大分歧，但在天赋人权、人民主权、法治、分权等政治意识上多趋于一致。若无基本政治意识上的共识，党争是很危险的。如果公民不能创造出一种普遍支持民主理想和实践的政治文化，民主就不可能产生和维持。[5]三是社会分化小，社会不被一些大的问题撕裂为两半。国家内部不同地域、阶层、民族之间在政治、经济、社会、文化及宗教信仰诸方面差异越小，同质性越强，就越容易产生共识，越有利于导向稳定的民主。否则，就很容易导致民主的乱局。今日泰国凡是“红衫军”（农民和城市贫民为主）赞成的就是“黄衫军”（城市中产阶级以上者为主）反对的，反之亦然。因此，泰国很难有稳定的民主。中国台湾地区社会大众因为被所谓“统独”问题（实质上是“是维持现状还是急独”问题）撕裂为两半，所以产生了“肚子扁扁，还选阿扁（指陈水扁）”之类的非正常现象。美国社会曾为是否废除黑人奴隶问题撕裂为两半，最终导致民主的崩溃，以内战来解决问题。此外，社会分化小还是减少民主过渡时期社会动荡的前提之一。民主转型是一个先破后立的过程，一般都会伴随着一段社会秩序的空窗期，如果社会分化严重，社会矛盾尖锐，不同社群之间积怨深重，那么长期被束缚的双手一旦挣脱出来，第一件要做的事当然是报仇解恨。这样就很难产生民主所需的理性协商精神以及转型期的社会稳定，既得利益者就会害怕民主改革。四是平等。平等权是一切人权之基础，也是构建社会同质性乃至民主稳定性的基石。在托克维尔看来，美国基于平等的基层社会自治本身就是人民主权的生动体现。[6]正如杨光斌所说：“很多失败的民主化转型就是因为社会结构极端不平等。在不平等的社会结构里，民主不过是民粹主义的另一种说法。”[7]

（二）对中国政治道路的理性认识

中国是国情超级复杂的发展中大国，960万平方公里的疆域，13亿人口，广袤的中西部农村地区经济文化普遍落后，社会阶层分化严峻，城乡之间、地区之间差别巨大，局部地区民族矛盾较尖锐，社会异质性较强，并不具备如上西式民主的条件，加上战略机遇期共识等原因，可以预见在今后很长一段时间内中国都不会走西式民主改革道路，而只会走有中国特色的稳健型政治发展道路。早在改革开放初期，邓小平就高瞻远瞩地指出，中国是国情复杂的大国，“压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成”。中国是贫穷落后的大国，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。[8]党的十八大政治报告明确宣示，中国既不走封闭僵化的“老路”，也不走改旗易帜的“邪路”。

二　中国如何走稳健型政治发展道路

那么，中国稳健型政治发展之路如何开启？中国稳健型政治发展的关键究竟在哪？笔者认为应从以下方面入手：

（一）精简政府层级

目前中国从中央到地方共有中央、省、市、县、乡五级实体政权，不设区的市、市辖区下面设有准一级政府——街道办事处（派出性机构），乡镇或街道下设有代行政府管理职能的群众性自治组织村（居）委会。过多的政府层级至少导致了如下弊端：

一是政策执行“肠梗阻”。一些原本不错的中央政策，一级一级地被执行走样，到了基层有时会褪变为十足的坏政策，即所谓“政策在中央晴空万里，到了基层则乌云密布”。

二是众多行政编制被无谓地浪费在“用文件落实文件”的政府中间层级，使身处管理、服务一线的基层政府人手严重不足，不得不聘用报酬低、素质差、无编制的协管人员进行管理，不仅导致效率低下、资源浪费，而且直接导致了基层治理效果欠佳。

三是众多职权被截留在“用文件落实文件”的政府中间层级，使身处管理、服务一线的基层政府成为“没有子弹的枪”，导致“看得见的管不着，管得着的看不见”，使基层社会出现较多管理漏洞和服务真空。

四是资源被截留在“用文件落实文件”的政府中间层，弱化了基层政府的行政能力。“市管县”在现实中褪变为“市卡县”“市刮县”便是明证。

五是使中央与地方政府之间、上下级政府之间分权困难。不同层级政府之间分权越不清，地方政府就越难因地制宜地对本地事务进行无缝隙的管理和及时周到的服务。既如此，则需要国家法律、中央政策具有高度的具体性、针对性。可是，人口超多、地区差别及贫富差异悬殊的特殊国情，又使得我国法律、中央政策甚至省级政策，都必须有高度的抽象性、原则性，而非具体性、针对性，而国人偏偏又极喜欢且极善于钻空子。既喜欢又善于钻空子的人适逢有空子可钻的管理制度，当然会钻出更多、更大的空子。这便是我国基层社会盛产“潜规则”及“灰色地带”的关键所在，也是基层政府常被人诟病为“不善管细节”的病根所在。

