王业强 高春亮

国际金融危机之后，推动中国经济持续30多年高速增长的出口贸易骤然下降，给中国经济发展带来巨大的威胁，中国经济发展战略面临由“外贸”向“内需”的重大转型。而中部地区以其得天独厚的交通区位、独特的资源禀赋、雄厚的产业基础、丰富的人文资源和庞大的市场需求，无疑将成为扩大内需的主战场。同时，在新的历史条件下，加快全国新一轮经济发展和经济结构转换，客观上也需要把中部地区建设成为新的增长极。尽管目前中部地区崛起战略已经成为国家区域发展总体战略的一个重要组成部分，但在政策操作层面仍面临着诸多障碍和挑战，迫切需要进一步厘清，为中部地区崛起战略的顺利实施创造良好的政策环境。

一、促进中部地区崛起战略及政策安排

中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省，土地面积为102.8万km2，占全国的10.7%；2010年人口3.57亿人，占全国的26.6%。中部地区地处内陆腹地，交通区位优越，人口众多，自然、文化和旅游资源丰富，工农业基础较好，资源环境承载能力较强，是全国重要的农产品、能源、原材料和装备制造业基地。新中国成立以来，中部地区为全国的工业化和现代化建设做出了巨大贡献。然而，自改革开放以来，由于多方面的原因，在全国特别是东部地区高速增长的大背景中，中部地区增长速度较为缓慢，经济发展相对水平出现下降。1981年，中部地区人均地区生产总值（GRP）相对水平为80.4%，1990年下降到76.6%，到2003年已下降到65.7%。这种情况被一些学者称之为“中部塌陷”（周绍森、王志国、胡德龙，2003；刘乃全、张学良，2005）。

这里所指的“塌陷”，包含“增长塌陷”和“水平塌陷”两个方面含义。所谓增长塌陷，是指中部地区经济增长速度持续低于全国平均水平，处于全国增长格局的“波谷”；所谓水平塌陷，是指中部地区经济发展人均指标的相对水平逐年下降，且低于全国的平均水平，处于各大区域的“低谷”。事实上，在全国四大区域中，中部地区的“增长塌陷”和“水平塌陷”均不是全国最严重的。一方面，从增长速度看，中部地区的“增长塌陷”现象不如东北地区严重；另一方面，从发展水平看，中部地区的“水平塌陷”现象则不如西部地区严重（魏后凯，2006）。但是，由于这种“增长塌陷”和“水平塌陷”的“居中”特点，使中部地区长期受到学术界和政府部门的忽视。自新中国成立以后，中国政府的投资和政策扶持重点一直在效率与公平目标之间摇摆不定。当强调效率目标时，国家把重点放在条件较好的东部地区；而当强调公平目标时，又把重点转移到经济落后的西部地区和面临诸多困难的东北地区。加上市场的力量本身会促使生产要素从中西部向东部地区转移集聚。其结果，在过去较长时期内，中部地区发展受到市场和政策的双重挤压。这种双重挤压是导致改革开放后中部地区经济出现“塌陷”的重要原因之一。

显然，“中部塌陷”不利于区域协调发展。促进中部地区崛起，构建良性互动的协调发展新格局，是深入贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的客观需要，也是中国特色社会主义的本质要求。为此，继中央提出实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴战略之后，2004年1月中央经济工作会议首先提出“促进中部崛起”；3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中又将“促进中部地区崛起”作为统筹区域协调发展的重大问题提出。2005年10月11日十六届五中全会通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，明确将促进中部地区崛起纳入国家区域发展总体战略。2006年2月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门研究促进中部地区崛起问题；4月，中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽（即“三基地一枢纽”）；5月，国务院办公厅又发布了《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅又下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部6省26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。2009年9月，国务院通过了《促进中部地区崛起规划》，提出了四带六圈（群、带）的战略布局，即加快构建沿长江经济带、沿陇海经济带、沿京广经济带和沿京九经济带，大力发展武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市群和太原城市圈。2010年8月，国务院又发布了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》。

为配合促进中部地区崛起战略的实施，国家有关部门先后制定实施了一系列政策。但从颁布的相关文件来看，原则性的较多而具体可操作的政策措施较少（参见表1）。例如，各有关文件均将税收、转移支付、金融和产业准入等作为促进中部地区崛起的重要政策工具，但并没有制定出可操作的实施细则。在工信部颁布的《促进中部地区原材料工业结构调整和优化升级方案》中，保障措施共八条，涉及财税政策的措施包括“充分利用财税、投资、信贷、法规等手段，统筹做好各项政策措施衔接落实”、“充分利用国家技术改造专项资金，加大地方配套资金投入”、“优先支持符合结构调整方向和重点的企业通过银行贷款、资本市场、引入战略投资者等方式筹集资金，扩大社会投资渠道”等，仍不够细化具体，只是大致规定了支持的原则和政策取向，因而当前执行的各项政策大多仍是实施中部地区崛起战略之前的政策。

