根据司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》，2003年4月25日，山东省首家公职律师办公室——周村区公职律师办公室正式成立，为正科级常设机构，编制8人，区司法局负责对其进行资质管理和业务指导，办公经费由区财政单独划拨。同年9月，司法部在淄博市召开全国部分省、市、自治区公职律师试点工作座谈会，认为“周村模式”对推动全国公职律师试点具有积极意义。“周村模式”同“厦门模式”“扬州模式”“广东模式”并列为我国公职律师试点四种典型模式。截至目前，山东省共批准设立省工商行政管理局、省监狱管理局、山东银监局、济南市公安局、济宁市城市管理综合执法局、济宁监狱、临沂市交通运输局、临沂市国土资源局、青岛海关等13家公职律师办公室，共有公职律师135名。

为认真贯彻落实党的十八届四中全会关于“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”、“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”等有关要求，系统总结山东公职律师试点以来取得的成绩、经验，找出存在的问题，不断改革、完善公职律师制度，更好地推动公职律师健康快速发展，我们对全省公职律师试点工作进行了深入调研。

一、公职律师发挥的职能作用

（一）促进依法决策。依法决策的基本要求是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。实践工作中，公职律师通过建言献策，为本级政府或部门重大事项决策提供法律咨询意见和法律建议，当好参谋助手，为防范和规避各种法律风险、促进依法决策发挥了重要的保障作用。山东省工商行政管理局公职律师办公室在系统依法决策方面，发挥法律专业优势，客观地审视、评判相关行政决策、行政执法的过程与结果，从法律专业角度提出法律意见和建议供领导决策和业务机构执法时参考，成立以来先后1000余次为省局和各级工商行政管理机关的行政决策提供法律咨询意见和法律建议。青岛海关公职律师办公室利用既熟悉海关业务又精通法律知识的职能优势，通过参加关长办公会及案件审理委员会、参与具体招标工作、审核有关民事协议、审查备案行政处罚案件等方式发挥法律专长，对于海关业务改革、违法案件处理、政府采购、民事法律事务、促进外贸稳定增长等进行法律审核把关，充分发挥决策辅助作用。同时，根据公职律师的专业特点、岗位情况和自身特长等，设立“公职律师在线”，提供即时法律服务，编制复议诉讼案例选，开设“律音讲坛”分析经典案例和执法问题；组建以公职律师为主体的“普法讲师团”，承担关区法治教育培训授课任务，编制涵盖改革、法治建设、简政放权、执法实务、案例教学等内容的“法治培训总订单”，打造29节特色课程，实施“点菜式培训”，努力当好领导决策的参谋助手。

（二）促进依法行政。依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。通过调研发现，公职律师在促进依法行政方面发挥了不可替代的促进作用。山东银监局公职律师办公室按照监管机制规定，组织和指导全辖法规部门认真履行对行政处罚、规范性文件审查以及政务信息公开的法律审查职责，对每个涉及法律风险的问题逐一出具《法律审查意见书》，并通过日常法律咨询服务，协助全局决策和监管部门执法坚守法律底线。济宁市公安局公职律师办公室认真履行工作职责，积极参与有关规范性文件的起草、审核和修改，参与疑难、复杂案件的研究，解答法律咨询，指导基层单位办理行政、刑事案件，仅2014年就参与疑难复杂案件79起，提出指导性意见246条，有效地促进了执法人员规范执法。临沂市交通运输局公职律师积极参与行政复议和行政应诉工作，在对具体行政行为进行全面审查的基础上，提出准确的处理意见。在坚持依法办案的同时，注意妥善处理好保护相对人合法权益与维护社会公共利益的关系，注重运用复议和解、调解等手段消除行政机关与当事人之间的分歧，努力做到了“公正裁决，辩法明理，定分止争，案结事了”。在行政诉讼案件发生后，公职律师不仅要作为应诉小组成员参与案情分析、商讨应诉思路、研究答辩状和庭审提纲，还要根据局里安排作为诉讼代理人出庭应诉，为维护交通运输事业依法行政和稳步发展，打造“沂蒙幸福交通”品牌奠定了基础。

