肖容梅（深圳图书馆　广东　深圳　518036）

公共图书馆服务体系的理事会制度创新
——深圳市福田区公共图书馆理事会制度探析

肖容梅（深圳图书馆广东深圳518036）

深圳市福田区自2003年创立总分馆制以来，经过十余年发展，已经形成了相对成熟的公共图书馆服务体系。在体制机制创新方面，成立了福田区公共图书馆理事会，率先在全国对公共图书馆服务体系理事会制度进行了大胆尝试和有益探索。理事会作为全区、街道、社区三级公共图书馆服务体系的议事、决策和监督机构，具有国际化、规范化、社会化等特点，在集聚专家智慧、推进共同治理、促进公共文化服务标准化与均等化方面发挥了积极作用。

公共图书馆公共图书馆服务体系法人治理结构理事会

福田区是深圳市的行政、经济和文化中心区，是文化改革的首善之区。十余年来，福田区公共文化服务体系建设始终走在全国前列。早在2003年，福田区即率先提出公共文化设施体系与国际接轨，以服务人口、辐射半径为基准，以均衡覆盖、便利到达为原则，打造“一公里文化圈”。2013年，福田区代表深圳作为广东唯一入选单位，通过国家公共文化服务体系建设示范区评审获得创建资格，并提出积极整合文化资源，将“一公里文化圈”升级为 “十大文化功能区”，打造公共文化服务体系2.0升级版。十载耕耘，硕果累累，10年来20多亿的资金投入及持续努力，如今基本实现区、街道、社区三级公共文化设施无盲点均衡覆盖[1]。

与此同时，福田区不断创新文化管理体制机制，为公共文化建设注入活力。一是顺应“大部制”改革，区委宣传部门与区政府文化主管部门“合署办公”，建立了党政合一的文化宏观管理体制。二是积极推动政府转变职能，设立了正处级事业单位——区公共文化体育发展中心（以下简称文体中心），负责统一管理区文化馆、图书馆、体育场、体校等区属公共场馆，改变原有“政事不分”的运行格局，推进“政事分开，管办分离”。三是为引导和激励社会力量参与公共文化服务，设立了宣传文体专项资金，区委、区政府每年投入一个亿，用于加大公共文化服务投入，并以此为杠杆，撬动社会力量、社会资本助力公共文化事业。四是积极响应党的十八届三中全会决定，探索事业单位法人治理结构和项目理事会制度改革。

正是在这样的背景下，福田区公共图书馆开启了理事会制度建设的序幕。经过近半年的筹备，福田区公共图书馆理事会于2014年7月9日正式成立并召开第一次会议，推选产生首任理事长，审议通过了《福田区公共图书馆理事会章程（草案）》及四个配套制度。会议还审议了五个重大业务项目，经过参会理事的充分讨论和投票表决，其中四个项目获得通过，一个项目被否决。10月21日，理事会召开第二次会议，审议通过了《福田区图书馆2015年度经费预算》、《福田区第十五届深圳读书月方案》；审议并同意组建理事会下属的文献资源建设、阅读推广活动和绩效评估考核三个专业委员会；讨论了《福田区公共图书馆固定资产管理制度》，建议对部分条款内容进行合并、压缩，力求简明扼要，可操作、易执行[2]。

福田区公共图书馆理事会的组建，是落实十八届三中全会精神的创新之举，标志着福田区文化事业项目理事会制度改革试点取得了初步成效。理事会作为全区、街道、社区三级公共图书馆服务体系的议事、决策和监督机构，初步行使了议事和决策权利，在集聚专家智慧、推进共同治理方面发挥了积极作用，在全国率先对公共图书馆服务体系理事会制度进行了大胆尝试和有益探索。

1　福田区公共图书馆理事会制度建设概况[3]

