◎吴晓静

“以审判为中心”的公检法分工与制约

◎吴晓静

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”这一提法涉及公检法三机关在刑事诉讼及刑事案件办理中的职能及相互关系，是中央对相关问题的一种全新表述，需要有关各界认真领会、正确理解与执行。

关于公检法三机关在刑事诉讼及刑事案件办理中各自的职能与相互关系，我国权威层面长期以来采用的是三机关分工负责、互相配合、互相制约的表述，法律如此规定，学界也主要基于这种表述所确立的职能结构而展开相关研究，公检法办案人员所接受的正统教育也无不以此为本。但是多年来的实践中，人们普遍感觉三机关之间的这种关系落实得并不好，有人比喻称“公安机关是做菜的，检察院是端菜的，法院是吃菜的；吃什么不由法院决定，检察院也基本上不会去把关，最终公安做什么法院就吃什么，大体上都得把菜吃下去”。毫无疑问，司法实践中的三机关相互关系并没有严格按照法律的要求去展开、去发挥作用，三机关之间强调配合远远超过了制约，使得刑事案件的办理走向乃至其结果较大程度上具有一种“前端决定”的特征，不管公安机关移送起诉的基础是自行把握还是经过了“三机关会商”之类沟通协调，一旦公安机关移送起诉，后面检察院审查起诉以及法院的审判事实上就基本定调，“改”的少，“准”的多，即使后面环节发现前面有错，也会尽量大错化小，能“过”则“过”，甚至闭着眼睛“将错就错”。这种状况，原因是多方面的，有些是体制性的传统，根深蒂固。例如，无论是检察院否定公安的工作，还是法院没有认可检察院的判断，都在一定意义上否定了相关国家机关的能力、水平甚至工作态度，或多或少对被否定的机关的权威性、公信力有一定损害或者说负面影响，按照“一盘棋”体制，这种否定需要“能少则少尽量少”，实践中就会趋近于无。这种体制性的“否定难”，很难根除，始终会在一定程度上起作用；有些原因则有较大偶然性、变异性。例如，在维稳形势比较严峻的时期，公安部门的地位会相对比较强势，而法检两家的监督力量甚至监督意愿则都会有一定程度压抑表现；近些年来，维稳形势严峻期之间的间隙似乎在缩短，最近一波的严峻期似乎特别的长，正是法检两家监督起来特别为难的时期。无论原因如何，公检法三家相互监督偏弱偏软的问题是存在的，甚至比较严重，人民群众意见大，中共中央回应群众关切，才在前述《决定》中做了新的规定。

这一规定的要点是什么，如何去理解和执行？

新规定中总共两句话，无疑前一句话（“以审判为中心”）是基本精神、是实质目标，后一句话（“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”）是为落实前一句话而提出的工作要求，结合近年来国内政治社会形势演变，基本可以推断，新规定的基本意思在于重新梳理公检法三家在刑事诉讼及刑案办理中的相互关系，明确法院的最终权威地位，三家在工作中采用的判断标准要以法院的标准为根本，公安工作中要自觉向法院标准靠拢，检察院也要以此为标准对公安工作行使监督权。新规定的表述与原有的“分工合作，互相配合，互相监督”并不矛盾，毕竟检察院仍有抗诉权，法院一家也并非“一言九鼎”不许质疑；另一方面，新规定无疑对于司法实践中长期存在的前述“前端决定”现象与格局作了针对性的纠正。显然，新规定符合司法规律，符合公检法三机关应有的相互关系。

落实这一新规定需要抓好三点。

一是要有公检法三家共知共用的办案标准。这在“罪刑法定”理念之下本是当然，然而实践中并非如此，法律规定粗疏之处甚多，公检法三家各有各的办案标准的情况也不少见，有待统一。或许我国应该改变长期以来检法两家（“两高”）都有司法解释权的格局，只承认最高人民法院有司法解释权，这可能是实现“标准统一”的必由之路；在作为司法解释之一种的“检察解释”被降格之后，公安系统的自订工作标准当然也应相应降格。