表1 国家有关部门促进中部地区崛起的相关政策

同时，为促进中部地区崛起，国务院及有关部门还先后批复了一系列区域发展规划和方案。2007年12月，国家发展改革委发文批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，随后国务院于2008年先后批复了两地的综合配套改革试验总体方案。2009年12月，国务院先后批复同意支持武汉东湖新技术产业开发区建设国家自主创新示范区和《鄱阳湖生态经济区规划》，2010年1月又正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，12月又批准设立山西省为国家资源型经济转型综合配套改革试验区（参见表2）。2011年9月，国务院发布了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》。中部各省从自身实际出发，也相继制定了各自的促进崛起规划。各地规划制定充分体现了“增强中心城市辐射功能；促进城市群和县域发展”的精神，积极发挥城市圈（群、带）在促进中部地区崛起中的增长极作用。例如，在中部6省“十二五”规划中，安徽提出加快合肥经济圈建设；山西提出按照“一核一圈三群”布局，加快发展太原都市圈；河南提出加快中原城市群发展；湖北全面实施“两圈一带”（武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈和湖北长江经济带）总体战略；湖南提出加速构建以长株潭为核心、环长株潭城市群为重点、市州中心城市为骨干、县城和中心镇为节点、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体；江西提出构建昌九工业走廊和环鄱阳湖城市群为架构的城镇体系。

表2 国家促进中部地区崛起的区域规划和方案

二、现行促进中部地区崛起政策存在的问题

中部地区地理位置居中，发展中面临的区域问题多样，既有处于相对衰退中的老工业基地和资源枯竭城市，也有经济落后的贫困地区和财政包袱沉重的粮食主产区，因此，促进中部地区崛起同样应该贯彻“区别对待、分类指导”的原则，按类型区实行差别化的区域援助和支持政策，而不能简单地延伸、比照甚至移植西部大开发和振兴东北地区等老工业基地政策。

1.国家促进中部地区崛起的支持政策导向不明确

改革开放以来，国家为支持东部地区率先发展、推进西部大开发和振兴东北地区等老工业基地，先后都制定实施了一系列相关支持政策，包括国债投资、财政资金和政策优惠。促进中部地区崛起，虽然被列为国家区域发展总体战略的重要组成部分，与东部率先发展、西部大开发和东北地区等老工业基地振兴处于同一战略层面，但由于中部地区所面临问题的综合性和“居中”特点，自国家提出促进中部地区崛起战略以来，除了颁布《关于促进中部地区崛起的若干意见》和《促进中部地区崛起规划》外，至今并没有研究制定适合中部地区发展特点的相关支持政策，国家对促进中部地区崛起的支持政策导向不明确。

2.众多区域性意见和规划导致区域政策的泛化

近年来，国务院为支持有关省市区和某些特定地区的发展，先后出台了一系列区域性意见、区域规划、新区和试验区方案，某些区域规划也带有一些支持政策。在中部地区，国务院发布的区域性意见以及批复的区域规划和试验区方案，包括《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，以及武汉城市圈、长株潭城市群“两型社会”建设和山西省资源型经济转型综合配套改革试验区方案等。由于各种区域性意见、区域规划和方案较多，几乎遍及全国31个省市区，由此带来了中央区域政策的泛化问题，即对现有的西部大开发、东北地区等老工业基地振兴以及各种类型区政策形成冲击，也给今后制定促进中部地区崛起政策带来了难度。

3.“两个比照”至今缺乏可操作性的具体措施

自2007年国家提出中部6省26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策、243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策以来，至今并没有颁布相关的实施细则，缺乏可操作性的具体政策措施。可以说，“两个比照”至今没有得到很好的落实。对中部地区老工业基地，除提前1年半享受增值税抵扣政策以及资源枯竭型老工业基地可享受资源枯竭城市政策外，并没有其他具体的支持措施。中部地区经济落后的比照县获得的支持也很少。

4.缺乏法律地位和长效机制

从国际经验看，中央政府支持某些特定地区的开发和振兴，一般都是先立法，再规划，然后按照规划进行开发和再开发。中国的情况与此刚好相反。无论是西部大开发、东北地区等老工业基地振兴，还是后来实施的促进中部地区崛起战略，都是边“开发”、边规划、不立法，至今仍然缺乏法律地位。由于缺乏相应的法律地位，就难以形成制度化的长效机制。

三、促进中部地区崛起政策调整完善的方向

根据中部地区的发展特点，针对当前促进中部地区崛起政策存在的问题，从建立社会主义市场经济体制的根本要求出发，今后应该按照“区别对待、分类指导”的原则，制定完善国家促进中部地区崛起政策，重点是进一步完善承接产业转移政策，加大对科技创新的支持力度，建立健全多元化的利益补偿机制，实施差别化的国家援助政策，为促进中部地区崛起创造良好的政策环境。

