国家治理现代化进程中基层治理创新的审视

2015-02-25

新视野 2015年3期

国家治理现代化进程中基层治理创新的审视

文／赵晶杨华锋

摘要：作为国家治理体系的微观基础，基层社会的治理理念和结构是审视治理现代化进展的基本要素。在推进治理创新的过程中，基层行政人员治理目标的设置以及对现代化转型的理解存在一定程度的迟滞；同时，在行政权力主导的情势下，基层治理结构所塑造出的行动者角色认知与行为偏好，在治理实践过程中呈现僵化与盲目的趋向，由此会使得“行政之恶”滋生与蔓延。为改变这一治理困境，应当从社会力量的嵌入、科学理性与社会理性的辩证以及合作性权力的构建三个策略维度入手，大力推动基层治理创新与转型。

关键词：基层社会；治理现代化；治理理念；治理结构

党的十八届三中全会以来，国家治理现代化的研究日益丰富。在国家治理现代化的历史进程中，社会治理现代化是重要内容。而如何有效地推进社会治理的现代化进程，则需要切实审视社会治理变迁内在逻辑及其过程。在笔者看来，社会治理的理念转型、治理结构与策略模式，决定着治理创新的情境与过程。基层社会作为国家治理体系的微观基础，对其治理变迁的审视有助于厘清治理创新的情境与过程，是验证国家治理能力建设的最佳场域。

一　基层行政人员治理理念转型的迟滞

回顾改革开放的政策历程，可以发现，制度的创新与确立要远远滞后于相关理念及具体行为的问世。可见，理念的创新是改革的前奏，制度的现代化有赖于理念的变革。审视基层治理实践，令人担忧的是治理理念的转型远未跟上治理实践发展的步伐，具体来说：

一是治理现代化的目标追求尚未摆脱权力机关“刚性稳定”的束缚。基层公务员大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，将主要精力和大部分资源用来应对上级下派的各种事务，而将辖区公共服务的供给排在次要位置。于是，在经济发展和维护稳定的双重压力下，农村基层政权面临着权力“悬浮”、“维稳”异化、“与民争利”的现实困境。[1]在此情况下，公共服务的治理理念缺乏生长的组织基础，而公共治理实际推崇的多是对刚性稳定的追求。比如，“小事不出网格，大事不出社区，难事不出办事处”的精细化管理目标，“四定五包”（定领导包案、定责任单位、定化解措施、定完成时限，包案件调查、包解决问题、包教育疏导、包案结事了、包稳控服务）的基层服务原则，都在很大程度上因循着“综治”与“维稳”的传统治理理念。

应该说，基层行政人员就地化解矛盾、解决问题的勇气令人敬佩。但随着社会发展的多样化，基层社会的问题不再局限于一时一地，社会矛盾呈现出历时性、跨界性与复杂性，而弱化的基层组织缺乏对其实施有效治理的能力。基层行政系统勉为其难地追求秩序，源于长期以来的“行政包办意识”，比如，某地对社会问题排查的周期设置，即县每月排查，乡镇半月排查，村（社区）周排查，就是这一观念的典型表现。一旦发现重大社会矛盾纠纷，其直接目标不是帮助群众尽快兑现其利益诉求，而是采取各种措施制止群众越级上访或赴京上访，所采取的方式主要是由县党政领导成员实施“包案督办”，其目标正如基层行政人员所言：“尽好自己责，办好自己事，看好自己门，管好自己人。”

在这种理念主导之下，基层公务人员更倾向于认为，创新社会治理不过是社会综合治理的另类表述而已，是维护社会稳定、建设平安城市（县/乡）的一种新措辞。于是，基层行政人员的治理目标自然始终围绕着综合治理与社会稳定而设计，表现在行动上也就是“优先解决综治用房”以及“高标准打造维稳接访大厅”。如此一来，行政人员对“良好社会秩序”与“基层政府角色”的理解合乎逻辑地演化为偏重于接访、截访、消访，忽视网络化主体结构的多元性和互动性，事实上也就随之失去了对于多方利益主体进行平等对话、沟通协商的话语基础的重视；另一方面，对“多元参与”与“社会共治”的理解偏重于联防人防，对社会治理的“波动性与稳定性”的互动关系缺乏理性认识，局限于简单地关注社会稳定目标的实现，而忽略波动性的秩序对于社会良治的积极意义。需要警醒的是，“秩序是在社会生活中形成的，是人们在自身行为方式变化后相互之间的预期和行为方式的磨合”，[2]忽略了行动者之间的互动性效应及其发展规律，自然也就无法把握社会秩序的发展规律。显然，基层行政人员治理理念现代化转型的迟滞，无疑将影响社会良性互动和治理现代化的发展进程。