二是法院要严格司法。不论前面环节可能因为何种原因导致起诉标准掌握得不够准确，法院都必须坚持按确定的标准办案，保证每一个案件公正、合法。这是落实新规定的最关键的一环。随着法院“去地方化”改革的推进，法院今后也将更有条件、更有底气严格司法。

三是公安、检察机关要自觉以法院认可的标准指导办案，力争使自己办理的每一个案件能够通得过刑事诉讼中下一个环节的检验，最终来讲是通得过法院裁判的检验，也就是“经得起法律的检验”。法院裁判是刑事案件的最后一道关口，法院可以对前面环节做得不好的工作说“不”，但是，限于法定职能，法院只能否定证据不足的指控，使其不至于冤枉好人，却不能代替或者引导公安、检察机关去查究坏人，因此，为了既不冤枉好人又不放过坏人，公检法三家都要发挥主观能动性，特别是公安、检察机关不能因为标准最终掌握在法院手中就对自己所办的案件持“保守”态度，拿不稳的就“放过”，以求不被下一环节“挡回来”。实践中我们感觉，近些年来因这种“保守”原因而“放过”的案件比不该追究而被追究的情况可能更多，需要引起重视。

以上三点，从中共中央前述《决定》的行文来看，似乎对第三点更为强调，即要求公安、检察机关要有一定的观念转变，尊重审判权威、靠拢审判标准；从最高人民法院院长周强近期的文章《推进严格司法》中对相关内容的阐述来看，也提到审判实践中经常因为前面环节的工作没有做好给法院裁判带来很大压力，并将其作为中共中央前述《决定》中作出相应新规定的基本背景来理解。诚然，公安、检察机关转变观念、接受审判标准是相关工作取得改观的必由之路、重心所在，但可能还需要注意的是，理顺三机关关系、杜绝冤假错案，关键还是要法院守得住最后一道坎，把得好最后一道关；法院如果在这方面“硬”不起来，整个司法体系迟早还得软塌下去，冤假错案还有可能死灰复燃。当然，把这一切都寄望于法院一家“铁肩担道义”可能意味着一种法院不能承受之重，毕竟人民法院是体制内的法院，只要体制的“一盘棋”思维仍然在司法界居于统治地位，那么公检法三机关之间法定的分工合作与制约关系就将仍然流于文字，难以落实。因此，说到底，问题取决于体制将采取什么样的基本思维，是以“法”为准还是以“和”（即三机关认识上的一致性、步调上的和谐性）为准。“和”自然有其意义，但毕竟是表面的，按马克思主义认识论，差异是绝对的，表面上“和”了，并不等于认识差异不存在，更不等于认识是在“都正确”的基础上统一起来的；从普遍事实来看，公检法三机关的对事实进行认知、判断的标准通常就是越往后一环节越高，而实际也应当如此，毕竟越是向后的环节越是接近审判定案，如此，要求三机关对个案中的问题本着相同的标准和原则进行认知和判断是不合适的，也是不必要的，强行要求这样做的话，其结果就只能是相互迁就，又会回到冤假错案层出不穷的格局。

综上所述，对于中共中央前述《决定》中“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”的要求，只能理解为一种工作目标、努力方向，而不应简单理解为一种工作标准、硬性要求，否则，在多多少少还会发生作用的“一盘棋”思维影响下，“确保”的事情可能反而成为“必保”的对象，成为公检法三机关需要共同完成的工作任务，那就与《决定》的初衷相背离了。照此理解，则执政党作为体制的领导者在基本思维方面要以“法”为准，摈弃以“和”为准；法院要以“法”为准坚决把好关；公安、检察机关固然要以法院掌握的标准作为最终的办案依据，但是不能简单地以是否得到后一环节的维持、肯定来考核工作，要有一定的容“错”允许值，要科学制定既以法院掌握的法律标准为最终依据又适合本部门工作特点与实践要求的工作规范与标准。

（吴晓静，重庆市南岸区人民法院副院长，民革重庆南岸区委副主委/责编 张栋）