（三）促进平安建设。平安建设是维护社会大局和谐稳定，保障人民安居乐业，促进经济、政治、文化、社会等各个方面、各个领域协调发展的基础性和保障性工程。在这方面，“周村模式”是突出典型，主要做法：一是积极参与涉法信访接访工作。推行公职律师参与区领导接访工作，在处理城市拆迁、“三农”问题、企业破产、城中村改造、新农村建设、民间融资等涉及的投诉、上访案件中，认真解答上访群众提出的法律问题，宣讲国家法律法规，引导上访群众通过合法的渠道解决诉求，对依法治访起到了积极作用。公职律师办公室自成立以来，先后参与涉法信访案件400余件，接待信访群众1万余人次，引导当事人走诉讼途径370件。公职律师通过运用法律息纷解诉，化解社会矛盾，维护了社会稳定。尤其是2013年，公职律师办公室指派律师参与办理了周村区家具城129名业主追要货款的集体上访案件和71名农民工讨要工资的集体上访案件，两起上访案件共追回货款、工资达114万余元，实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。二是认真参与处理相关法律事务。受区政府委托，公职律师参与了全区房地产非法建设清理整顿、淄博轴承厂企业关闭、淄博雄鹰集团破产重组工作。在原区属企业淄博毛纺厂、淄博裕元公司、周村食品厂等企业破产案中，充分利用国家政策和法律规定，盘活国有不良资产1亿多元，解脱了近3亿元的债务链，使两千余名职工得到妥善安置。接受政府委派，积极参与“7.16”非法集资案集中兑付工作，疏导群众情绪，遏制了群体性事件的发生，得到区领导和当事人的充分肯定和高度评价。三是积极参与重大事件的处理工作。例如，2011年接受政府委派，积极参与“8.16”“9.07”交通事故善后处理工作，引导当事人走诉讼程序，积极提供法律援助，有效遏制了群体性事件的发生。2014年，指派公职律师参与周村区社会福利托养康复中心工程安装安全事故损害赔偿处理、周村盛世房地产开发公司和淄博大力矿山机械有限公司安全事故人身损害赔偿处理等热点、难点工作。四是全方位做好人民调解工作。2011年区司法局、区交警大队联合成立区道路交通事故调解委员会，指派公职律师介入道路交通事故的调解工作。截至目前，调处道路交通事故纠纷460余件，减轻了道路交通事故案件的诉讼压力，有效化解了因道路交通事故赔偿引发的各种矛盾。

二、存在的主要问题

概括来讲，目前公职律师试点工作主要存在以下五个方面的问题：

（一）公职律师试点缺乏法律依据的问题。公职律师试点工作不符合我国现行法律的有关规定。2007 年10月28日修订的《律师法》仅在附则中对军队律师作出了特别规定，对公职律师的法律地位不仅没有作出规定，而且在第11条明确规定“公务员不得兼任执业律师”。公职律师集公务员与执业律师于一身，同时履行公职与律师双重职责，构成了与法律的显性冲突。

（二）公职律师的管理模式问题。公职律师有着双重身份，既是公务员又是执业律师，司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》规定，“公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导。”实践中，单位管理与司法行政管理、律师协会行业管理未能很好衔接，对公职律师的管理从理论到实践都没有给予足够的重视，导致公职律师这一群体好像游离于整个律师行业之外（这一点与公司律师和律师行业的融合度有较大差距）。

（三）公职律师与法制部门的关系问题。公职律师工作与政府或部门的法制机构承担的职责往往有较多重合，如何充分发挥公职律师的作用，同时又不与法制部门工作冲突，是公职律师管理部门应当重视的问题。从我省公职律师的业务范围来看，基本上与法制机构的职责是重叠的，比如规范性文件核审、重大法律问题咨询、参加行政诉讼等等。经常出现的问题是：公职律师觉得是以公职律师的身份在从事有关业务，但其他人仍然认为公职律师在从事法制机构的一般业务，公职律师调查取证权无法得到保障。

（四）公职律师人数较少，在本单位和本系统的影响力有限，制约了公职律师作用的发挥。目前，公职律师发展尚处于初级阶段，全省只有135人，仅占律师队伍总数的0.71%，而且多数都是法制机构工作人员，日常工作与法制工作重叠交叉较多，并未体现出公职律师的名义和作用，制约了公职律师的影响力。