1.1理事会的定位与基本职能

福田区公共图书馆理事会是福田区公共图书馆（福田区、街道、社区三级公共图书馆服务体系）的议事、决策和监督机构，负责确定全区公共图书馆的发展战略和发展规划，行使福田区公共图书馆重大事项议事权、决策权和监督权。理事会对福田区公共文化体育发展中心负责。

理事会的基本职能如下：

（1）根据区委区政府的规划部署，审议决定福田区公共图书馆事业的长期发展战略和发展规划；审议决定福田区公共图书馆的章程和基本管理制度；

（2）审议决定福田区公共图书馆管理与运营的相关事项；

（3）审议决定福田区公共图书馆的年度工作计划、年度工作报告、计划执行情况；

（4）审议福田区公共图书馆年度财务预算草案及使用情况报告；

（5）聘任和更换专业委员会或咨询委员会组成人员；

（6）评估馆长和管理层的年度工作，组织对福田区公共图书馆的绩效评估工作；

（7）评估专业委员会或咨询委员会的年度工作；

（8）促进图书馆与政府、社会公众等的沟通。

（9）需要审议的其他事项。

1.2理事的构成与产生

理事会由政府部门代表、服务区域代表、社会人士、行政执行人、境外理事等组成，理事暂定17名。其中政府部门代表1名，服务区域代表2名，社会人士8名（社科界2名，教育界1名，图书情报界2名，读者代表1名，社会组织代表1名，企业代表1名）；行政执行人1名；图书馆员工代表1名；公开招聘代表2名；境外理事2名。

理事采用推选、邀请或公开招募方式产生，由区文体中心履行任免程序。其中，政府部门代表理事由与图书馆服务相关的政府职能部门推荐，并按规定报组织或人事部门核准；社会人士理事由图书馆行业组织或区文体中心认可的其他民间组织推荐，服务区域代表理事由街道办推荐。

理事会设理事长、执行理事各一名。理事长由理事会全体成员推选产生，区文体中心履行任免程序。执行理事由福田区图书馆馆长担任。首届理事会目前实际产生理事15名，公开招募理事工作拟于近期启动。

1.3理事会议事规则

理事会会议一般由理事长定期召集，一般一年不少于四次。理事会会议议题根据理事会章程确定。理事在职权范围内可提交补充议题，补充议题须在理事会会议召开前以书面方式提出，由理事长决定是否列入当次会议议题。理事会会议应由三分之二以上理事出席方可举行（境外理事人数不计入计算基数）。

理事会会议的表决，实行一人一票。会议决议实行多数表决原则，即必须超过参会理事的二分之一方为通过。当表决票数相同时，理事长有权投决定票。理事因故不能出席理事会会议的，政府部门的理事可书面授权本单位一名代表发表意见和行使表决权；社会人士理事可以书面委托其他理事发表意见和行使表决权；境外理事可通过传真、电子邮件等通讯表决方式发表意见和行使表决权。在理事会闭会期间，理事可以通过传真、电子邮件等通讯表决方式处理事务。涉及全体职工切身利益的重大事项，需按照有关规定提请职工代表大会讨论或审议。理事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。

1.4专业委员会

根据章程，理事会可设立咨询委员会或相关专业委员会，为理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务。委员会成员的具体职能、选聘办法和权限应经理事会会议审议批准，并予以公示。委员会成员受聘期间，向理事会负责，并承担相应的诚信和勤勉义务。理事会可聘请专业性机构参与委员会工作，或聘请国际专业人士担任顾问。

为健全理事会组织架构，完善决策支撑机制，提高科学决策水平，理事会第二次会议决定成立文献资源建设、阅读推广活动和绩效评估考核三个专业委员会；由三位在各自领域具有丰富实践经验和较高专业素养的理事分别担任三个专业委员会的主任，再由各主任牵头负责拟定各委员会委员的组成人选、具体职能、选聘办法等。

