陆和建　周乃泉　吴 凡　（安徽大学管理学院 安徽 合肥 230039）

我国区级公共图书馆社会化管理机制创新研究*

陆和建周乃泉吴 凡（安徽大学管理学院 安徽 合肥 230039）

通过实证分析芜湖市镜湖区图书馆社会化管理现状可以发现，我国区级公共图书馆社会化管理机制存在以下问题：社会化管理法律法规缺失，社会化管理具体标准缺失，监督与评估体系不完整，人员素质无法保证且流动性较大等。因此，我国应从以下六个方面加强区级公共图书馆社会化管理机制：加快制定社会化管理法律法规，确立具体的社会化管理标准，建立并完善监督与评估体系，优化企业薪酬管理及奖惩机制，吸纳专业人才并加强员工培训，以公益性为原则开展特色文化活动。

公共图书馆区级图书馆公共文化服务社会化管理管理机制

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：构建现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化、均等化；引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设；完善文化管理体制，推动政府部门由“办文化”向“管文化”转变[1]。同年，文化部发布了《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，“政府主导，社会参与”成为重要原则，政府倡导和鼓励社会力量以多种方式参与公共图书馆建设[2]。

20世纪90年代，我国开始探索基层公共图书馆管理机制的转变与创新。据统计，截至2013年，我国共有县区级公共图书馆2 712个[3]。其中，广东、安徽、江苏等地区的少数基层公共图书馆较早开始尝试外包，大多数图书馆仍维持原有管理机制。目前，我国基层公共图书馆所运用的管理机制有三种：政府主办，基层公共图书馆的前期筹备、场馆建设、人员安排及日常运营等工作由当地政府一力承办，是我国基层公共文化事业的普遍现象；局部外包，在政府主办基层公共图书馆的前提下，将物业等非核心业务外包给社会力量；总体外包，由政府主动发起，委派社会力量承办基层公共图书馆的所有工作。2010年，无锡新区政府与艾迪讯电子科技（无锡）有限公司达成协议，由该公司承办无锡新区图书馆的管理、运行和服务[4]。2011年，广州市南沙区政府通过招标，将南沙区图书馆的运营管理工作外包给广东大音文化发展有限公司[5]。2013年，在第五次全国公共图书馆评估中，上述两个基层公共图书馆都获得了“国家一级图书馆”称号[6]。

区级公共图书馆是基层公共图书馆中的核心成员，是我国公共文化服务体系中一个重要的组成部分，其建馆数量大、分布范围广，是普及科学文化知识、活跃群众精神文化生活的重要公共文化服务机构。近年来，我国少数区级公共图书馆相继采取社会化管理的方式，由社会力量承办全部工作。本文以芜湖市镜湖区图书馆为案例，对我国区级公共图书馆社会化管理的发展现状进行分析，找出其中存在的问题，并就这些问题对政府及企业提出相应对策，旨在探索出一种更加适合我国区级公共图书馆采用的社会化管理机制。

1　芜湖市镜湖区图书馆社会化管理机制实证分析

芜湖市镜湖区图书馆（以下简称镜湖区图书馆）于2014年正式开放，是由镜湖区政府主办的面向市民免费开放的公益性文化机构，也是镜湖区文化交流中心和精神文明建设窗口[7]。该馆采取了总体外包的管理机制，是安徽省内首家探索社会化管理的基层公共图书馆。

1.1管理机制

镜湖区政府积极参与公共文化服务体系建设，镜湖区图书馆作为安徽省民生工程实施项目，区政府对其采取了政府购买服务的方式，旨在提高图书馆服务水平，促进政府职能转变。安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司（以下简称儒林公司）是一家综合型公共文化机构，为图书馆提供全方位、全流程、一站式服务。2013年，镜湖区文化广电新闻出版局（以下简称文广新局）与儒林公司签订了镜湖区图书馆服务外包合同，由儒林公司承接一切管理运营工作。此后，儒林公司通过投标、签订合同的方式，又承接了合肥滨湖世纪社区图书馆管理项目，取得了显著成效。

儒林公司是社会化管理的利益主体，在对镜湖区图书馆进行管理时所产生的人员费用、办公费用、活动开展费用及管理培训费用，均由镜湖区政府按照考核标准对图书馆工作进行考核，考核通过之后，以合同的形式分期分批支付。

