“法人治理结构”纵横谈

Talkingonthe''CorporateGovernanceStructure''

党的十八届三中全会提出了深化文化管理体制改革的目标，要求建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆等事业单位组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。这项改革已经成为当前和今后一段时期文化行政部门和公共图书馆的重要任务。目前，公共图书馆界已经有多家单位初步建立了法人治理结构。那么，进展如何？还存在哪些问题？如何解决？这项改革的前方到底会是怎样一番光景？让我们听听来自不同领域专家的看法。

阮　可（浙江省文化厅公共文化处副处长、浙江大学副教授）

我主要对温州图书馆法人治理结构的理事会谈一点自己的意见看法。我觉得温州图书馆的理事会制度主要有两点突破、三点创新、四项意义。

两点突破，即公开招募制度和社会贤达担任理事长，这也是李国新教授概括的。公开招募制度就是让公民有效地参与社会管理；社会贤达担任理事长，可以凝聚社会资源，扩大社会影响。李国胜理事长身为浙江省人大代表、温州市决策咨询委员会委员、温州市归国华侨联合会副主席，调动社会资源的能力较强。

三点创新：第一点是理事会的结构比较合理，理事会13名成员中只有3名是体制内的，其他10名都是社会理事、外部理事，体现了有限政府、大社会管理的理念；第二点是形成了系列的制度设计，给理事会的进一步发展提供了制度保障 ；第三点整合优质社会资源，重视舆论宣传，放大社会效应。

四点意义：第一，理事会制度可以倒逼政府服务职能转变。事业单位体制改革的方向就是政事分开、管办分离，政府主管部门要从行政手段干预具体事务的直接管理，转向以法律手段、经济手段为主的间接管理，而事业单位则要获得独立的运作权，自主开展活动。第二，提升文化机构的服务效能。十八届三中全会的决定中有一个亮点，就是谈到了市场在配置资源方面将会起到决定性作用。我理解，这不仅仅体现在经济领域，在一定程度上也适用于公共文化服务资源有效分配的问题。建立法人治理结构，就是以追求效率和效益为目标，使行政成本降低、效益增长。第三，为民间力量、社会资本进入公共文化服务领域提供一种可能性。公共文化机构为社会提供公共服务，是不以营利为目的的，它主要靠政府的财政支持。随着经济社会进一步的发展，会有大量的社会资金流向公共服务领域，将改变政府作为唯一出资人的角色，改变政府单一财政投入的格局。

我认为，下一步，温州图书馆理事会制度要在三个方面寻求新的突破。

一、理事会制度缺乏国家的荣誉保障机制。目前的状况是我们更多地利用了理事的资源，是单向的，没有给理事什么。虽然这些理事热心公益文化事业，不求回报，但是政府在制度设计的时候要考虑到长效的动力机制的建立。

二、需要建立协调机制破解体制上的难题。目前，文化部已经建立了部际协调机制，省级文化行政部门要迅速行动起来，通过协调机制把编办、财政、人力社保等相关部门整合在一起，争取在人事权、财权方面实现突破，改变文化部门单兵突进办文化的局面。

三、理事会制度还需要一个专业委员会的支撑。从国外的经验看，理事会的成员包括表决理事、荣誉理事和终生理事，职责都有分工；理事会还设立常务委员会和专业委员会，专业委员会包括审计委员会、资金规划委员会、项目委员会等，解决监督、绩效评价、咨询等专业性问题。

白雪华（文化部公共文化司事业发展处处长）

公益性文化事业单位建立法人治理结构是中央“深改办”交给文化部的五项重点改革任务之一。文化部前期组织了一个专家组，专门做公共文化机构法人治理结构的课题研究，并在课题研究的基础上，评审产生了10个国家级的公共文化法人治理结构的国家级试点单位。建立以理事会为核心的法人治理结构，根本目的在于转变政府职能，提高公共文化机构的服务效能。我认为，在推进公共文化机构法人治理的进程中，要坚持三个“有利于”和一个“落脚点”。

第一，一定要有利于社会资本的进入。十八届三中全会之后，中央要求公共文化机构扩大向社会开放，图书馆是一个重点领域，要向社会全面开放，积极引入社会资本运作。

第二，一定要有利于公共文化机构内部的深化改革。一个是人事制度改革，随着《事业单位人事管理条例》的出台，采取合同制、聘任制以及岗位责任制等，人事制度改革已有初步成果。另一个是分配制度改革，这个问题在所有的图书馆还没有得到很好解决。还有绩效评价机制，与分配制度改革直接相关。实行法人治理结构，经费的投入和使用、管理也要改革。预算内的业务经费怎么用，理事会、馆长要有支配权。分配制度改革，也需要在法人治理的框架内加以探索和实践。

第三，一定要有利于社会监督。理事会成员本身是专业人士和公众代表，建立理事会制度要求图书馆的业务要公开化、信息要公开化，引入社会监督机制，保证图书馆透明公开的运作。