（五）缺乏有效的激励机制。与一般公务员相比，公职律师还要考取法律职业资格，这些资格的取得和律师素质的培养需要长期的时间、精力、资金等的大量投入；与社会执业律师相比，两者的专业教育程度、业务知识的学习、经验的积累等方面几乎没有多大差异，办理个案所要花费的时间、精力等方面也差距甚小，但两者的收入悬殊；公职律师的工作不仅具有很强的专业性和复杂性，有时还有一定的风险性。但公职律师与其他公务员享受一样待遇，无相关补贴、津贴。调研中有的公职律师通过讼诉为本部门避免或挽回几百万甚至上千万的损失，节约聘请社会律师所需大量经费，但没有任何物质奖励，客观上影响了公职律师队伍的壮大和履职积极性。

三、完善公职律师制度的几点建议

党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”，强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届三中、四中全会都对加强法治政府建设和推进国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求。我们认为，公职律师试点以来，无论是从数量还是质量上，都无法适应党的十八大以后法治政府建设的新要求，各级党委、政府和司法行政机关应从贯彻落实十八大和十八届三中、四中全会精神的高度，进一步加大公职律师试点力度，进一步加强对公职律师试点的指导，不断改革完善公职律师制度。

（一）明确公职律师的法律地位。建议尽快修改《律师法》，弥补现行公职律师制度法律上的缺陷。建议将《律师法》第2条改为：“依法取得律师执业证书，接受委托或指定，为社会提供法律服务的执业人员，称为执业律师；依法取得律师执业证书，供职于政府部门，为政府部门提供法律服务的执业人员称为公职律师。公职律师不得为社会提供有偿法律服务”（对公司律师也相应作出规定）。同时，相应修改《律师法》第11条“公务员不得兼任执业律师”的规定。目前，建议司法部在认真总结试点经验的基础上，制定统一的《公职律师管理办法》，对公职律师的条件、录用、考核、级别、待遇、职责、法律责任等事项作出相应规定。

（二）合理界定公职律师与法制机构的职能范围。公职律师与法制机构虽职能多有交叉，在目前条件下二者不能相互取代。需要解决的问题是如何合理界定两者的职能范围，如何使两者资源共享，优势互补，共同为所属机关提供优质高效的法律服务，促进依法行政。建议将公职律师配置到所在部门法制机构，非专职法制人员的公职律师在法制机构兼任职务，并明确要求重大决策咨询、重要法律事务处理等必须交由公职律师初审，由公职律师机构指派公职律师提出审核意见并加盖机构印章或机构负责人签字。为厘清法制机构与公职律师业务边界，宜将参加诉讼、仲裁活动全部纳入公职律师的业务范围，一方面为公职律师提供稳定的业务来源，另一方面也能够增强行政机关参加诉讼、仲裁活动的专业性，提高胜诉率。

（三）建立公职律师制度的激励机制。建立科学、务实的激励机制是公职律师制度长远发展的需要。《公务员法》把公务员的职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。建议司法部把公职律师归为专业技术类，并参照现行的律师评定标准和办法，授予其专业技术职务，享受相应的职称待遇。此外，对于办理案件过程中发生的成本，如交通费、通讯费、文印费等应实行补贴制度，具体办法可以参照相应地区办理法律援助案件的补贴标准执行。

（四）提质扩面，提高公职律师队伍的影响力。摸清公务员队伍中具有律师资格证、司法职业资格证书人员的数量，以这个群体为后盾，不断壮大公职律师队伍，扩大公职律师的覆盖面及影响力，使之成为依法行政的响亮品牌，让各级领导和执法人员遇有法律事务时，第一时间想到公职律师队伍，愿意利用公职律师队伍去解决问题。

（五）拓宽公职律师业务范围，提高业务技能。建议司法部修改《关于开展公职律师试点工作的意见》有关公职律师职责范围的条款，增加业务范围，比如参加行政复议、信访、普法宣传、社会法律咨询，担任各类公益性行业协会法律顾问，参与对政府重大复杂法律事务的论证研究等等。

（六）加强培训和工作经验交流，充分发挥公职律师的作用。日常工作实践中，民商事类法律问题和行政法律问题交叉现象越来越多，需要公职律师掌握更多的民商事法律服务知识与诉讼技巧，特别是相关的司法解释。因此，要大力加强公职律师基本技能的培训、执业指导和业务交流，加强公职律师与社会律师的交流，促进业务能力的共同提高。

（责任编辑 张文静）