1.2管理内容

镜湖区政府委托儒林公司管理的主要内容有：图书馆的日常运营，包括图书上架、借还及系统维护等；读者建设，即通过对图书馆的宣传不断提高到馆读者数量；组织开展活动，结合图书馆服务内容举办多种多样的宣传活动，打造图书馆积极形象，丰富群众文化生活；配合政府做好其他工作，如精神文明创建等[8]。近期，镜湖区图书馆开展了“迎六一读经典文艺表演”“少儿电影展播”及“荷香点点作文讲堂”等活动，但活动偏向于青少年读者群体，覆盖面较窄，并且参与各项活动的读者数量变化较大，不够稳定。

1.3人员结构

镜湖区图书馆馆长历经1年才最终确定，副馆长则由文广新局从局内选派了1名工作人员出任。基层员工由1名儒林公司资深员工和从社会上招聘的20余人组成，其中图书馆学专业人员仅有1人，与政府主办的基层公共图书馆相比，其整体专业人员队伍结构不合理[9]。

1.4监督与评估

镜湖区文广新局采取不定期进行用户满意度调查和读者座谈会的方式对图书馆的运营进行全面监督，但问卷设计和座谈会提问的内容过于简单，缺乏一定的科学性。2014年11月，文广新局组织了专家评价小组，该小组由1名市级图书馆馆长、2名高校图书馆部门负责人、1名国有资产审计人员和1名人力资源与社会保障局工作人员组成，主要针对图书馆业务工作开展情况、经费使用情况、馆内工作人员管理情况等方面进行评价。此次评价采用的评价指标体系为文化部在2013年开展的县级以上公共图书馆第五次评估定级工作中制定并使用的《县（区）级图书馆评估标准》，具有一定的权威性，但并没有结合当地办馆的实际情况对评估标准进行适当调整。最终评价结果为不合格，导致了文广新局拒绝向儒林公司支付合同中约定的后续外包费用，镜湖区图书馆因资金短缺而延期发放员工工资，除基本流通服务以外的活动基本终止，陷入了长达3个月的半停滞状态[9]。

2　我国区级公共图书馆社会化管理机制存在的问题

社会化管理机制的运用不仅给区级公共图书馆带来了活力，提高了图书馆的服务水平，还缓解了当地政府的工作压力，加快了政府职能转变，提高了财政资金的使用效率，同时也为公共文化服务社会化的发展作出了重大贡献。然而，社会化管理对于区级公共图书馆来说还是一个新的事物，理论研究不足，在实践方面也出现了各种问题。

2.1社会化管理法律法规缺失

随着依法治国方略的确立，我国社会主义法制建设的步伐明显加快，法律体系逐步健全，然而我国立法机构尚未针对基层公共文化服务中社会化管理的行为出台相应的法律法规，各级政府也没有制定相应的制度与规范。在现实工作中，区级公共图书馆在运营过程中遇到问题，承接方与当地政府只能进行协商解决，而不能依据相应的法律法规执行。

2.2社会化管理具体标准缺失

标准的确立是区级公共图书馆社会化管理顺利开展的重要前提。与其他新兴事物一样，在相应标准的指导与约束下，社会化管理机制才能科学、均衡地发展。早在20世纪末，西方发达国家就已经建立了一套针对图书馆的政府购买公共服务的流程：公开购买预算和方案；将购买对象、服务种类、价格和质量指标等具体事项公开；公开招标，与中标企业签订合同，明确双方权利事项；监督中标企业的工作，保证服务工作顺利开展[8]。我国尚未针对区级公共图书馆社会化管理制定详细的标准，而是在实际工作中摸索前行，工作质量难以保证。例如，安徽省财政厅于2014年发布了《安徽省政府向社会力量购买服务流程规范（暂行）》，对政府购买公共服务进行了初步的规定，其中还包括了购买服务的流程图和项目合同参考文本[10]。这只是政府购买服务的宏观的规范性文件，并没有针对区级公共图书馆的实际工作做出具体规定。

2.3监督与评估体系不完整

完善的监督与评估体系是保证区级公共图书馆社会化管理工作顺利展开的重要保障，然而在当前的区级公共图书馆社会化管理中，政府并没有针对自身及引入的企业制定一套完善的监督与评估体系，只是生搬硬套省市级公共图书馆的评估指标与评估流程，难以评估企业的绩效和公共文化服务的质量，并且无法保证对政府本身的有效监督，易滋生腐败。