这三个“有利于”的落脚点，是要提高公共文化机构的服务效能，让公共文化机构充分履行服务百姓、保障百姓文化权益的职责，切实把各项服务做到位。

文化部会尽快总结各地的好的经验，向图书馆界推广。建立法人治理结构，实行理事会制度，是每个公共图书馆都必须要做的事情，不是“选择题”，是“必答题”。到2020年，甚至更早，公共图书馆都应该建立以理事会制度为核心的法人治理结构。所以，我建议大家认真思考、积极实践，即使不是省级试点、国家级试点，也应尽早着手研究和实践建立法人治理结构的问题。

肖　燕（清华大学图书馆研究馆员）

我对这个问题一直跟踪和关注，我想强调三点。

第一点，建立理事会实际上是政府治理手段改变的一个组成部分，因此，如果政府不做这件事情，图书馆自己是做不了的，因为图书馆自己做总是有“天花板”。政府意识到社会治理手段需要改变，所以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加快治理改革的步伐。目前，改革步入深水区，“牵一发动全身”。为什么选择图书馆作为试点？因为它是国家事业单位的一个有机构成部分，政府要做“小政府、大社会”，将更多地用社会组织来进行社会治理，建立理事会正是在向这个方向迈进，是改革的一个抓手。从这一点来讲，图书馆是在配合政府的工作。政府迟早要做，说明政府已经下定决心，但是政府事先并没有更多的文件或者现成的规章制度，所以需要试点。温州市图书馆用了4个月就搭起了法人治理结构的框架，行动迅速，政府放权也比较到位。但是从全国来看，政府放权还是比较难的，政府的权力到底该放到什么程度、能放到什么程度，是不是都通过理事会内完全解决，需要在改革中探讨。无论如何，这种改革是大势所趋。

第二点，要避免误区，就是说要避免为了建立理事会而建立理事会。理事会只是一个手段，不是目标。它的目标实际上是通过改革运行机制提升服务效能，这是政府关注的；对图书馆而言，后续的各项管理、规范、改革则更为艰难，如绩效工资、岗位竞聘等，需要政府的事业单位人事、工资各项配套规章制度，包括图书馆本身的各种制度规范加以解决，而不是靠理事会来解决所有问题。

第三点，要思考为什么推动理事会制度。我们都认为政府对图书馆的投入是不足的，但是从建国以来，政府投资的存量其实也相当大。我们有时候诟病图书馆养了很多闲人，他们拿钱却没干事，这就是一种投资的浪费。所以政府投资既不足又存量很大，存在着浪费情况，效益可想而知。现在是缺乏外部约束的。任何机构的发展方向和目标，都需要不断的调整，这个目标、发展方向的调整是依靠自觉还是依靠政府的指挥？还是依靠服务对象的需求驱动？我想大家想一下就明白，仅有图书馆自觉是推动不了图书馆事业前进的，仅有政府也不行。那么现在成立理事会就找到了问题的根本，也就是说从服务对象需求和投资的契合上寻找答案。发展目标的不断调整应该来自于服务对象，来源多样的理事就带来了服务对象的需求，尽管他们有时候看问题的角度可能仅仅出于自己的感受，但是多角度的交锋与沟通，恰好能够把各种方向和目标调和到平衡，是一个绝佳的组配。

社会治理在不断进步，图书馆也必然融入其中。理事会制度从试点、初创到不断完善，应当稳妥而又积极地推进。

金武刚（华东师范大学商学院信息管理系副教授）

以上几位专家从理论与实践方面给我们提供了非常好的框架、思路、方法，我来谈谈理事会建立之后的运作问题。我认为主要有如下问题需要研究。

第一，如何建立一个理事履职的支撑保障体系？外部的理事在理事会中是占多数的，很多不是图书馆行业的，他们对公共图书馆的职责、使命、宗旨以及图书馆的运行需要有一定的了解。

第二，应该制定理事履职的工作指南，来规范理事的工作内容和方式方法，包括具体做什么、怎么做，为什么要投票、如何投票、投票用什么方式，等等。

第三，理事是否应该接受专门培训？国外有些地方，理事刚刚进入公益性机构的时候会去相关的学院接受专门的课程培训，主要就是告知做公益性机构理事该怎么做。

第四，要建立由专业人士组成的专业咨询委员会，帮助理事会进行决策，提供知识保障和智力支持。比如，由1～3个理事带领一些专业人士组成小组，对薪酬体系、人力资源等方面进行先期研究，再提到理事会来进行决策。

第五，如何解决利益冲突？理事也是一个社会人，也是有利益的，所以他个人利益、所在阶层的利益跟图书馆的利益发生冲突的时候怎么办？这需要我们事先考虑好，制度上要规定利益冲突的解决办法。

第六，如何调动理事的工作积极性？理事更多的是一个荣誉性职位，是不授薪的岗位，那么怎么样来保证理事能积极参与？完全靠热心可能不持久，要设计保证理事能够积极参与的制度。

最后，怎样对理事进行监督？政府、图书馆、公众、新闻舆论等，谁来监督理事？如何监督？这些都需要我们进一步研究、思考。

（张春春/根据速记稿整理）