六是加重了所谓压力型体制。权力和资源逐级上收，任务和责任却逐级下压，下级政府被上级政府收的越多，对下下级政府拿的就越多。因此，政府层级越多，基层政府被拿走的权力和资源就越多，剩下的就越少，责任和任务则相反。当基层政府无法用“最弱的肩膀”挑起“最重的担子”时，便只好向百姓伸手了，由是加重了压力型体制。

七是妨碍了城市化进程。政府层级越多，不同层级政府之间财权、事权划分就越困难。可是，中国城市化进程中2.6亿流动人口住房、随迁子女教育等属地化服务问题日趋严峻，亟需在全国统筹的前提下，明确划分各级各地政府的职权、职责，以免出现各级各地政府“谁都管，谁又都不管；既想解决问题，又怕把问题解决得太好，导致‘洼地’效应”的被动局面。

八是有碍法治建设。中国幅员辽阔，人口超多，国情异常复杂，不同地区之间差别悬殊，适合上海、北京的法律规范很可能并不适合新疆、西藏，反之亦然。

因此。中国需要在精简政府层级、合理分权的基础上，赋予地方较大、较明确的地方性法规制定权，提高地方性法规的法律位阶，以便其能因地制宜、因时制宜地对地方社会关系进行规范。历史上，地域远比今日中国辽阔、交通及管理能力远落后于今日中国的汉、唐王朝，均可实行郡县或州县两级制，而且管理效果甚好，足见今日我国未精简政府层级，实行地方省县两级制，一定程度上是“不为也，非不能也”。

（二）重组横向党政群机构

长期以来，一方面从旧体制因循而来、几无实际职掌、需要众多人力财力供养的闲职机构林立，冗员繁多，职权分割，效率低下，亟待重组；另一方面单位制解体、社会问题重归社会后，城市化进程中城乡基层可谓既万事丛脞又苦于缺少编制、财力。例如，北京市著名的流动人口聚居区唐家岭村拆迁后，流动人口纷纷迁往附近的史各庄、东店、西店，使这三个业已连成一片的村庄膨胀为十几万人口的特大型中低收入流动人口聚居区，可是管理这十几万流动人口的仍主要是三个村的村委会。城市化背景下，2.6亿流动人口住房问题日趋严峻，各大城市都需建设并管理庞大的公租房系统，可是政府住房和城乡建设部门的编制并未因此有所增加。713平方公里土地和331万人口的新加坡，土地和人口规模与我国中小型城市相仿佛，但其专门负责保障房建设管理的建屋发展局却有5000多名工作人员；而我国中小型城市却很少有负责同样问题的专职公务员。如此职责与人力、物力的不相称，当然很难取得理想的治理效果。建议将地方人大、政协、民主党派、人民团体等机构进行精简、重组，尽可能实行合署办公（即“一套班子，多块牌子”），地方党委和政府职能相近的部门（如党委的组织部门与政府人事部门、党委的宣传部门与政府文化部门、党委的统战部门与民族宗教部门）尽可能合署办公，将纵向精简层级、横向重组党政群机构节省下来的编制及财力充实到城乡一线基层。

（三）加强政府廉能建设

中国社会组织发育不成熟，社会缺乏自治和自律，迫使政府必须肩负更多的社会管理、服务职能；中国社会组织发展失衡，有的群体有属于自己的组织或准组织，有的群体却没有。集团分析理论告诉我们，有组织的群体的利益比没组织的群体的利益更易获得保护或者保护得更好。例如，出租车公司有自己的行业协会或联谊会，而出租车司机却没有自己的组织，乘客由于范围至广，根本不可能有属于自己的组织，所以在出租车公司、司机和乘客的三方博弈中，利益受损的总是乘客和司机，而出租车公司的利益大多被“牢固”保障的。再如，机关单位里吃亏最多的往往是那些所谓“君子不党”、哪个“山头”都不属于的人。在社会组织发育不成熟、不均衡的社会里，过于强调“小政府、大社会”可能会带来更大的社会分化与不公。这就使中国政府监管和维护市场秩序、社会秩序的任务比成熟的市场经济国家要沉重多倍。中国必须建立“强政府”，“强政府”的关键在廉能，廉能的关键在如何完善权力监督和提升政府的执行能力。