2.4人员素质无法保证且流动性较大

配备专业素养较高的工作人员，是图书馆提供高质量服务的核心要素。目前，参与区级公共图书馆社会化管理的企业中，拥有图书馆学专业背景的人员不多，学历层次普遍不高，对自身在图书馆中的定位仍不明确，仅仅依靠短期培训开展各项业务，主动性不强，体现出的只有服务意识，缺乏图书馆员的专业素养[11]。除此以外，还存在着人员流动的问题，参与区级公共图书馆社会化管理的企业工作人员没有事业单位的正规编制，其薪酬管理企业化，导致了人员的流动性高于其他政府主办的公共图书馆。

2.5基层文化活动覆盖面窄且收效不显著

企业在参与基层公共图书馆社会化管理的过程中，基于本馆及本地特色开展基层文化活动是吸引读者、提供高质量服务的一项重要举措。在实际的社会化管理工作中，部分承接企业对本馆的定位不够明确，对当地的读者群体没有足够的了解，虽积极开展多种形式的活动，但覆盖面窄，参与人数不多，收效不显著。

3　完善区级公共图书馆社会化管理机制的对策

在区级公共图书馆的社会化管理中，政府与企业的通力合作，不仅有利于图书馆服务效果的提升，而且还能促进政府职能的转变和企业效益的增长。

3.1加快制定社会化管理法律法规

区级政府购买社会服务基本参照《政府采购法》，而《政府采购法》并没有对图书馆总体外包作出详细的法律规定。立法机关应当对区级公共图书馆总体外包的现状进行充分调研，对其社会化管理中的各种行为进行分析，加快制定《基层公共图书馆社会化管理法规》及《基层公共文化服务保障法》等相关法律法规，为基层公共文化服务提供法律保障，使社会化管理工作做到有法可依、有章可循。

3.2确立具体的社会化管理标准

中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发的《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》对我国基本公共文化服务的项目与内容作出了明确规定，并且要求各地政府根据国家指导标准，结合当地群众需求、政府财政能力和文化特色，制定适合本地区的实施标准，明确具体的落实措施、工作步骤和时间安排，确保标准实施工作科学、规范、有序开展[12]。我国各地政府应当根据国家宏观指导标准，结合当地具体情况，加快制定《区级公共图书馆社会化管理标准》，对当地区级公共图书馆社会化管理中的工作细节进行详细规定，其中应该包括以下具体内容：制定标准化的招标文件格式和规范化的招标流程；制定标准的管理内容与管理方式；制定绩效考核标准等。

3.3建立并完善监督与评估体系

完善的监督与评估体系是针对政府和企业双方的，政府和企业在合作中具有平等的地位，既要监督政府行为，规范合作环节，也要对企业的工作进行监督与评估。要监督政府是否“阳光操作”，并确保政府履行公开、公平、公正的招标过程，防止“暗箱操作”导致政府购买公共服务成为“腐败新灾区”[13]。同时，政府还要根据当地的具体情况，为企业制定一套实时全流程的监督与评估体系，针对每个工作细节制定评估标准。最后，政府与企业应当合作建立“第三方评估体系”，并且优化第三方评价组织的结构，邀请图书馆学专家、图书馆馆长及图书馆行业协会负责人等作为固定成员，再从委托方与承接方各自评选出的专家中按1:1的比例选取出机动成员[9]。

3.4优化企业薪酬管理及奖惩机制

首先，由于承接图书馆运营工作的文化企业的收入绝大部分来自于政府预算，因此薪酬管理机制也应该进行合理的优化，要确保即使在政府拨款没有及时到位的情况下，员工的工资也能够及时发放。其次，企业应当建立并完善奖惩机制，确保员工的工作质量，激发员工的积极性。

3.5吸纳专业人才并加强员工培训

图书馆员是一个专业性质较强的职务，大部分业务工作是非专业人员无法胜任的。首先，企业应当招聘更多图书馆学专业的人才，加强人才队伍建设，将专业人才应用到关键岗位当中。其次，企业还应当为员工开展专业继续教育，安排定期培训，积极支持并帮助员工申报专业技术职称等，以提升员工的专业素养，为员工提供可持续发展的平台。

