基于投资政策的大学生资助体系的构建

薛浩1，2，洪林2

(1.南京航空航天大学，江苏南京210016；2.盐城工学院，江苏盐城224051)

摘要：大学生资助政策是高等教育政策的重要内容。相较于美国等发达国家高等教育资助政策，我国高校学生资助体系覆盖面虽广，但资助力度还不够大，资助对象的认定界线不十分清晰，受资助人的责任不很明确，这些都影响了其实施效果。因此，高校应借助理性政策模型，通过构建政府主导、投资多元的资助模式，规范家庭经济困难学生的认定方法，最大化发挥国家资助资金的效益等途径，不断完善我国大学生资助体系。

关键词：高校；投资政策；大学生资助体系；认定；理性政策模型；资助模式

中图分类号：C939

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划2013年重点课题“高校投资规模及结构与办学效益研究”(B-b/2013/01/018)。

作者简介：薛浩(1965—)，男，江苏盐城人，盐城工学院教授，南京航空航天大学博士生，主要从事管理科学与工程、高等教育管理研究；洪林(1961—)，男，江苏盐城人，盐城工学院研究员，主要从事高等教育管理研究。

doi：10．16401/j．cnki．ysxb．1003-6873．2015．01．003

政策的理性选择就是要做出价值最大化的选择，即选择达到目标的最优方案。它所要求的最优选择应具备如下条件：把决策行为视为整体行为而非群体行为；决策者具有绝对理性；决策目标单一、明确和绝对；决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好；决策过程中可以不考虑时间和其他政策资源的消耗。本文拟以此理性的政策模型为导向，并尽可能汲取美国等西方发达国家大学生资助政策中的成功经验，为完善我国大学生资助政策提供建议。

一、我国高校学生资助政策及其实施状况

我国高校学生资助制度从1987年开始，历经数次重大变革，2007年《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》为我国高校资助工作提出了明确的方向和原则性的意见，又经过近年来的具体实践和不断努力，现已初步形成“奖、贷、助、补、减”及入学“绿色通道”六位一体的资助体系。学生资助金额也从2007年的416亿元增长到2012年的548亿元，资助水平不断提高。然而，我国高校学生资助体系覆盖面虽广，但资助力度还不够大，资助对象的认定界线也不是十分清晰，学生中还存在“等、靠、要”的惰性思想，受资助人的责任也不是很明确，这些问题严重影响了资助政策的实施效果[1]。

一是贫困生的认定标准还不具权威性。首先，学生家庭所在地经济状况的差异，导致了相同的标准在评价不同学生时遭遇到科学性的质疑。对高校贫困生的认定，国家和各省市都有自己的评价标准，各高校也有自己相应的标准，这些标准都有一定的参照物，但面对来自不同地区的贫困生时，这些标准往往存在操作过程上的困难。其次，高校对贫困生的认定依据过于抽象和随意，一般是由高校发给学生“家庭情况调查表”，由学生到当地民政部门、乡镇(街道办)、村委会(居委会)或父母所在单位盖章，然后将证明交给辅导员，最后由辅导员结合对学生平时学习、生活的观察与了解，对学生是否贫困进行确认，并上交学校进行最终认定。由于辅导员对学生的观察、了解途径和机会有限，难免会出现主观推断及情感偏好等情况，从而难以保证认定的客观性和公正性[2]。同时，由于学校无法对证明的真实性进行实地调查和了解，目前也缺乏对出具“贫困证明”的单位、部门进行有效监督、约束与责任追究，使得一些原本并不贫困的学生凭借特殊的社会关系得到相关证明，而有些家庭经济困难的学生因开不到“贫困证明”而失去贫困生认定资格。再次，高校评定贫困生的办法过于简单，一般是“本人申请+资格审查+同学票决”，这种方法看似程序完备、公正，但无意中也给贫困大学生的自尊心带来伤害。贫困大学生本身就承受由于经济贫困导致的学习、生活、身心等多重压力，往往羞于或不愿意让别人知道自己的真实困境；也有些家长担心“贫困生”帽子会给自己孩子带来心理上的负担，不愿意给自己孩子打上这一烙印，也造成部分家庭经济条件困难的学生无法得到资助。

