刘艳平

摘要：在国际视域下，面对频发的金融消费纠纷，重塑纠纷解决路径迫在眉睫。针对我国金融立法及司法领域中消费者权利救济制度缺位的现状，强化纠纷解决路径的多样性，在非诉讼路径方面做出相应的制度安排，对我国金融消费者权利的实现尤为重要。

关键词：金融消费者；ADR；FOS

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）10-0180-02

随着现代金融服务业的发展，金融消费持续增长，伴随而来的是金融消费纠纷日益增加与日渐复杂化。寻求成本低廉、方式快捷高效的救济途径已成为目前各国现实之需。与此同时，很多国家尤为重视并逐步构建起非诉讼纠纷解决机制。与之相比，在我国消费类金融纠纷的解决仍然以诉讼为主要路径，专业的、有成效的非诉讼解决机制供给不足。借鉴国外先进经验进一步构建适合我国金融体制的消费类金融纠纷多元化解决机制尤为迫切。迎合向金融服务法转型的趋势，用消费者保护法的成熟理念和制度权衡金融消费者与金融机构之间的关系，在我国构建全方位的金融消费者保护机制。

一、金融消费纠纷ADR救济模式

自20世纪80年代以后，当代世界进入了一个替代性争议解决程序（ADR）的高速发展期。[1]ADR即非诉讼纠纷解决机制，亦称为替代性纠纷解决方式，现在各国已经普遍认同并积极尝试采用ADR模式解决金融消费纠纷。

（一）金融申诉专员制度

金融申诉专员制度，简称FOS。该制度起源于英国，现已在新加坡、澳大利亚、爱尔兰、日本等国以及我国台湾地区广泛施行。FOS以调解为纠纷解决的前置程序，若调解不成功则由第三方权威机构作出裁定。如英国成立公共机构金融督察服务公司作为统一的金融督察组织，专门处理金融商品引发的消费者投诉。该处理结果仅对金融机构具有单方约束性和强制力，但对消费者而言，如果消费者对裁决的结果不接受的话，可以直接向法院起诉。这体现了对金融消费者给予倾斜保护的立法目的。

（二）金融监管机构的调解制度

对金融消费者的投诉由金融监管机构根据有关规定进行调查和处理，以美国为例，美国的金融监管机构在金融消费纠纷处理中扮演着十分重要的角色。其金融消费纠纷主要依赖金融监管机构货币监理署、美联储、联邦存款保险公司、全国信用合作社监管局、储蓄机构监管署等予以解决。各金融管理机构通过设置投诉呼叫中心来受理金融消费者的投诉，对于机构的处理结果一般要执行，但是如果消费者对处理结果不满意可以直接向法院起诉。

（三）仲裁机构的仲裁制度

仲裁属于十分传统的非诉讼纠纷解决机制。美国最早设立了“全国解决纠纷中心”，荷兰设立了“消费纠纷仲裁委员会”，瑞士设立了由消费者和行业团体代表组成的仲裁机构，专门受理消费纠纷。另外，着眼于保护消费者利益，法国、葡萄牙、西班牙等国也设有消费者权益仲裁机构。目前我国香港地区也着眼于以仲裁机制来解决消费者纠纷。

二、我国金融消费纠纷处理机制现状

（一）金融领域司法救济困境

因金融交易中存在的欺瞒性销售行为以及因格式条款的“霸王”性使得侵害金融消费者利益的消费纠纷频发，而当下寻求诉讼方式予以解决纠纷依然是我国目前的主要路径选择。然而由于金融消费者先天的弱势地位，加之制度层面的供给不足以及司法救济回应金融市场的滞后性，使得诉讼路径面临着难以破除的困境。诉讼过程的低效和处理结果的高度不确定性，造成大量案件遭遇的是无情的司法拒绝或不公正的审判结果，对金融纠纷中的消费者权利的救济尤为不利。

