魏　丹（武汉图书馆　湖北　武汉　430015）

引入市场机制，完善公共图书馆法人治理结构

魏丹（武汉图书馆湖北武汉430015）

目前，现行体制、机制与公共图书馆法人治理结构在图书馆运营管理、人员招聘、职称评聘、经费划拨和使用等方面产生了诸多冲突。为解决上述冲突，引入市场机制是公共图书馆完善法人治理结构的有效途径，具体做法如下：设立独立于政府机构的公共图书馆理事会，行使法人权利；规范公共图书馆举办者的权利和经营者的权利；以市场机制配置公共图书馆资源。

公共图书馆法人治理结构图书馆理事会

一直以来，公共图书馆被纳入到事业单位进行管理。现阶段，图书馆法人化管理已成为一种新的趋势，通过设立并明确图书馆理事会的决策地位，以减少行政主管部门对图书馆的直接管理，进一步激发图书馆的积极性和主动性；通过吸收图书馆外部人员（如政府行政部门代表、社会名流、专家学者、读者代表等相关人员）参与理事会决策，进一步规范图书馆的行为，保证公益目标的实现；通过明确理事会与图书馆管理层的职责权限和运行规则，进一步完善事业单位的激励约束机制，提高公益服务的质量和效益[1]。然而，理想与现实总是存在差距，图书馆法人权力与现行体制、机制间存在着诸多矛盾，原有的束缚并未去除，反而又增加了一个“婆婆”[2]。

1　公共图书馆法人治理结构与现行体制、机制的冲突

建立公共图书馆法人治理结构的目的是为了实现政事分开、管办分离，但由于各种因素的制约，公共图书馆法人治理结构与政府部门的行政管理权产生了诸多冲突。

1.1图书馆法人权力与文化行政部门权力的冲突

当下，为落实事业单位改革的精神，各地公共图书馆都在构建图书馆法人治理结构，成立理事会，制定理事会章程，赋予图书馆独立办馆的权力。然而，这种权力与文化行政部门对公共图书馆运行所具有的领导、监督和管理的权力产生了冲突，双方之间的权力边界含混不清，虽说有理事会章程的规定，但其仅是原则性的指导，不能涵盖具体而多样的现实问题，再加上原有的惯性思维，行政主管部门很难放下手中的权力，如干部的任免、人员的招聘、服务项目的开展等，大大小小事情的决策均需得到上级文化行政部门的批准同意。这导致在政府行政权力面前，图书馆法人权力缺乏有效的尊重与保护，图书馆法人只是政府主管部门的意志实现者或“傀儡”，法人的权力得不到应有的发挥。

1.2图书馆法人权力与其他行政部门权力的冲突

除文化行政部门外，公共图书馆的运行还受人事、财政等部门的控制和管理。

1.2.1在人员编制和工资总额上存在冲突

人员编制和工资总额是国家计划经济体制下管理企事业单位的主要方式，以国家计划的形式向公共图书馆制定人员编制总数，包含领导干部、中层干部、专业技术职务、工勤等各种岗位职数；同时，规定图书馆年度工资性、福利性支出总额不得超过财政部门批准的总额，否则，不被认可或视为违纪行为。这种严格的人事管理对于公共图书馆的发展建设产生了一定程度的阻滞。一方面，在相对僵化的人事管理制度下，公共图书馆人浮于事、效率低下；另一方面，由于人员编制和工资等方面的限制，公共图书馆又不能完全根据自身建设的需要及时引进所需人才。因此，目前公共图书馆在一定程度上还存在着吃“大锅饭”的情况，客观上影响了公共图书馆公益目标的实现。