1.5配套制度

为保障公众知情权，建立规范有效的社会监督机制，福田区公共图书馆制定了信息公开、年度报告、审计和绩效评估、理事会决策失误追究等四项配套制度。《福田区公共图书馆信息公开制度》明确了信息公开的内容、程序、发布方式 ；《福田区公共图书馆年度报告制度》明确了年度报告的内容、格式、产生程序、发布要求；《福田区公共图书馆审计和绩效评估制度》明确了审计的范围与执行机构、绩效评估的标准与程序；《福田区公共图书馆理事会决策失误追究制度》明确了决策程序、决策失误追究的情况及方式、免责情况等。

2　福田区公共图书馆理事会制度创新之处

2.1国际化

福田区公共图书馆首届理事会15名理事当中，有两名是来自海外的专业人员。一名是美国洛杉矶市西科维纳图书馆馆长张文雯女士，美国华人图书馆员协会终身会员，美国华人图书馆员协会师友计划委员会主席。另一名是台湾知名阅读推广人陈富珍女士，曾任职于台湾诚品书店，担任过上海外滩美术馆营运及行政总监，义务担任过台湾偏乡图书馆的辅导员，协助进行阅读空间改造与阅读推广活动，具有丰富的活动策划与阅读推广工作经验[4]。

福田区公共图书馆理事会以开放的姿态吸引境外专业人士加盟，旨在依托其开阔的国际视野与创新思维，以期引进国际化的文化场馆管理理念和运营机制，提升公共图书馆的管理水平与服务效能。此外，福田区公共图书馆正与香港公共图书馆、洛杉矶西科维纳图书馆等商谈结成姊妹馆事宜，将进一步深入开展与海外公共图书馆的业务交流，学习借鉴域外先进的公共图书馆管理与服务经验。

2.2规范化

理事会制度改革作为一项系统工程，涉及到政府职能的转变、体制机制的转换、相关利益方责权利的划分等一系列的制度设计。从政府规章方面，福田区公共图书馆理事会拟提请区政府修订《深圳市福田区公共图书馆管理办法》。该办法于2006年由区政府常务会议审议通过并施行，明确了区文化局主管公共图书馆事业，区、街道、社区公共图书馆实行总分馆制，并对图书馆建设、经费管理、业务管理、读者服务等作出了规定，是全国较早出台的关于公共图书馆的政府规章。该办法明确了每新建一个街道图书分馆或社区图书馆，区政府一次性投入15万元，后续发展专项资金按每年10万元/个的标准划拨，其中70%为日常运作费（含人员工资、水电、报刊、网络、读者活动等费用），由区财政局按月统一拨给街道办事处，街道办事处转拨给社区工作站，专款专用；30%为图书、设备购置费，由区图书馆统一采购，按绩效评估情况配发[5]。但是，随着大部制改革、管办分离和理事会制度的实施，区政府需修订、补充相关内容，进一步明确政府主管部门、文体中心、理事会以及区、街道、社区图书馆等各自的权利义务，划清权责边界，以利于明晰责任，各司其职。

从理事会运行机制和公共图书馆服务体系制度化建设方面，福田区公共图书馆理事会已制定《福田区公共图书馆理事会章程》及四项配套制度，并将在试点实施过程中逐步完善理事构成机制、推举机制、决策机制和监督机制，以规范理事会运行；正在探讨《福田区公共图书馆理事会运行成效评价指标体系》，目前已形成一个研究性框架，拟以提升公共服务效益、吸引社会力量参与、促进社会沟通为目标，建立一套可评估、可考量的运行成效评价指标体系；从全区公共图书馆管理与业务运行方面，福田区图书馆已提请理事会审议《福田区公共图书馆固定资产管理制度》，并将以需求为导向，以问题为导向，逐步制定相关规章制度和业务规范，最终形成一系列制度性成果。