金融市场的高效性和复杂性又与司法救济的滞后性、单一性相冲突。倘若遵循司法诉讼一元主导，必将造成纠纷解决资源分配的严重失衡。因此，有必要建立替代性纠纷解决机制。

（二）仲裁制度

我国《仲裁法》明确规定，通过仲裁机构解决争议需要前置条件，即双方达成仲裁条款。而在实践中由金融机构事先在其拟定的格式合同中订有仲裁条款的情形并不常见，无形中变相剥夺了金融消费者对仲裁方式的选择权。问题是我国的仲裁机制并不发达，涉足金融领域的消费纠纷几乎很少有通过仲裁方式予以解决的先例，仲裁方式未能体现对金融消费者进行实质性倾斜保护。

（三）金融机构内部投诉救济不足

在纠纷缘起时，向金融机构投诉本应是解决纠纷最便捷、最高效、最彻底的手段，各国金融ADR也视投诉为向FOB申诉的必经途径。[2]然而在我国金融实践中，金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强，消费者往往不得不诉诸于外部途径解决争议。[3]使得消费者投诉维权往往难见成效，双方达成纠纷和解的几率较低。探究其根源，主要是金融机构对金融纠纷的解决重视不足，重形式轻实质。例如，某些金融机构安排了主动回访、热线电话方式，通过组建专门部门、由专人来负责金融消费者的投诉，虽然一定程度上为金融消费者投诉及受理纠纷提供了便利，但并没有实现帮助金融消费者解决纠纷的实质性效果。这些举措更多是出于打造金融机构形象，获取竞争优势的考虑。

归根结底，我国尚未建立有针对性的、统一高效的能平衡金融机构和金融消费者力量的纠纷解决机制。在我国虽然亦存在看似多元的投诉、调解、仲裁等ADR救济方式，但应有的功能实现不足。

三、金融消费纠纷多元化解决机制的构建

（一）我国应建立金融消费纠纷的多元化解决机制

“救济”是权利实现的程序化机制”。[4]救济方式与救济路径的选择影响着权利能否得以实现以及实现的程度。针对消费者金融纠纷频发，如何实现对消费者权利的救济？借鉴金融发达国家的制度体系，构建一套具有体系性、可适性的多元化纠纷解决机制为妥善解决我国金融消费纠纷、有效保护金融消费者权利的应然选择。具体而言，一方面应致力于诉讼制度的完善；另一方面则应着手于诉讼外纠纷解决机制的构建。对内结成以非诉讼手段为第一线路径，以诉讼为最终救济路径的多元化纠纷解决机制。各国金融改革的重要方向已经指向寻求有效的非诉救济路径。即便是在金融诉讼体制非常发达的国家，金融消费纠纷案件更多的并不是以诉讼方式结案的，而是通过诉讼外方式加以解决。因此，我国在构建金融消费纠纷多元化解决机制的过程中，应以公正和效率为价值追求，在借鉴各国成功经验的基础上，加强我国的ADR救济方式的完善，从而实现对金融消费者权利的救济与保护。

（二）完善我国ADR机制的建议

1.在金融机构内部处理机制层面，建立便捷的金融消费者投诉机制。金融消费者与金融机构之间存在的信息不对称状况是频发金融消费纠纷的重要原因。事实上，投诉机制是有效化解金融消费纠纷的十分可行的路径选择。这就要求合理的设计该机制，因为这直接影响到纠纷解决是否高效。首先在金融机构内部建立金融消费者投诉制度，而具体的纠纷处理程序的精神与要点则是由金融监管机构事先加以明确规定的，并由行业协会通过行业自律推动对金融消费者的保护，将调解机制内置于投诉机制之中并有效对接仲裁或诉讼机制，最终构建多层次联动的纠纷化解机制。