理想的权力监督至少应具备以下五个条件：一是监督主体必须独立于被监督对象；二是监督主体的权力不能弱于被监督对象的权力；三是被监督对象的活动具有公开性，至少应面向监督主体公开；[9]四是监督主体负有责任性，亦即监督主体一旦监督失职就必须承担相应的政治责任、法律责任；五是腐败现象不具普遍性，官僚系统的腐败一旦具有某种程度的普遍性，通常只能有两种选择：要么选择性反腐，要么赦免所谓“原罪”，清除腐败“呆账”。赦免所谓“原罪”虽有利于改革，但赦免也是有条件的，这条件便是政府须先做好相关制度和文化建设，否则赦免“原罪”就等于“鼓励”贪腐。

以这些标准检视中国现行廉政制度，不难发现其在诸多环节仍有待完善。党的十八届三中全会以前地方纪委较大程度地受制于本级党委，存在着较多“被监督者领导监督者”现象。十八届三中全会强调将纪委书记的提名权收归上级纪委，但纪委书记是地方党委的一员，仍被社会大众视为党委书记“事实上”的副手之一，纪委书记仍有可能不敢或不愿监督本级党委书记。更何况本级党委书记也是上级党委任命的，与上级党委领导关系多较密切。若无严格的监督失职即须承担相应的政治和法律责任的责任追究机制，纪委书记可能还是不敢轻易地去捅“蚂蜂窝”，不一定敢挺直腰板去监督。某地纪检人员编的顺口溜说道：“‘吃人家饭、端人家碗’，就要‘受人家管、跟人家转，何必挑人家的刺，揭人家的短？’”[10]同时，审计部门不同程度上受制于地方党政部门、社会信息透明度不够等也在一定程度上制约了监督主体监督权的正常行使。建议在继续实行党的纪检部门和政府监察部门合署办公的基础上，将审计和统计部门划归纪检部门管理，并对纪检部门实行纵向垂直领导，以便其敢于并能够切实行使监督权。同时，还应对纪检、监察官员率先实行高薪养廉和财产公开，在做好相关制度和文化建设的基础上赦免所谓“原罪”，清理腐败“呆账”，以利纪检部门有效行使监督权。

长期以来，执行乏力一直是地方政府被人诟病的问题之一。一些地方政府执行异地高考政策“雷声大，雨点小”；房产调控“国五条”实施细则“大事化小，小事化了”；3600万套保障房竣工后都市中低收入者（尤其是流动人口）住房困难并未明显缓解；从2003年至今，各地政府对楼市“十年九调”，房价却逆势上涨10倍。[11]其间均不乏地方政府执行不力、执行乏力的影子。应在精简政府层级、合理划分各级各地政府事权财权、重组地方党政群组织机构的基础上，积极完善政策执行机制，既要明确各地各级各类政府该做何事，也要确保其做好该做的事所应具备的人力、物力等条件，更要确立做不好该做的事就一定会被罚的责任追究机制，“坚持法定职责必须为、法无授权不可为……坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”，[12]使其既不必也不敢“上有政策，下有对策”。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[13]再好的政策也要靠干部去落实。要取得良好的政策执行效果，需把大批有魄力、有能力、有感召力的行政干才送往公共管理、服务的第一线。公共管理、服务多慢工出细活，粗放式管理、服务不仅难以解决社会问题，有时还会增加社会问题。只有提高了地方政府的执行能力，才能有效解决社会问题，减少社会分化，化解社会矛盾。