此外，从政府层面，福田区政府积极参与文化部和广东省文化厅公共文化服务标准化改革，成立了福田区公共文化服务标准化建设试点工作领导小组，着手制定“福田标准”。据悉，公共文化服务的“福田标准”结合福田实际，突出地方特色，目前已制定了10方面118项246个指标，涵盖公共文化服务设施、保障、技术和评估四大领域的标准化，可复制、可推广。与文化部国家东部验收标准6方面30项76个指标相比，更全、更细、更严[6]。通过开展以上一系列制度设计工作，将有效规范政府、理事会和公共图书馆服务体系的运行，推进全区公共图书馆管理与服务的制度化、规范化、标准化。

2.3社会化

引入社会人士，担任理事并出任理事长。福田区公共图书馆首届理事会现有理事15名，除了1名政府代表和2名图书馆代表，其他12名理事均来自社会各界，理事成员构成的社会化程度高；图书馆学专家被推举担任理事长，打破了当前大多数图书馆通常由政府主管部门分管领导担任理事长的做法。

引入社会力量与社会资本，探索合作办馆新模式。在保障文化场馆公益属性的前提下，福田区公共图书馆充分整合理事的社会资源，积极引入社会力量参与办文化。深圳文化创意园的总经理是理事会成员之一，而与理事会成立之日同期开放的文化创意园图书馆，就是按社会参与模式创办的新型图书馆。该馆由福田区图书馆、深圳市世纪文化创意管理有限公司、深圳市杜马文化发展有限公司三方精诚合作、共赢发展而设立。其中，福田区图书馆提供全部馆藏文献及部分设备，深圳文化创意园提供办馆场地384平方米，深圳市杜马文化发展有限公司投资80余万承担场馆装修提升和设施配备，并负责图书馆的后续运营管理。该馆执行深圳市“图书馆之城”业务平台的统一规则，参与全市公共图书馆通借通还；配备馆员3～4名，每周开放时间长达72小时，是全市所有社区级图书馆中开放时间最长的一个；可为园区300多家企业、万余从业人员提供文献信息查询、休闲阅读等服务，进一步丰富了园区广大职工及周边居民的业余文化生活[7]。此举突破了以往单一的政府拨款建馆模式，盘活了文化资源，激发了市场活力，探索出了一条由政府、图书馆、社会合作办馆的新模式。

引入民间公益阅读组织与志愿者，开启“社区图书馆激活计划”。福田区公共图书馆总分馆经过多年的建设，已经形成了相对成熟、稳定的三级管理模式，但是阅读推广人员缺乏、服务单一、缺少互动等一直是制约社区图书馆发挥作用的重要因素。鉴于此，藉理事会制度改革，福田区公共图书馆携手社会理事所在的民间公益阅读组织“三叶草故事家族”，启动“社区图书馆激活计划”。该计划拟在全区10个街道分馆、90个社区图书馆、4个主题分馆试行图书馆激活方案，由三叶草阅读文化发展中心提供阅读推广义工人员、阅读推广项目，建立儿童阅读加油站，从引导儿童个体成长、改善家庭亲子阅读氛围、营造社区阅读环境开始，开展阅读推广活动，为深圳社区阅读开辟新型的公益拓展模式。

此外，福田区公共图书馆还将在深圳大力推进“志愿者之城”建设背景下，发扬深圳关爱精神，调动社区成员参与志愿服务的积极性，建立社区图书馆文化志愿者服务队，搭建社区志愿者参与图书馆服务的平台，优化志愿者参与服务的组织方式和运作机制，推动建立和谐社区、阅读社区。这些举措标志着社会力量参与公共文化服务有了新通道，也标志着福田区公共图书馆事业发展进入了多元参与的新时期。

3　基于公共图书馆服务体系的理事会制度分析

3.1国家政策解读

从国家层面，关于事业单位法人治理结构试点与理事会制度建设的具有风向标意义的重要政策性文件主要有两项，一是2011年事业单位分类改革及配套文件，二是2013年党的十八届三中全会决定。