二是贫困生的资助形式还存在缺陷。虽然近年来国家对高校的教育投入在增加，但教育经费占国民生产总值的比重还远低于世界平均水平，囿于国家教育经费投入的局限，使得国家奖学金名额少，要求高，而国家励志奖学金、助学金只面向贫困生群体，这就使得学业成绩并不太突出又无法提供“贫困证明”的学生群体处无奖、无助的尴尬境地，而这一校园“夹心层”在高校中占据绝大多数，于是他们纷纷加入申请贫困生认定的大军，使得原本用来资助贫困生完成学业的国家资助政策变得功利化和世俗化，有的学生为了得到补助，不惜拉拢同学给自己投票，从而背离了国家资助政策的初衷。同时，国家近年来对贫困生的资助力度逐年加大，覆盖面已达20%，但由于国家助学金金额大、竞争少，部分贫困生产生了“等、靠、要”的不健康心理，一部分贫困生认为获得资助是理所当然的事，觉得“不要白不要”，有的甚至拿了助学金并不愿意参加勤工俭学，不愿意通过自己的努力解决实际困难。

三是资助政策的实施条件还不够完善。目前我国高校实行的是以“奖、勤、助、贷、减”和“绿色通道”为主要内容的资助体系，“奖、助、减”为无偿资助，只要符合相应资格条件，贫困生本人提出申请，即可获得；“勤、贷”和“绿色通道”为有偿资助，除了符合相应资格条件外，还需支付如参加劳动、偿还利息等方面的社会成本。在整个救助体系中，“绿色通道”没有附加要求，奖学金主要参照学业成绩来评定，其它几项资助除了具备贫困这一条件外，还必须符合评定方设置的学业成绩评价标准，从这方面来说，只有学业成绩相对优秀的贫困生才能得到资助，这就使得资助机制更多地转向了激励[2]。

四是部分贫困生诚信缺失。受社会不良风气的影响，部分学生为申请助学贷款故意隐瞒家庭经济情况，使银行对贷款学生的家庭经济状况调查缺乏科学依据。由于国家助学贷款实行的是无需担保、靠信用维持的方式，贷款的偿还在很大程度上靠学生的诚信度。但就目前状况看，高校中存在着严重的不按时还贷的失信现象。部分贷款学生在进行还款确认时随便编造就业单位，错填联系方式，或在确认后随意更换就业单位和联系电话，毕业后不按时还贷款利息和本金，甚至故意躲避银行、学校助贷管理中心工作人员追贷工作。违约率的增高不仅对学校声誉造成影响，同时也对今后的助学贷款申请工作产生不良影响[3]。

二、收费制背景下美国高校的资助特征

美国高等教育在世界上最为发达，其学生资助工作体系也最为复杂。在美国，无论公立还是私立高等院校，全部实行收费制，且高校收费差距很大：公立和私立有别，名牌和普通有别，热门专业和冷门专业有别，州内和跨州有别。学费占总支出的40%，少则几万美元，多达十几万美元。面对高昂的学费，经济困难学生接受高等教育可以说是望而却步。为解决贫困大学生入学问题，保障教育机会均等，美国政府从优化资助法制环境入手，多层面探索科学有效的学生资助方式，其成功经验成为世界众多国家借鉴的范例。其资助体系有如下几个方面的基本特征。

(一)认定科学：以法令法案带动资助

美国经济发展程度高，金融体制发展比较完备，因此对家庭经济困难学生的资助方式也较多。他们在发放资助之前也会对家庭经济困难学生进行调查及贫困认定。但相对我国而言，美国的贫困认定方式更加细化科学，对不同的贫困等级的认定有具体科学的计算公式，并根据不同的贫困等级配置不同的资助方式。其基本公式为：经济资助需求=大学教育成本-家庭能够分担的成本。其中，上学成本=学费+杂费+书本文具费+食宿费+交通费+上学期间的其他费用；家庭能够负担的成本=家庭收入+财产-平均生活开支×家庭人口-重大意外开支。美国之所以能以家庭收入作为贫困学生认定的标准，其原因主要在于美国有完善的收入查证和收入税征收体系。

更为重要的是，美国是法治比较健全的国家，其高等教育的形成、发展以及强盛的过程中都渗透着一股法治的力量，每项高校资助计划都以立法的形式，以法令法案带动资助，保证了资助工作的公正性、合法性和社会参与性。同时，国家根据社会发展的实际需求，会不断修改完善相关资助政策。1965年通过的、旨在促进教育公平的《高等教育法》在美国高校资助事业发展中具有里程碑意义，这是第一部完全以学生经济需要为基础决定资助的法律，它授权提供了多种资助方案，从而构筑了美国多元资助模式的基本框架[4]。1972年通过的《高等教育法修正案》扩大了高校资助对象，将中等收入家庭列入其中；1978年，国会通过了《中等收入家庭的学生助学法》(MISAA)，提高申请“基本教育机会助学金”的上限，取消申请“国家担保贷学金”的家庭经济状况调查的限制，这样使得学生资助的范围得到更大的扩展；《高等教育法1980年修正案》设立了“学生家长贷款计划”；《高等教育法1986年修正案》设立了“学生补充贷款计划”；美国教育部分别在1986年、1989年和1991年提出了新的学生贷款的管理细则；2007年通过了《大学成本节俭法案》(CCRAA)。2009年美国教育部修订了“根据收入还款计划”(Income BasedRepayment，IBR)，简化贷款程序，降低还款上限，设置年限及服务行业免除贷款政策等，这一修订案于2014年7月1日正式生效。