二是将“现代化”转型简单地等同于技术手段的更新。随着社会不确定性的增多，治理系统所面对的风险原因和属性发生了变化。由于“现代化是以理性化为标志的一个时代的精神，社会是可以理解的，也是可以设计的”。[3]因而现代科学技术的应用为行动者应对不确定性提供了便利，在基层，“现代化”也就非常迅捷地演化为治理工具与治理手段的更新。如某县在9个乡镇安装500多个监控摄像头的行为，着力打造全方位、全天候、立体式人防、技防、物防“三位一体”的综合防控体系。因此，不论是网格化管理服务中心的信息库建设，还是基层便民服务中心办公条件的改善，甚至是乡镇、街道办事处内部监控体系的建设，毫无例外均是利用现代化的技术工具。

但是，过于偏好现代化的技术应用，却可能排斥治理现代化转型对“参与”与“协商”的价值诉求。这种价值理性的缺失，从笔者对基层干部的访谈中可见一斑：当问及城市社区治理的问题与困难时，他们普遍关注的是管理软件的更新成本以及居民的流动性，一个是经费问题，一个是管控的便利问题。从中不难看出，基层行政人员对治理现代化的理解常常止于技术更新，他们更关心技术如何更新以及管控水平如何提高，而对治理现代化价值层面的考虑甚少，也缺乏行动自觉性。对于社会治理现代化的这一技术主义理念认知的误区，源于基层工作人员的认识偏差。由此可见，其尚未意识到治理现代化转型本质上是一种社会重塑过程。这一理念偏差，会逐步销蚀社会发展和治理现代化所要求的价值内容，弱化社会组织按照治理民主与参与共治方向进行自我调适的能力，长期下去，有可能使治理者丧失为构建现代化协同治理组织体系而努力的历史契机。

三是“社会化服务”遮蔽中的行政干预主义。“在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。”[4]但在基层社会治理中，刚性稳定的目标与现代化技术的偏好，却在实践中强化了行政服务的主观性与强制性。为符合“社会化服务”精神，尤其是为契合政府职能转变所要求的“向社会购买服务”，基层政府开始将原本分散的行政职能与部门整合起来，通过建设综合服务管理平台，将具有服务管理职能的综治、信访、司法、计生、民政、社保、组织、市政、建设、工商等部门全部集中到该平台，进行集中办公。这一行为具有跨部门合作的精神，有利于公共事务治理协同性的提升。但另一方面，亦不能忽视该行为集中表现为行政权力主观的服务供给。实践表明，其对社会化服务需求取向改革的推动作用相对有限。由行政权力主导下的“社会化服务”常常会蜕变为单一的“行政服务”。

行政干预主义观念在基层社会拥有广阔的市场，从而遮蔽了社会发展与社会服务的原初意义。这种行政干预随着专业化和现代技术的应用与发展，呈现出持续扩张的态势。而社会行动者的服务能力、服务需求情况以及组织参与的热情都不同程度地受到抑制，由此势必造成公共服务与公共产品供给的盲目性。对此困局，理论界正在积极倡导以政府购买公共服务机制实现政府公共服务职能的转变。但在实践中，行政权力属性却使得政府购买公共服务异化为购买公共治理，其中的权限困境，造成了购买的难题，同时也实际阻碍了社会组织的正常健康发展。

二　基层治理结构中的角色困惑

治理结构决定着行动者在治理体系中的角色期待与功能配置，基层社会治理结构中行政权力的下移，造成了治理主体结构的交叉重叠，导致治理者的角色认同危机与身份危机。这一情势又被行政体制进一步强化与放大，在治理行为过程中呈现出行政傲慢与“行政之恶”的迹象。