2011年3月，中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），提出要推进公益服务事业单位改革，建立健全法人治理结构，“面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现”[8]。为落实以上指导意见，2011年7月国务院办公厅紧接着下发了《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》 （国办发[2011]37号），出台了9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位探索建立和完善建立法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求[9]。这标志着党和政府对事业单位改革作出了新的全面部署，事业单位法人治理结构建设工作从国家政策层面正式提上实践日程。

2013年11月12日，党的十八届三中全会正式通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“推进文化体制机制创新”篇章中提出，“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”[10]

比照以上两项党和国家政策的相关表述，从范围上来讲，前者主要是为推进全国性事业单位改革，要求在进行“行政的归行政，生产经营转企，公益服务保留”分类改革的基础上，对保留下来的公益性事业单位进行体制机制创新，探索建立和完善以理事会为核心的法人治理结构，推进公益性事业单位法人化，形成分权制衡的组织架构和运行机制，但前者对法人治理结构试点范围只是措辞以“就面向社会提供公益服务的事业单位”作了概括性规定，并未以列举的方式作出明确界定。而后者则在前期理论研究与近两年试点实践的基础上，进一步以列举兼概括的方式明确要求“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”，即包括但不限于以上四个公共服务领域。

从着眼点来看，前者着眼于事业单位改革，明确理事会制度建设是基于事业单位法人框架下的，理事会是法人治理结构的核心；后者则着眼于文化体制机制创新，只提及“推动公共图书馆等组建理事会”，对是基于公共图书馆法人还是基于公共图书馆服务体系组建理事会并未做出限定。因此，从总体上两项政策一脉相承，但随着时间推移和实践发展表述上又略有不同，党的十八届三中全会决定客观上为公共图书馆服务体系的理事会制度探索留下了足够的政策空间。事实上，理事会制度与法人治理结构确然对应，但与公共图书馆服务体系并不对立。

3.2两种理事会制度比较分析

基于公共图书馆法人治理结构的理事会制度与基于公共图书馆服务体系的理事会制度，是两种既有联系又有区别的制度探索。其相同之处在于，都是政府转变职能、事业单位体制机制创新的重要手段，有利于推进政事分开、管办分离，吸纳社会各界参与治理，形成公共图书馆多元共治的良好格局。

其不同之处在于，二者适用范围不同，前者仅适用于公共图书馆法人单位，后者则适用于合适单元范围内的公共图书馆服务体系。从法人的角度来看，公共图书馆作为事业单位法人，是既享有法定权利又能独立承担法定义务的社会组织，应通过建立理事会、管理层、监督层分权制衡的组织架构，逐步建立以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的现代管理体制和运行机制。从这个角度讲，理事会是公共图书馆法人治理结构的组成部分，而且是其核心组成部分。

从公共图书馆作为一项重要的社会事业来看，近十余年的发展趋势是大力推进公共图书馆服务体系建设，即通过建立多级图书馆网络，促进资源、服务、技术、管理共建共享。近些年来的理论研究与实践经验表明，以总分馆制为特征的公共图书馆服务体系，较为合适的建设单元是在区（县）边际范围之内，即以区（县）馆为总馆，乡镇街道、社区图书馆为分馆，建立三级图书馆网络，形成一个合理区域范围内的公共图书馆服务体系。因此，在区（县）公共图书馆服务体系框架下，适宜建立一种不同于公共图书馆法人治理结构、而是与公共图书馆服务体系相适应的理事会制度。

综上，建立基于公共图书馆法人治理结构还是基于公共图书馆服务体系的理事会制度，要依据公共图书馆服务体系建设中的层级、规模与建设现状，省或副省级以上公共图书馆适宜建立基于法人治理结构的理事会制度，区（县）以下则更为适宜建立基于公共图书馆服务体系的理事会制度，中等城市可根据公共图书馆服务体系建设的实际情况选择适用。