（四）加强人民对政府权力的制约

尽管中央党政领导一再倡导“权为民所赋，权为民所用”，严肃告诫各级官员要敬畏民生，慎用权力，善待民生，但在具体执行中地方官员们有时仍会偏离这一谆谆告诫和严肃要求。例如，2.6亿流动人口属地化服务有名无实，安居维艰，可是一些地方政府仍坚持保障房只对户籍人口实质性开放。2012年底某记者到山东某癌症村向当地基层官员询问环境污染导致村民患癌问题时，官员一脸冷漠地说：“哪个地方没人得癌症？”当记者解释该村死亡率很高，群众很惶恐时，官员仍振振有词地说：“得癌症哪有不死人的？”[14]堪见某些地方官员“不畏”民生之一斑以及加强人民对地方官员权力监督之必要。只是，在目前的社会环境下，加强人民对地方官员监督又是一件相当困难的事。所谓第三方评价、社会调查、民主测评等在实际执行中很易走样失真。“什么东西最骗人？社会调查最骗人。”语虽不无过激，却也委实反映了时下民主测评容易失真走样之一斑。究竟该怎么办？笔者一直有一个比较“天真”的建议——实行户代表评分制。具体做法是：每年春节期间采用每户一票、无记名、画圈圈的方式给直接管理人民的基层政府党政一把手评分，辖下基层政府党政一把手的得分之和就是上级政府党政一把手的得分。该分数可以不公布，但一定要作为党委组织部考察用人的关键依据之一，凡所获分数过低或与其前任纵比、与其同行横比分数过低或过于不相称者，一律不予提拔，甚至予以降职、撤职等处罚。该办法如若落实到位，就能给地方主政官员以切实的压力，迫使其自己及下属不敢对人民过于枉为。此外，还应放弃GDP崇拜，加强民生指标的纵比、横比，建立全面多元的政绩考核制度，促使地方官员在“朝思暮想GDP”时，多一点“聚精会神为人民”。

（五）建立“一元三级”立法体系

任何一个国家的有效治理都离不开两套系统：一个是有形的政府组织体系，另一个是无形的法网。行政主导型国家完善公共治理更需加强法治建设。中国人既因重名利而爱钻空子，又因太精明而善于钻空子。治理这样的人群，理论上应是新加坡那样的小国才好，因为小国多能因应时事的变化进行及时到位的管理、服务，能更好地保证法律的精细到位。大抵也正是出于这样的原因，所以不少大国都实行联邦制，实行大国治理小国化。中国是传统的单一制大国，从历史传承和现实政治稳定的角度看，决不应搞联邦制，但这也同样决不意味着中国就不应吸收联邦制中大国治理小国化等长处。建议在精简政府层级、实行地方省县两级制的基础上，变现行“一元多级”的立法体制为“一元三级”的立法体制，切实赋予省、县两级以地方性法规的制定权，提高地方性法规的法律位阶，以便地方政府能在全国宪法和法律框架下，通过制定并实施地方性法规来对本地社会关系予以及时到位的规范。在全国人大常委会设立违宪审查委员会，专门负责审查地方性法规、行政法规是否符合宪法和法律，力求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，[15]以确保全国法治的统一与完整。通过法官率先实行财产公开、高薪养廉、任职资格高水准化、开放媒体对法官监督等办法，加强司法系统的廉政建设，实现司法公正。

稳中求进是中国政治发展的最高原则，但过于求稳也会成为政治发展的最大障碍。实际上，中国政治稳定的关键恰恰在于中国共产党和中国政府长期坚持改革积攒下来的“正能量”与合法性，在于中国“块头大”和硬实力，在于中国共产党和中国政府强大的组织领导与舆论引导能力。在市场经济转型、城市化转型的双重大潮下，中国只有建立纵向简洁、横向精干、法治完备、廉洁高效、既可对社会进行“无缝隙”管理，又能为各界提供及时到位服务的政府体制，才能因应形势的需要，把中国人特有的聪明而勤劳的禀赋发挥到极致。

注释：

[1]卡尔·科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京:商务印书馆，2004年，第110-111页。

[2]塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海:上海三联书店，1998年，第4页。

[3]西摩·马丁·李普赛特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海:上海人民出版社，1998年，第31-32页。

[4]杨光斌：《一些西式民主化转型国家困境的深层原因及启示》，《红旗文稿》2014年第13期。

[5]罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，北京:商务印书馆，1999年，第58页。

[6]托克维尔：《论美国民主》，董良果译，北京：商务印书馆，1988年，第66-76页。

[7]杨光斌：《民主化过程必伴随冲突甚至流血》，《环球时报》2013年11月13日，第14版。

[8]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，2001年，第284、370-371页。

[9]王寿林：《权力与权力制约论纲》，《黑龙江社会科学》1997年第5期。

[10]王姝：《纪委“扩权”：破解监督同级党委难题》，《新京报》2013年11月20日，第A08版。

[11]惠铭生：《“军令状”成戏言再证楼市“假调控”》，http://star.news.sohu.com/20131120/ n390444031.shtml，2013年11月20日。