一是基层治理权力结构重叠导致的角色困惑。以城乡二元的视角来观察，城市社区治理比较集中地表现出主体角色的身份危机。自20世纪80年代以来，城市实行社区居民自治制度，而随着城镇化的发展，原有的居民委员会面临着巨大冲击，其人员构成的非属地化、管理行为的随机化、管理对象的复杂化，使居委会在面对社区物业和基层政府网格化管理的权力延伸之时，遭遇严重的角色尴尬。回顾网格化管理的历史进程，可以发现，网格化管理原本只是一种技术设计方法，并不必然地带有集权化或分权化的行为特征，[5]然而在实践中，这一方法却逐渐被赋予了行政化色彩。从基层自治的层面来看，这一行为是行政触角的社区延伸，侵占了居民自治的政治空间，这也意味着行政权力在社区层面的技术性渗透。这一过程之中，治理者希望通过行政权力的介入，弥合城市化进程中社区治理主体的空档，继而实现对社区的有效治理。但是，实际效果却差强人意。如某市运行网格化管理，其主要工作不外乎是邻里纠纷化解、小区污染治理，而居委会等原有组织完全能胜任此类工作。与之一致的是，在乡村社会也存在类似情况，只是表现的组织载体稍有差异，主要是由基层政府牵头或发动的各种合作社组织，或者具有公司性质的联合体与乡村两委的重叠，造成的治理角色的识别困难，并由角色困惑导致了行为困惑。

二是行政体制结构弊端诱发的行政僵化与盲目。在基层社会治理中，由于缺乏民主和协商治理的有效机制，使得治理官僚化的趋势越发明显。如某地一份新型城镇化的统一规划，因其未能充分考虑地方民众的基本诉求，在实施中遇到民众的抵制与抗议。这时，尽管基层相关组织积极斡旋，但是，相关行政规划部门仍然僵化地认为，“图纸就这样规定的”。由此可见，高度行政化的统一规划，常常缺乏对实际差异性的考量，由此从一个侧面反映出行政权力过度介入微观治理领域所带来的弊端，表明任何对社会事务进行简单行政管理必然导致行政的僵化与盲目。与此同时，行政体制结构弊端往往又会强化这一问题。正如“地方政府晋升锦标赛”模式所述：“行政权力集中与强激励兼容在一起的治理政府官员的模式，其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，（进而成为）各种重大问题的主要根源”，[6]于是“唯上论”成为基层行政人员理性的选择。

行政体制弊端所诱发的僵化与盲目，实际上源于对社会不确定性的恐惧，这就限制了行政体制对社会治理多样性要求的包容性。而社会发展规律揭示：适度的外部变化，可以带来系统的更新，为此，如同控制风险的原则指出的那样，在社会治理的风险管控中，未必需要彻底杜绝风险发生的可能性，而应该寻求与风险共生的互动机制，将风险的损害限制在可以接受的阈值之内。因此，基层社会治理体制机制应该具有充分的灵活性与适应性，具备包容适度冲突的涵量，以增强其治理能力。

三是基层治理角色建构中的行政傲慢与行政之恶。行政人员在角色识别与建构的历史进程中，所呈现出来的官本位与官僚主义倾向，意味着“行政傲慢”的存在。“行政傲慢会使政府陷入控制导向的思维窠臼之中，在社会治理创新的主题破题之时，需要首先终结政府的社会控制导向，而政府能否放弃社会控制的思路，又取决于政府对行政傲慢的根除，只有当政府不再有行政傲慢的心态和行为，才会放弃社会控制。”[7]遗憾地是，基层行政人员偏好于对社会的控制。当行政傲慢带来实质性伤害的时候，就呈现为“行政之恶”现象。行政之恶借助社会角色的结构化与技术理性的张扬，“倾向于在使人们遭受痛苦之后，视自己的行动为必要，或服务于一个更高的善，来将自己的负面行动正当化”，[8]通过“道德错位”来转移“恶行”所带来的愧疚与负罪感。如某地便民服务中心的建设过程中，采取视频监控、指纹识别等技术对基层工作人员进行全方位的监控与管理。这一手段提升了基层领导者的管控能力，但却不同程度地侵犯了私权。然而，一旦打着“治理现代化”的旗号，它也就具备了合法化的外衣。因为“现代化的主旋律是强调技术理性的价值，当其遇到官僚与组织时，其结果就是人们无意识地倾向于服从权威，推崇技术进步以致使其超越人类价值与尊严”。[9]回顾治理现代化的历史进程，“（虽然）我们不再相信上帝或大小神明能够管理未来事件，却代之以一种更具宗教激进主义色彩的信念：无条件地相信科学预测，不管在什么领域；我们成功地将宗教信仰转化为对任何伪装成科学的理论或结论的轻信”。[10]只要披上科学的外衣，一切都可以成为现代的“神”。这种对极端现代主义的信仰织就了“行政之恶”的制度外衣。一旦“管理与科学结合，意味着它具有了中立性和权威性，而不用负担更广泛的社会责任，对科学的信仰使管理的技术统治论获得了合法性”。[11]