2.在金融督察服务机制层面，建立高效的FOS机制。从国外引进第三方救济方式FOS机制，其目标在于平衡金融消费者与金融机构之间实力的不均衡，实现实质公平，从价值理念、制度设计、审查人员配备角度实现对弱者的倾斜保护。FOS在性质上归属于民间机构，在组织形式上可采用公司制，但同样需要接受“一行三会”的指导与监督。面对金融纠纷，金融消费者首先须向金融机构进行投诉，当金融消费者对处理决定不服时，才可向FOS申请处理纠纷，FOS处理纠纷在对案件进行一定调查的基础上鼓励当事人通过和解结案，一旦达成和解，则案件终结；如果无法达成和解，则由审查人员对案件进行裁决。但裁决决定从效力上看仅对金融机构具有单方面的约束力，如果金融消费者接受裁决，则金融机构必须服从该裁决；如果金融消费者不接受，则该裁决对双方均不发生效力，并可寻求其他救济方式。

3.在金融仲裁方面，采用案件分级模式提高仲裁效率。在仲裁制度中根据金融类消费纠纷案件的类型、争议金额，将案件进行分级，以专业化的裁决切实提高争端解决效率。不同的市场，如资金市场、外汇市场、保险市场，以及不同的消费方式直接交易、信托亦或典当方式，根据其各自的特点制定相应的仲裁细则或操作指南，以便更准确、更高效、更专业地解决金融类消费纠纷。

4.在金融调解方面，构建专业化的调解机制。调解以调为手段，为置身于金融类消费纠纷之中的金融机构和金融消费者提供了可以深度交流的平台，其旨在减轻纠纷双方的对抗性从而平和地解决纠纷。针对目前金融消费类纠纷难以适用现有体制下的商事调解制度，同时基于避免造成讼累的考虑，由行政机构牵头组建专业的金融消费争议调解中心，并将调解机制作为仲裁或诉讼解决的前置性程序。

5.在金融消费纠纷的行政处理方面，成立专门的行政机构负责金融消费者行政保护工作。与“三会”并列设立金融消费者监管局，其职责主要是专门负责金融消费者行政保护工作：受理金融消费者的投诉；帮助消费者了解金融产品与金融服务；对金融消费者进行教育；对违法金融机构进行行政处罚。同时，将向行业信访部门信访投诉作为解决金融消费纠纷的重要路径。

（三）完善我国诉讼机制的建议

尽管诉讼应是纠纷解决的最后途径， 但这一最后的途径也应专业、公正、有效。[5]由于金融机构提供的金融产品及金融服务，具有较强的专业性、特殊性，对金融消费者在购买金融商品或接受金融服务过程中，与金融机构间产生的纠纷，在司法环节欲得到公正审判，就需要专业化的法官进行审理。因此，应当鼓励各地方根据自己的具体情况在条件允许时设立金融审判庭，配备专业的审判人员，专门审理日益复杂、逐渐增多的金融纠纷案件，成立金融审判庭。其涉案范围，应涵盖民事类、行政类金融案件。鉴于金融交易本身的专业性、高风险性等特点，以及金融市场的瞬息万变态势，普通的诉讼难以实现审判的正义。

在我国，强调金融领域的监管，侧重于防范金融风险，重在实现金融安全；强调金融机构本位，侧重于提高金融效率，重在实现金融效率。而构筑一个多元的、立体的金融消费纠纷解决机制，则侧重于金融消费者权利的保护，重在实现金融公平。多元化金融消费解决路径的构建已成为国际视域下成熟的金融市场体系的应有内涵。在这一体系层次中，第一途径是金融机构内部投诉机制，最后的路径安排是是法院的诉讼，中间呈现出来的则是社会各方的纠纷解决机制，包括调解、FOS、仲裁等，金融监管当局的行政处理机制则是对第一途径和中间途径的辅助与监督。

参考文献：

[1] 邢会强.金融消费纠纷多元化解决机制的构建与对北京的建议[J].法学杂志，2011（2）：19.

[2] 叶挺舟.国际视域下的中国金融ADR路径探析[J].区域金融研究，2013（11）：44.

[3] 邢会强.处理金融消费纠纷的新思路[J].现代法学，2009（5）：57.

[4] 程燎原，王人博.权利及其救济[M].济南：山东人民出版社，1993：349.

[5] 邢会强.金融消费纠纷的多元化解决机制研究[M].北京：中国金融出版社，2012：241.

[责任编辑：文 筠]