1.2.2在职称评聘上存在冲突

职称评聘是图书馆对其员工业务能力和学术水平评价、认可的一种内部用人机制。然而，现阶段公共图书馆的职称评聘仍被视为是一种政府的权力。文化主管部门组织专家学者，形成职称评审委员会，通过评审、公示、行政部门批准，最后以政府文件的形式下发，一个员工的专业技术职称才能得到认可。更为关键的是，当公共图书馆聘任这些职称的时候，并不能在法人的权力范围内顺利实施，而要经过人事部门在审查职称职数不超范围的情况下才能得到批准，并落实相应的薪级待遇。

1.2.3在经费使用上的冲突

目前，公共图书馆的一切权力都属于政府授权，图书馆与政府的关系属于直接的授权关系。公共图书馆的财务权力得到政府的有限授权，实际仍在政府的直接掌握之中。公共图书馆的经费由政府财政拨款，公共图书馆在运行过程中产生的各种收入必须上缴财政，不得留存自行支配。公共图书馆日常工作的各项支出都必须事先按程序向文化主管部门和财政部门报批，这种受控制的公共图书馆财务管理体制，实质上仍然是把公共图书馆视为政府的一个下属部门，没有按法人的权利和义务划定政府财政部门与图书馆的权力边界，确定图书馆法人的独立财务权力范围，以至于最终影响公共图书馆法人治理结构的建立和公共图书馆为社会服务的效率。

2　公共图书馆法人治理结构引入市场机制的可行性

公共图书馆实施法人治理结构的做法无疑是正确的，也是符合国际形势的，公共图书馆应坚定不移地走下去。但其与现行体制、机制存在着诸多冲突也是客观存在的，我们需要从更高的层面进行制度设计，变革现行的体制、机制，在实践中不断改进和完善图书馆法人治理结构，而引入市场机制则是公共图书馆完善法人治理结构的有效途径。公共图书馆法人治理结构本身源自于公司治理结构，市场环境中的公司治理结构可以为我们提供许多有益的借鉴[3]。

2.1公共图书馆法人的运营机制是否可以透明化

公司法人治理结构对法人运营机制透明化有明确要求，这主要是因为外部资本市场的权利主体只有在诚信和公平交易基础上才可能将自己的利益委托给法人来经营。公共图书馆法人以公共利益为目标，理论上并不存在法人自身的利益，因此，运营机制透明化并不存在制度障碍。但在实际运行过程中，信息不对称的问题仍无法避免，作为委托人的政府没有足够的精力和专业知识对公共图书馆运行过程中的所有细节进行了解和把握，而公共图书馆经营者基于经营风险和自身利益考虑，也不可能完全做到全心全意为公共利益服务而不存私利。所以，我们有必要从制度上规定公共图书馆法人透明化运营的规则，使之置于公众监督之下，如此可以降低因信息不对称导致风险的概率。

2.2公共图书馆法人是否存在外部经营者的选择和供给

一方面，在公司治理结构中，外部资本市场以“用脚投票”①的方式参与公司决策，核心股东基于自身在资本市场上的利益考虑，也不得不在选择经理人方面慎之又慎，不敢忽视外部资本市场对公司发展所提供的市场选择信号。公共图书馆并不存在真正的外部资本市场，利益相关群体也不是通过资本市场实施对经理人的直接选择。但是，公共图书馆是使用纳税人的税金来举办和经营的，随着我们不断制定和完善相关制度，纳税人（读者）可以选举代表监督公共图书馆法人的运营，可以要求本地区的人民代表在通过拨款预算表决时来间接地影响公共图书馆法人的经营。此外，在存在可选择的情形下，纳税人（读者）还可以“用脚投票”的方式选择合适的公共图书馆，从而敦促公共图书馆法人改善经营。这说明，只要制度得当，公共图书馆也可以从外部市场选择经营者。

另一方面，外部经营者的供给也是存在的。公共图书馆的经营者虽然不如公司经理人那样可以从中获得巨大的经济回报，也不可能采用类似股权激励等经济激励机制来吸引经营者，但是公共图书馆的经营者仍可以从经营过程中获得较大的支配权力和社会地位，对于特定的人群而言，这种激励方式似乎比经济激励更有效。

