◎温香彩

促进经济环境协调发展，政策环评不能再缺位

◎温香彩

改革开放三十多年来，我国经济建设得到了突飞猛进的发展。伴随着经济发展的同时，我国环境问题也日益突出。2013年以来，以PM10和 PM2.5为特征污染物的区域性大气污染问题受到广泛关注。2013年全国受雾霾天气影响的省份达25个，涉及100多个大中型城市，全国平均雾霾天数达29.9天，创历史之最。目前，大气污染、水生态失衡、土地退化严重、农村生态环境质量明显下降、生物多样性锐减等环境问题，已经成为影响我国经济社会发展和人民生活水平提高的重要因素。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”

环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则、预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但我国现在的环境影响评价制度有一定的局限性和缺陷，与发达国家相比仍有较大差距，急需完善。

一、我国环境影响评价制度现状

环境影响评价是指对拟议中的人为活动（例如建设项目、资源开发、政策制定、立法等）可能造成的环境影响（包括环境污染、生态破坏等不利影响，同时也包括有利影响）或环境后果进行分析、论证的全过程，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。环境影响评价制度，是指环境影响评价的制度化和法定化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。该项制度贯彻了预防为主原则和协调原则，要求对拟进行的开发工作可能给环境造成的影响作出科学评价，便于在开发之前采取行之有效的措施，尽可能地预防或是减少对环境产生的不利影响，同时将经济建设与环境保护协调发展。

1．我国环境影响评价制度的沿革发展。

我国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。自1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念引入我国。1979年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》把环境影响评价和建设项目“三同时”作为法律制度确立下来。1981年5月，颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，该办法对环境影响评价的范围、程序、方法、费用、审批等分别做出了规定，并规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境影响报告书制度的具体做法。1986年，颁布了《建设项目环境保护管理办法》，将环境影响评价从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发项目。1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》对建设项目环境影响评价制度再次做了肯定。1998年国务院审议通过的《建设项目环境保护管理条例》以行政法规的形式对该制度进行了补充、修改、完善。随后，国家又颁布实施了《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等一系列配套的规范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等环保单行法律都分别对建设项目环境影响评价作了明确规定。2003年9月1日正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善。2009年国务院又颁布了《规划环境影响评价条例》。2014年4月24日全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》，进一步提出“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”；并规定相应的法律责任，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。

2．我国环境影响评价制度存在的问题。

按照国际惯例，完整的环境影响评价体系，应包括政策环评（对宏观政策、法律法规进行的环境影响评价）、规划环评（对地区性、行业性规划进行的环境影响评价）和项目环评（对具体的项目建设进行的环境影响评价）。目前，我国主要是针对某一个建设项目做项目环评，或者是针对某一区域或行业做规划环评，政策环评仍处于缺位状态。即使将于2015年1月正式实施的新环保法，也只在第十四条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

早在2005年，现任环境保护部副部长的潘岳就撰文指出，从理论上讲，政策战略环评应先行之，区域与行业的规划环评次之，而建设项目的环评则再次之。因为政策战略环评是真正意义上以主动积极的态度，对人类大规模开发活动进行预先评价，为领导层决策提供更具前瞻性和科学性的依据。

目前，由于没有政策环评的前置性介入，环评大多是在地方规划文本形成初稿、征求意见时才介入，此时规划已经基本成型，甚至项目选址大多已经确定，不可能因为环评不合格而使项目“搁浅”，要求改变项目的选址、选线或者改变项目原料、产品结构等遇到的困难和阻力都很大。许多建设单位委托环评单位编制环评文件的目的仅仅是为了取得环保主管部门的批文，为建设项目上马扫清障碍（目前的项目环评基本上都是通过）。