(二)方式多元：资助体系相对成熟

美国的高等教育资助理念呈现“宗教、慈善”、“人人生而平等，为了国家利益”、“人力资本投入”和“高等教育机会均等”、“成本分担”等多元并存的局面。其中，教育成本分担理念是目前占主流的理论，教育成本分担受多种因素制约，如，国家经济发展状况，家庭收入水平，高校培养学生成本，学生毕业后社会收入差别，等等。政府在制定学杂费标准的过程中，会充分考虑学费占人均收入的比重及学生生活成本，在制定资助政策的过程中，坚持高等教育受益各方责权统一原则，受益多的多分担，受益少的少分担。

所以说，美国已经形成了相对成熟的资助体系，其资金来源共有4个方面的渠道，即以联邦政府出资为主，占总资金的60%左右；大学、州政府和其他渠道占40%左右。同时，美国具有完善的助学贷款政策体系，贷款的来源既有联邦政府和州政府直接拨款，也有金融机构出资设立专门基金。贷款的对象有具体的筛选标准，能做到资源的合理分配，对于不同的贷款方案使用不同的贷款规模，保证贷款金额要求足够满足学生的生存和发展需要。此外，美国还借助奖学金、助学金、贷学金及校园工读混合资助包等方式对家庭经济困难学生进行与其困难程度相称的经济资助。

(三)统筹配置：实现资源效益最优化

在美国公立学校就读的全日制本科学生近50%可以接受各种各样的资助，研究生的资助覆盖面更大：硕士研究生可以达到85%以上，而博士研究生几乎可以达到95%以上。另外，源于美国多元混合资助模式及资金来源渠道多元化，其各类学生资助总额度大大高于我国高校各类学生资助总额。美国研究生获得的资助不仅可以抵付全部学杂费，并且还能满足大部分生活费，在很大程度上弥补了学生经济上的困难。

美国大学生资助金额实行量化计算，“资助包”配置。“资助包”是将大学生所有受资助的项目整合打包，按照其经济资助需求来安排供给，使所有资助资源统筹考虑，合理配置，从而发挥其最大效用。经济资助需要=上学成本-预期家庭贡献。如学生获得其他资助，就必须主动报告，以便及时调整。联邦政府法律规定：禁止联邦政府资助获得者的资金超过他们的实际需要，一旦发现报告不准确，该学生就可能被取消全部资助资金。比如，不按合同及时还款会受到以下处罚：一是失去申请期还款及债务免除的资格；二是将其情况报告给信用局，其信用评价受到损害，严重者会交专门的追债机构进行追讨，对恶意拖欠者诉诸法律，申请法院强制执行。对于学生贷款拖欠率达40%，或连续三年拖欠率达到25%的高校将会失去获得贷款的资格。美国通过比较完备的偿还机制发挥作用，其高校助学贷款还款率达85%，是世界上还款率较高的国家之一。

三、多元投资的高校学生资助体系的完善策略

(一)构建政府主导、投资多元的资助模式

根据成本分担理论，在高等教育发展过程中受益的各方均应分担高等教育成本。我国多元化的贫困生资助体系正在形成中，但立体化的程度不高。这种立体化不高不仅表现在资助方式不够灵活多样，更重要的表现在资助主体不够多元，全社会参与到大学生资助工作中的氛围尚未形成。理性政策模型又告诉我们，我国应该着力构建起以政府资助为主、社会及学校资助为辅、家庭和学生自助的多位一体的资助体系。政府的主导作用不能弱化，哈贝马斯曾对美国联邦政府把高等教育推向市场、逐步弱化资助责任的趋势进行了无情的批评，他指出这是“把精心考虑的公共领域残余出售给追求利润最大化的金融投资者，把文化和教育的命运交付给随着市场波动而变化的资助者的利益和情绪”[5]。我国政府要在加大教育投入的同时，通过相关资助法律法规、优惠政策，鼓励和吸纳各种社会资源参与到资助工作中来。社会资助主要的非政府组织或个人面向高校设立的奖、助学金，在我国不同高校、不同地区发展很不平衡，一线城市的高校、老的名牌高校资源较丰富，社会资助项目多，资助资金丰富，受助学生数多，而一些新建高校、二三线城市高校则不那么乐观。美国高校根据企业需要，要求受企业资助学生到这些企业工作一定的年限的做法值得我们学习。我国也有一部分高校在这方面作了积极探索和有益尝试。我国的各高校也应通过校企联合办学，扩大特殊技术专业学生定向培养，争取更多的国家科研基金等方法，扩展和吸纳多种助学渠道及资金，形成立体的资助格局，为贫困大学生顺利完成学业提供安全保障。

