1 前言

党的十八届三中全会指出：我国仍需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。目前，我国土地资源配置尚未实现全面市场化，农地转为建设用地的行为主要由地方政府主导，这种模式虽然能够为土地管理和地区经济调控方面提供便利，但也使得农地-市地配置主要体现了地方政府的意志，更多服务于地方政府竞争和土地财政。

当然，地方政府主导农地转用存在缺陷，并不意味着当前将农地转用决策权交予市场或经济个体，就能够带来效率和福利上的改进。首先，如果转由市场来主导农地转用，会严重影响地方政府的经济调控能力和财政收入，产生巨大的制度成本。从上世纪我国推行一系列市场化改革政策开始，地方政府便通过建设用地供应进行辖区经营；同时，随着分税制改革和建设用地出让招拍挂制度的实施，地方政府通过土地储备、土地出让获取了大量的预算外收入，进而形成了土地财政的现象，地方政府的良好运转很大程度依赖于现行的土地制度。其次，一些研究也注意到，土地市场化可能带来的贫富差距扩大、宏观经济波动以及生态环境变化效应，这一方面是源于土地利用中广泛存在的外部性问题无法在市场中显现，另一方面也是由于市场中还存在着大量非理性的经济主体，例如地方政府在采用税收优惠和土地政策优惠时，企业总是会产生投资冲动（郭庆旺，2006）。……