更为严重的，由于政策环评在我国环评领域长期缺失，导致一些政策在具体实施中变味。原国家环保局局长曲格平曾说过：“方针、政策在环境保护中具有决定性的意义，正确的政策能导致环境的改善，不当的政策，可能导致环境的恶化，要认识到方针、政策的威力。”大量事实证明：造成生态环境问题的重要原因之一就是政策上的随意性。不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。现在很多的环境问题实际上是发展中的经济政策所导致的，包括经济增速、产业结构等。以1994年国务院出台的汽车工业产业政策为例，此政策旨在鼓励汽车工业的发展，促进个人购买力，事实证明政策的出台确实极大地刺激了汽车产业的消费，2012年全国机动车保有量达到2.24亿辆，但同时全国的污染物排放量也达到了4612.1万吨，汽车是主要贡献者，其排放的NOX（氮氧化物）和PM（颗粒物）超过90%，HC（碳氢化合物）和CO（一氧化碳）超过70%。近些年来全国不断发生的雾霾天气，汽车尾气贡献率达20%以上！再如，西部大开发。这项政策促进了西部经济的发展，但在西部大开发中，部分省区在做能源、电力、重化工基地产业政策时，缺乏对这些产业政策的环境影响评价，没有科学论证和分析发展这些重污染行业将会给当地的生态环境带来什么影响、如何避免这些对环境的不良影响，尤其是区域内有限的淡水资源能否支撑如此规模的开发活动，结果现在造成了几代人都难以恢复的生态问题。日前有媒体报道，中国第四大沙漠——腾格里沙漠近年聚集了“上百家化工企业”，这些企业向沙漠深处非法排污，对当地的地下水造成了严重威胁。这些地方的地下水一旦被污染，修复几乎是不可能的，不仅将失去千百年来牧民们生存的栖息地，更重要的是，腾格里沙漠独特的生态环境也将面临严重威胁。腾格里沙漠的环境污染问题，已经引起党中央的高度重视，习近平总书记等中央领导同志均对腾格里沙漠污染问题作出了重要批示。再如工业园区建设。“十一五”期间，东部沿海地区50%的工业产值来自工业园区，西部地区新增工业产值的50%来自工业园区。可以说工业园区为我国经济发展、社会进步、人民生活富裕发挥了重要作用。然而，工业的聚集在创造巨大物质财富的同时，也面临着日益严重的资源环境约束问题，一些园区由于产业结构不合理，技术水平不高，管理机制不完善、资源配置不合理、市场机制未充分发挥作用等原因，成了地方资源环境矛盾最为突出的区域。环保部门曾对淮河、海河、黄河、长江及太湖流域的11个省（自治区）、38个地市、118个县（区）进行了检查。在检查的126个工业园区中，有110个存在违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”执行率低的问题，占抽查总数的87.3%。据有关资料统计，工业园区污染物排放量约占全国总量的60~70%左右。

二、国外政策环评经验

对政策开展环境影响评价，在国外进行较早，其目的在于使政策更加符合实际，并从宏观上具有长远性，防止产生重大失误。

美国是世界上第一个把环境影响评价制度在国家环境政策法中肯定下来的国家。美国1969年颁布的《国家环境政策法》规定：对人类环境有显著影响的每一项政策或立法建议以及联邦所要确定的重大行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明。其目的在于拟议行动实施之前，确定和评价其环境效应，并与其他资料一起用来对决策者提供帮助，以期在作出合理合法决定的同时，力求减轻不利的环境影响。美国总统环境质量委员会1978年颁布的《国家环境政策法实施程序的条例》规定联邦的行动有四类：官方政策、正式规划、行政计划、具体项目。加拿大于1992年6月通过、并于1995年1月19日开始生效的《加拿大环境评价法》对项目的环境影响评价进行了专门规定。除此之外，1993年加拿大还颁布了《政策和规划提案的环境影响评价程序》，规定提交内阁审议的所有联邦政策和规划提案都需要经过非立法性的环境评价程序。俄罗斯联邦环境和自然资源保护部1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》，将环境影响评价的范围确定为五大类，即部门和地区社会经济发展构想、规划（包括投资规划）和计划，自然资源综合利用和保护纲要，城市建设文件（城市总体规划、详细规划方案和纲要等），关于研制新技术、新工艺、新材料和新物质的文件，建设投资的前期设计方案论证文件，现有经济和其他项目、联合体的新建、改建、扩建和技术改造的技术经济论证文件及设计方案。显然，俄罗斯环境影响评价的对象不仅包括具体的建设项目，而且包括规划、计划等经济技术决策。英国、荷兰、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了宏观决策环评系统。1993年，欧盟发布文件规定，今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须经过战略环评。在亚洲，韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”，专门用于区域开发计划中的战略环评。以上国家的实践表明，政策战略环评是将可持续发展战略从宏观、抽象概念落实到实际、具体方案的桥梁，是环境与发展综合决策的制度化保障。

三、加快政策环境评价制度建设的建议

环境影响评价制度的精髓和根本功能是“预防为主，源头控制”。在我国，同规划相比，政策无疑具有更为重要的地位，其对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置，因此对政策进行环境影响评价具有更积极的意义。为通过制度化、法律化的手段保证政府、团体等“无形之手”在对各类自然、社会资源制定开发利用决策时，预防可能存在的危害环境的风险、保证其行为的正当性，建议：

1.尽快修订《环境影响评价法》，建立政策环境评价制度，用完善的法律制度保护生态环境。

党的十八届四中全会将依法治国提升至前所未有的高度，为正确处理经济发展与环境保护的关系提供了有力的法治保障。依法治国，首先要有完善的法律。建议尽快修订完善《环境影响评价法》，建立政策环境评价制度，保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，做出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失，使经济效益、社会效益、环境效益得到统一，在政策上得到落实，从根本上杜绝因政策失误带来的环境污染与破坏，促进自然资源优化使用与可持续发展。

2.强化各部门环境意识，提高对政策环评的认识，加快开展政策环评试点工作。

加强环境保护部门与各行业决策机构之间的协调和合作，对拟议政策从源头上予以论证分析，以预防或者减轻不良环境影响。政府各决策部门应从国家大局出发，摒弃部门利益，提高对政策环评的认识，尽快开展政策环评试点工作，以期通过政策环评进一步完善本部门的政策规划，力求减轻不利的环境影响。

（温香彩，中国环境监测总站物理室副主任/责编 刘玉霞）