(二)家庭经济困难学生认定需进一步规范

美国的“家庭预期贡献”公式计算起来虽然复杂，但毕竟能比较客观真实地反映了学生的家庭经济状况，我们现在的家庭经济困难学生认定，一般采用“定性”与“定量”相结合的方法，因为仅仅是定量较难掌握真其实数据，仅仅是定性又过于主观。但不管怎么说，要使家庭经济困难学生认定准确，就要有一套行之有效的办法，能够得到学生家庭的准确收入情况和支出情况，学生本人及社会组织机构能够真实提供相关家庭经济状况数据，把决策行为视为整体行为而非群体行为。同时，决策者在决策过程中要具备一以贯之的价值偏好。如，高校学生资助管理部门要建立健全贫困生信息库，动态掌握其学习、经济状况和诚信状况。另外，还应该搭建网络平台，使政府民政部门、高校资助部门和勤工助学用人单位的信息能够共享，对贫困生进行定期普查或跟踪回访，及时更新管理信息，提高资助工作效率及透明度。

(三)最大化发挥国家资助资金的效益

我国高校贷款加多元混合的资助政策正在形成，但许多资助方案还很不成熟，各项资助措施的资助目标和标准，以及它们在对学生整个资助体系中应处的位置、应担当的职能、所占的资金比例等界线不清。如何将这些资助尽量帮助学生解决困难，尽量帮助更多的学生解决困难，而尽量减少出现过渡资助和资助不到位现象，发挥资助资金的“最大化效益”[6]，借鉴美国“资助包”的做法，来解决资助项目组合与贫困生阶层相对应的问题，使资助政策与贫困生阶层相适应，便于学生有计划地规划学习和生活，同时能使学校复杂的资助工作变得简单易行，更加便于操作。

如前所述，美国赠予性资助比例较少，有偿资助比例较高，这有利于使贫困大学生在感受来自政府和社会关怀的同时，增强社会责任感及感恩意识，实现资助育人功能。相反，我国资助方式中赠予性的比例偏多，我们应借鉴美国的做法，使之向有偿资助转化，弱化无偿资助。同时加大助学贷款力度，推行贷款减免和代偿制度，由政府和高校共同出资，设立高校勤工助学岗位，使更多的贫困生能自助。相关调查表明，大学生对资助方式的倾向率依次：勤工助学→助学贷款→减免学费→奖学金→困难补助→社会资助，说明绝大多数贫困生具有自立自强意识，更倾向于接受有偿资助模式，既锻炼了能力，又解决了经济困难，还维护了自尊心。另外，我们还要加强对学生的诚信教育，在目前金融征信体系基础上，建立个人信用体系，家庭经济困难大学生如实向学校反映其家庭经济状况，有助于学校客观认定，在条件差不多的情况下，受资助名额限制，不是去争取资助，而要发扬“友善”精神，将机会让给更加需要资助的同学。特别是国家助学贷款要按合同按时履行还款手续，不能出现违反合同的现象。如果受助学生和社会资助单位签订就业协议也要严格按协议约定履行相应的义务。

参考文献

[1]梁红军.德育视野下的高校资助育人体系研究[D]．赣州：赣南师范学院，2010.

[2]马彦周.大学生发展型资助体系构建研究[D]．武汉：华中农业大学，2012．

[3]刘畅.高校助困育人的现存问题及对策[D]．长沙：中南大学，2012．

[4]许桂清.试谈美国高等学校的大学生资助方式[J]．沈阳师范学院学报：社会科学版，2001(6)：77-80．

[5]蓝汉林，高靓，金帷.美国联邦学生资助体系的变革[J]．教育发展研究，2010(7)：58-65．

[6]洪林，地方高校有效利用教学资源的基本策略[J]．盐城工学院学报：社会科学版，2007(4):70-72．

〔责任编辑：王建霞〕