2.3公共图书馆法人是否具备比较完善的法律监管机制

完善的法律监管机制是保证各权利主体以正当方式参与法人治理并行使其权力的必要前提。公共图书馆各权利主体在法人权利机制中的权利和义务都需要相应制度的规范。在公共图书馆法人治理结构中，权利主体并不直接参与法人的经营管理，而主要通过图书馆外部市场来影响公共图书馆法人的运行，这就从客观上要求公共图书馆法人的经营必须是透明的、可预见的、开放的和可监督的。从法人的角度看，开放、透明的运营制度将导致运营成本的增加，也限制了法人的权力，尤其是经营者的权力。由于经营者自身拥有的专业经营信息优势并存在自身的利益追求，如果缺乏完善的法律制度，将会导致外部权利主体获取法人内部信息的成本飙升，权利主体的参与将变得很不经济，导致外部监督的失灵，公共图书馆法人也因此失去外部权利主体的支持，发展将会面临资源瓶颈。所以，公共图书馆法人治理结构需要强有力的法律监督机制，如此才能促进外部权利主体为公共图书馆提供更多的资源支持和权利支持。当前，《公共图书馆法》仍在制定当中，市场机制所需的法律环境尚不完备，然而“可喜的是，党的十八届三中全会做出了推进文化体制机制创新的决定，明确提出建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会。这就从顶层确定了我们的方向，保证了事业单位改革的顺利进行”[2]。在可预见的将来，《公共图书馆法》必将具体规范公共图书馆法人治理结构[4]。

3　构建具备市场机制的公共图书馆法人治理结构

3.1设立独立于政府机构的公共图书馆理事会，行使法人权利。

现有的公共图书馆法人治理结构，只是名义上赋予了图书馆独立办馆的权力，实际上图书馆的运营仍然受政府主管部门掌控。市场机制下的公共图书馆法人治理结构要求法人对市场机制在资源配置方面要有足够的敏感度，这从客观上要求公共图书馆必须是一个具有实际权利能力和责任能力的法人机构，应当对市场主体的“用脚投票”转移权利的情况保持足够迅速的反应。为了有效地反映市场中各权利主体的权利，设立一个独立于政府机构的公共图书馆理事会就显得非常必要。

理事会既要反映举办者的意志，也要反映其他权利主体通过直接参与机制或外部市场机制体现出来的权利要求。如果理事会不独立于政府机构，由于政府本身具有的行政强制权，其他权利主体在理事会中的权利将难以实现。公共图书馆的公益性决定了图书馆必须将各权利主体的代表纳入到理事会中来，以保证他们都能够充分地表达自己的利益追求。举办者作为其中最重要的权利主体，应当在理事会中起到核心作用，但是，举办者并不是利用自有资本，而是利用纳税人的税金来举办的，因而具有代理人的身份。如何体现纳税人的利益，才是举办者追求的目标。为防止举办者利用信息不对称等有利因素做出有悖于委托人（纳税人）的决策，公共图书馆理事会引进各利益相关权利主体代表就成为了必要。有了独立运作的理事会，那么图书馆在各级管理者的选择上就能够放开视野，在全社会选择、招聘懂专业、热心公益事业的职业经理人。

3.2规范公共图书馆举办者的权利和经营者的权利

具备市场机制的公共图书馆法人治理结构经营过程的透明化，要求做到明晰举办者和经营者各自的权利与责任，并将经营过程置于各权利主体的监督之下。在公共图书馆法人治理结构中，核心的权力划分是举办者和经营者在内部治理结构中的权利分配，对举办者负责是经营者最基本的责任形式，但这并不否认理事会中其他权利主体的作用，只是如果举办者不能居于主导地位，则举办者的权利、义务是不对等的。举办者的主导权利并不意味着其他权利主体处于无权的地位，在理事会中应当给予其他权利主体以参与和监督的权利，尤其在与权利主体利益直接相关的决策中，应当设置正当程序保障他们的权利得以正确的表达，保证在决策过程中被予以充分的考虑。