三　基层治理现代化创新策略的前瞻性筹划

“制度与行为的关系在于人们选择的是能使其预期效用最大化的策略，而制度通过作用于预期效用的计算来对社会结构产生影响，其中的关键在于社会制度对社会预期的一种稳定功能。”[12]制度对预期的稳定性为我们思考如何扭转基层治理理念与官僚结构的惯性，改善基层治理状况，推进治理现代化进程提供了积极的视角，具体来说有三个策略维度：

一是以“社会嵌入”替代“行政渗透”，推进社区共同体的重建。严格地控制往往事与愿违，在社会治理过程中，需要区分社会秩序的稳定类型，尤其是“伪稳定”与“弹性稳定”。行政权力主导下的稳定大多具有前者特点，从而忽视了“隐性的长期脆弱性”。纵观乡村社会的发展，不难发现，传统意义上的家族共同体早已弱化，特别是税费改革后土地的差别占有制度化之后，村社共同体的产权和财权被剥夺，事权和治权也随之弱化，由集体经济所支撑的村社共同体也日渐瓦解。在此情境下，如何有效地重新实现基层社会的“组织化”，笔者认为不宜再过度地依赖行政权力的进一步延伸，而要依靠基层社会自组织的力量。通过社会力量的制度化参与，推进社区共同体的建设，以社会嵌入的方式对治理的行动者系统进行多元主体的优化。特别是，随着网络社会的到来，多元主体“分享的能力、与他人互相合作的能力，都来自传统机构和组织的框架之外”，[13]于是社会自组织行为更易发生，同时“批评性的、积极的公民品格是建立可行的协商民主过程不可缺少的关键因素”，[14]“以协商治理作为社会治理的重要机制，以协商机制实现社会治理中听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐的功能，达成促进科学决策、民主决策”，[15]推动基层协商民主的发展。

另外，由于财权的限制，基层社会事务的治理缺乏必要的经济激励能力，所以在基层社会推行社会事务的协同治理，更有着积极的现实意义。基层治理存在良好的社会参与空间，只要行政权力规模适度地收缩，自然可以实现社会力量有序地嵌入。这种社会行动者的自组织性、参与性、公民性“或多或少地明确提及公正和合理的道德概念，以期在他们努力通过别人把事情办妥的同时，形成一套非强迫性的契约方法”。[16]这就意味着自组织行为有助于提升治理系统的协同性，并进而将行政之恶的隐蔽性有效地消除。

二是以“科学理性”与“社会理性”的辩证，推动治理理念的现代化转型。基层社会综合治理与平安建设固然重要，围绕这一目标而进行的各种努力，其价值无庸置疑。然而治理现代化更大的意义，在于最大限度地增强社会发展活力。在城市社区、乡村社会中，也意味着要培育自由合作的环境，使社会意愿可以自由平等地表达。

基层社会治理理念的现代化转型，要跳出管制思维的窠臼，培育自由合作的场域，让社会价值得以充分彰显。继而在价值理性与技术理性二者间寻找到合适的平衡点，也即在“科学理性”与“社会理性”二者间中寻找到行政理性的契合点。“（虽然）科学理性和社会理性是分裂的，但它们同时保持着互相交织、互相依赖的状况，没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。”[17]只有客观地分析科学理性与社会理性，才能够使技术的应用不会蜕变为对民众、工作人员的“驾驭工具”。正如密尔所言，“一个国家若只图在管理技巧方面或者在事务细节实践上所表现的类似的东西方面稍稍较好一些，它终将看到，它不惜牺牲一切而求得的机器的完善，将一无所用。”[18]行政理性必须在科学理性和社会理性二者的相互建构中寻找到博弈均衡点，“行政傲慢”的存在恰恰就是因为行政人员通过科学技术理性的推进，有意无意地忽视了对“社会理性”的考虑，从而织就了由工业社会技术理性所遮蔽的行政之恶。在全面深化改革的历史时期，“‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好”，[19]这就更需要把权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平正义并列为根本价值取向，以效率与公平的协同并重和有机结合作为政府全面转变和履行职能的价值取向，推进治理理念的现代化转型。