3.3福田做法与公共图书馆服务体系相适应

福田区作为深圳的中心城区，目前正致力于创建国家公共文化服务体系示范区，打造国际化高品质文化强区。福田区公共图书馆作为全区公共文化服务的重要阵地之一，自2003年创立总分馆制以来，经过数年的摸索和发展，已经探索并走出了一条相对成熟的城市区级公共图书馆发展道路。目前，在仅78.04平方公里的土地上，已经形成了包括1个区级总馆、10家街道分馆、4家主题图书馆、90家社区图书馆在内的共计105家公共图书馆总分馆网络体系[11]；全区人均公共图书馆藏书2.74册，位居全国前列，达到每万人拥有一个图书馆的国际标准；百余万辖区居民出户1公里内就能享受到在公共图书馆阅读的权利。

在体制机制创新方面，福田区不拘一格，积极探索建立公共图书馆服务体系的理事会制度，应当说与构建现代公共文化服务体系的总体趋势相适应，符合中央的改革目标和政策要求，符合中央全面改革实施方案的要求，抓住了改革工作的重点。目前全国的文化体制改革已经进入深水区，要进一步深化改革必要从制度上破解一些难题。我国公共图书馆发展当前面临的最大问题是基层图书馆发展的问题，公共图书馆服务体系的理事会制度建设，有利于推进包含街道、社区等基层图书馆在内的区域管理一体化，促进公共文化服务标准化、均等化。福田的先行先试，在深圳乃至全国都具有探索性和试验性，期待福田为公共图书馆服务体系理事会制度建设提供示范样本。

[1]马忠煌,赵鹏飞.福田区构筑一公里文化圈[EB/OL]. [2014-11-16]. http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2014-06/25/ content_1445498.htm.

[2]刘杰. 深圳市福田区公共图书馆理事会一届二次会议召开[EB/ OL]. [2014-11-16]. http://www.lsgd.org.cn/sybk/yjdt/251374.shtml.

[3]福田区公共图书馆. 福田区公共图书馆理事会章程[Z]. 2014-07-09.

[4]深圳政府在线. 福田公共文化服务体制改革迈出关键一步 [EB/ OL].[2014-11-16].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/qxdt/201407/ t20140711_2516986.htm.

[5]深圳政府在线. 深圳市福田区公共图书馆管理办法[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.sz.gov.cn/ftq/zcfggfxwj/qgfxwj/ 200809/t20080910_38876.htm.

[6]朱良骏, 赵新明, 杨格. 为公共文化服务改革提供“福田样本”[N].深圳特区报, 2014-10-17(A04).

[7]福田政府在线. 福田公共图书馆理事会探路先行多方参办社区图书馆[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.szft.gov.cn/zf/ftxx/ xwdt/ftdt/201407/t20140715_421400.html.

[8]中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/ OL]. [2014-11-16].http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/ content_2121699.htm.

[9]国务院办公厅. 关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.360doc.com/content/11/ 1125/00/1800_167172367.shtml.

[10]中共中央. 关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. [2014-11-16].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/ c_118166672.htm.

[11]奥一网. 福田区成立公共图书馆理事[EB/OL]. [2014-11-16]. http://www.oeeee.com/html/201407/11/226268.html.

Innovation of the Board of Trustees System of the Public Library Service System——A Case Study of the Board of Trustees System of Futian District Public Library in Shenzhen

With over ten years development, Futian district, Shenzhen has established a relatively mature public library service system, since its establishment of main-branch public library system in 2003. It has set up the the board of trustees of Futian district public library that is a pilot experiment in terms of the board of trustees system of the public library nationally. The procedure, the decision-making and the supervisory body of the board of trustees which is consisted of a whole district-streetcommunity level of the public library service system, it has global, regular and social characteristics, etc. Furthermore, it has played a very active role in the standardization and equalization of the public library service in terms of gathering the specialist wisdom and promoting mutual governance.

Public library; Public library service system; Corporate governance; Board of trustee

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2015-01-05 ]

肖容梅深圳图书馆党委副书记，副研究馆员。