3.6以公益性为原则开展特色文化活动

公共图书馆是公益性的文化服务机构，收费服务是不允许的，同样，也不应当开展与公共文化相悖的主题活动。企业应当以本地及本馆的特色为基础，以公益性为原则，以提升公民文化素养和社会公德为目的，开展多种多样的文化活动。同时，区级公共图书馆在开展活动前，一定要对本地读者群体进行科学分析，选择合理的活动方式，并且加大宣传的力度和范围，以吸引更多的读者前来参加。

4　结　语

我国区级公共图书馆选择社会化管理是一条科学的道路，有利于图书馆服务质量的提高，也有利于现代公共文化服务体系的建设。以镜湖区图书馆为首的区级公共图书馆已取得重大进展，服务质量日渐提升，但有关于区级公共图书馆社会化管理的理论研究和实践工作都处于初级阶段，还存在着诸多问题。政府应当尽快立项，委托行业专家研究与制定相关统一标准以及政策法规，完善监督与评估体系。企业应当优化薪酬管理与奖惩机制，加强员工的专业技能培训，并且积极开展科学、合理的公益性文化活动。只有在政府和企业的共同努力下，科学、高效的区级公共图书馆社会化管理机制才能构建起来，从而更好地为民众提供优质的公共文化服务。

[1]十八届三中全会《决定》、公报、说明[EB/OL].[2015-05-23].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_ 1767104.shtml.

[2]中华人民共和国文化部.全国公共图书馆事业发展“十二五”规划[EB/OL].[2015-04-20].http://59.252.212.6/auto255/201302/t20130205_29554.html.

[3]中国图书馆学会,国家图书馆.国家图书馆年鉴2014[M].北京:国家图书馆出版社, 2015:448.

[4]贺伟.政府购买图书馆公共服务的新尝试:以无锡新区图书馆为例[J].图书馆杂志, 2014(2):37-40,94.

[5]徐文贤,康福婷.公共文化服务体系下的社区图书馆外包[J].图书馆论坛, 2013(6):67-71.

[6]中华人民共和国文化部.第五次公共图书馆评估定级上等级图书馆名单[EB/OL].[2015-05-16].http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201311/t20131113_30260.html.

[7]镜湖区图书馆.镜湖区图书馆简介[EB/OL].[2015-05-16].http://www.jhqtsg.com/news.php?id=385&Type=.

[8]李祝启,陆和建.我国基层公共图书馆社会化管理实证研究:以安徽省芜湖市镜湖区图书馆社会化管理为例[J].图书情报工作, 2015(1):73-77.

[9]徐珊珊.区级公共图书馆总体外包评价体系构建研究[D].合肥:安徽大学管理学院, 2015.

[10]安徽省民政厅.安徽省财政厅关于印发《安徽省政府向社会力量购买服务流程规范(暂行)》的通知[EB/OL].[2015-05-06].http://www.ahmz.gov.cn/thread-1070-111.html.

[11]万 慧.安徽省区级图书馆全流程服务外包实践探析[D].合肥:安徽大学管理学院, 2014.

[12]国家基本公共文化服务指导标准[EB/OL].[2015-05-30].http://legal.people.com.cn/n/2015/0115/c188502-26387690.html.

[13]王昆, 潘晔.政府购买服务恐成腐败新灾区[N].经济参考报, 2014-07-03(A07).

陆和建 男，安徽大学管理学院教授，博士生导师。

周乃泉 男，安徽大学管理学院2014级图书馆学专业研究生。

吴 凡 女，安徽大学管理学院2014级图书馆学专业研究生。

Innovative Research on Social Management Mechanism in Chinese Local Public Library

Through the empirical analysis of the current situation of social management of Jing Hu Library of Wuhu, we could find some problems that exist in the social management mechanisms of Chinese local public library, such as the lack of social management laws and regulations, the lack of specific standards for social management, the imperfection of monitoring and evaluation system, low staff quality and high staff mobility, and so on.China should improve the social management mechanisms of local public library in the following six aspects: accelerating the formulation of social management laws and regulations, making specific social management standards, establishing and improving monitoring and evaluation system, optimizing company salary management and incentive mechanisms, recruiting professionals and enhancing staff training, and holding characteristic cultural activities in the principle of public welfare.

Public library; Local library; Public cultural service; Social management; Management mechanism

G258.2

A

*本文系安徽省高校人文社科研究重大项目“我国基层现代公共图书馆社会化管理机制创新研究”的成果之一，项目编号: SK2014ZD009。

2015-06-02 ]