经营者对公共图书馆的具体经营情况和发展前景有更明晰的了解，他们通常拥有举办者和理事会中的其他成员所不具备的专业知识和洞察能力，掌握着更多信息。基于此，经营者必须接受举办者的监督，并且应该公布其经营过程中的重要事项，如经费使用、人员聘任、设备购置等。

具备市场机制的公共图书馆法人治理结构中的权利监督主要依赖于外部权利市场，而不是直接由权利主体介入法人内部参与管理来实现。这从客观上要求法人内部治理结构的决策者和经营者必须主动公开经营状况并接受外部审计和监督，必须接受具有中介性质的权威评估机构的评估，以获得公众和接受服务者的信赖。

3.3以市场机制配置公共图书馆资源

具备市场机制的公共图书馆法人的资源配置要充分考虑市场因素。由于公共图书馆的举办责任在政府，财政拨款是其主要经费来源，除此之外，其他的收入是有限的、不稳定的。以市场机制配置公共图书馆资源，首先就需要改善政府对公共图书馆的资源投入方式。市场机制配置资源，就是要在竞争机制的前提下，通过供求关系来配置资源。所以，在公共图书馆之间、公共图书馆与其他文献收藏机构之间建立竞争机制是市场机制得以正常发挥作用的基础。

目前，政府主要依据公共图书馆的行政级别、馆藏规模、人员编制等因素来确定图书馆的年度拨款，而很少考虑图书馆的服务范围、服务人数、服务效果等。公共图书馆服务的好坏与年度经费的下拨似乎没有任何关系，图书馆服务范围越广、服务人数越多，其额外消耗的资源是得不到任何补偿的，这种状况阻碍了图书馆工作积极性的发挥，从经济人自利的角度来说，谁都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获。因此，政府需要对配置到各个公共图书馆的财政资金的效益进行市场化的投入产出考核、比较，从而确定公共图书馆的年度经费预算，以提高公共图书服务的效益。

4　结　语

要构建具备市场机制的公共图书馆法人治理结构，我们须冲破现有体制机制的藩蓠，建立健全相关的法律法规，最为重要的是，主导公共图书馆法人治理结构建设的政府部门要有改革的决心、勇气和智慧，简政放权，在实践中不断推进和完善此项改革。

注释：

① 用脚投票一词来源于股市，在股份公司中，投资者以其投入资本的比重，参与公司的决策；反之，投资者还可卖掉其持有的公司股票，选择离开，即“用脚投票”。现在通常用来比喻对某事的失望或抵触，从而选择离开或者放弃。

[1]牛占华. 关于事业单位法人治理结构的几点认识[J]. 中国机构改革与管理, 2012(3):39-42.

[3]蒋永福. 论公共图书馆法人治理结构[J]. 图书馆学研究, 2011(1): 40-45.

[4]曾友和. 试论公共图书馆法人治理结构的构建[J]. 红河学院学报, 2011,9(3):93-97.

Introducing the Market Mechanism to Improve the Corporate Governance Structure of the Public Library

Nowadays, the present system and mechanism conflicts with the corporate governance structure of the public library in respects of the operation management, the employee recruitment, the evaluation of professional titles, the allocation and use of library funds, and so on. In order to solve above conflicts, the effective way of improving the corporate governance structure of the public library is introducing the market mechanism, these concrete methods are as following: establishing the board of trustees of the public library independent of the government agency to exercise legal person's rights; specifying rights of the holder and the manager of the public library; allocating resources of the public library through the market mechanism.

Public library; Corporate governance structure; Board of trustee

G251

B

1966年生，现工作于武汉图书馆，副研究馆员。

2014-10-11 ]