三是以“合作性权力”修正“行政—政治—公司”的角色建构模式。随着乡镇企业的由盛入衰，以及城镇化运动的推进，基层社会的经济发展与治理方式发生了极大变化。有学者认为，基层治理逐渐呈现为一种“行政—政治—公司”三位一体的统合治理模式，“政府不再直接举办经济实体，而是利用行政权力和土地等资产权力经营‘项目’从中获利，三位一体的机制使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进，形成统合治理的局面”。[20]在该治理模式下，基层政府不由自主地蜕变为市场中的一员，参与到与民逐利、与民争利的过程之中，并且通过其对权力的“合法”应用，自然地排除掉其他潜在的竞争者。于是，基层社会网格化管理的实施方案与便民服务中心的建设，就更容易演变为行政权力的延伸，自然无法有效地激发与调动社会组织的活力。

这一趋势不仅与治理现代化的历史进程相违背，而且也与新的科技革命的发展相违背。纵览行政国家发展的历史进程，行政权力逐步扩张的治理格局，可以说，根源于第二次工业革命中的科学技术理性。在工业社会中，“（其）组织技术方式，势必演化为极权主义”，[21]行政权力的傲慢与统一规划、强制命令的思维就具备了坚实的理论基础。但是，随着第三次工业革命的推进，社会的组织方式与组织路径都将发生一系列变革。“第三次工业革命将打破第二次工业革命所确立的自上而下的结构这一传统，使社会向合作和分散关系发展，使原有的纵向权力等级结构向扁平化方向发展。”[22]在这种社会合作发展的情境下，传统金字塔式的权力组织结构将会让位于以社会为基点的扁平化的组织体系。尤其是，随着互联网技术所催生的“合作性权力”将从根本上重构人与人之间的社会互动关系。这一合作性权力在基层社会将发挥出积极的作用，对诊治由行政傲慢与行政垄断所造成的“社会溃败”有着积极的作用。在合作性权力内生动力的推动下，社会合作模式将对行政主导模式构成强大的外部压力，从而最大限度地约束行政权力的扩张，避免行政的僵化与盲目。通过打破由技术官僚所独享的权力体系，改变“行政—政治—公司”的角色结构；通过权力、资源与信息的分享与合作，实现“政治—市场—社会”三者的对称性参与。

综合来说，国家治理现代化的基础是治理理念的现代化，而现代化技术手段的应用只是提升了政府部门的管控能力。国家治理现代化的核心是对治理结构进行相应的调整，以适应治理变革的需要。在此过程中，基层政府应具备适当的自主性，以便更好地发挥治理的灵活性。公民群体、社会组织的有序参与，也将有助于塑造良好的具有批评精神的公民人格，其参与诉求与协商渠道应有制度性的保障，以此推进基层社会事务的协同治理，继而在基层社会的微观基础上，全面推进国家治理现代化的历史进程。

注释：

[1]于建嵘：《我国农村基层政权建设亟需解决的几个问题》，《行政管理改革》2013年第9期。

[2]苏力：《制度是如何形成的》，北京：北京大学出版社，2007年，第127页。

[3]纳西姆·尼古拉斯·塔勒布：《反脆弱》，雨珂译，北京：中信出版社，2014年，第76页。

[4]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》2014年第3期。

[5]彭勃：《国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革》，《社会科学》2006年第9期。

[6]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

[7]张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期。

[8]艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，白锐译，北京：中央编译出版社，2009年，第24页。

[9]艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，第7页。

[10]纳西姆·尼古拉斯·塔勒布：《反脆弱》，第78页。

[11]马茨·阿尔维森、休·维尔莫特：《理解管理：一种批判性的导论》，戴黍译，北京：中央编译出版社，2012年，第38页。