1.进一步完善承接产业转移政策

积极承接产业转移，是促进中部地区崛起的重要途径。当前，要进一步完善相关政策，加大支持力度，为中部地区承接产业转移创造良好环境。第一，要切实做好承接产业转移规划。从国家层面看，要尽快制定并发布《中西部地区承接产业转移指导目录》，科学编制中西部地区承接产业转移规划和实施方案，明确中西部地区承接产业转移的目标、重点领域、空间布局和支持措施。从区域层面看，有关省市尤其是承接产业转移示范区，要尽快编制科学的承接产业转移规划。第二，实行产业承接与产业升级同步推进。在承接产业转移的过程中，各地招商引资不能来者不拒，而应该以科学承接、互利承接、绿色承接为导向，建立差别化的产业准入制度，科学设置投资强度、产出效率、技术和环保等标准，把承接产业转移与促进产业升级有机结合起来。对于那些消耗高、排放大的落后技术设备，要坚决禁止落地，做到产业承接、污染不承接。第三，支持建立一批承接产业转移示范区。在搞好皖江城市带、湖南湘南、湖北荆州等国家承接产业转移示范区规划建设的基础上，选择在江西昌九景、赣东南等条件较好的地区，建立若干新的国家承接产业转移示范区，同时支持中部6省积极开展省级承接产业转移示范区建设，使之成为中部地区承接产业转移的重要基地和平台，全方位、多层次承接沿海地区和国际产业转移（王业强，2006）。第四，要做好加工贸易的承接工作。利用湘赣皖临近长珠闽的区位优势，在湘南、赣东南和皖东交通方便、产业基础较好的地区，建立一批加工贸易承接基地，并积极搞好“大通关”工作，推进沿海加工贸易西进。

2.加大对科技创新的支持力度

科技创新是经济发展和现代化的第一驱动力。在当前资源和环境的双重约束下，促进中部地区崛起和跨越式发展，不可能再走依靠资源投入和投资驱动的粗放式传统发展道路，必须实现经济发展方式的根本转变，走依靠创新驱动的集约式新型发展道路。为此，必须深化科技体制改革，加大对中部地区科技创新的支持力度，建立多元化、多层次的科技投入体系，推动科技与经济的深度融合。第一，要搞好武汉东湖国家自主创新示范区规划建设，认真落实相关政策，鼓励中部地区高新区加快转型升级，支持有条件的省级高新区升级为国家级高新区，继续对国家级高新区公共基础设施项目实行贷款贴息。第二，加大对中部地区科技经费投入力度，围绕现代装备制造基地和高技术产业基地建设，采取科研投入、工程设备采购、税收减免、加速折旧等措施，支持重点企业技术改造、重大成套装备技术研制和重大产业技术开发，并对电子信息、生物工程、现代中药、新材料等领域的研发和产业化给予重点支持。第三，整合科技、教育和人才资源，推动校地、校企合作，支持建立多形式的科技联合体和产业创新联盟，积极推进国家工程中心、国家工程实验室、国家重点实验室和企业技术中心建设，构建一体化的科技创新与研发平台。第四，加快中部地区科技服务业发展，加强技术创新服务体系建设，进一步完善农业科技推广、应用和服务体系，并加大国家资金和政策支持力度。第五，支持建立民营科技企业创新基金，建设民营科技园，鼓励发展风险投资事业，建立各类贷款担保机构，构建创新贷款担保、贴息机制。

3.建立健全多元化的利益补偿机制

在深化实施分类管理的区域政策和差别化的绩效考核制度之基础上，建立健全多元化的利益补偿机制，对中部地区粮食主产区和重点生态功能区实行利益补偿，推动形成各地区合理分工、共同发展的新格局。在当前新的形势下，建立健全多元化的利益补偿机制，重点是建立资源开发补偿机制、主产区利益补偿机制和跨区域生态补偿机制。

（1）建立资源开发补偿机制。重点是针对资源型城市，建立资源开发补偿专项基金，以形成稳定的补偿资金来源渠道。可以考虑从目前征收的资源税、矿产资源补偿费中抽取一定的比例，加上中央和地方财政（省级和市级财政）的投入，建立资源开发补偿基金，用于保护和恢复因资源开采破坏的生态和地质环境，提高可持续发展能力。对资源开发进行补偿具体包括三方面：第一，在资源合法开采的前提下，由于资源开采影响了资源的重复利用，应当对资源的所有者给予补偿；第二，因资源的合法开采而给周围环境造成的环境污染和生态破坏，要对受环境污染和生态破坏牵涉到的行为主体给予补偿；第三，因资源开采对城市景观造成的破坏应给予一定的补偿，以帮助资源型城市修复城市面貌。

（2）建立主产区利益补偿机制。当前，可以考虑按照粮食净输出（入）量标准，建立多元化的粮食主产区利益补偿机制，让中央和主销区承担更多的粮食安全责任：一是加大中央财政转移支付力度，建立国家粮食主产区建设专项资金，重点加强粮食主产区基础设施建设，增加粮食补贴，提高公共服务和可持续发展能力，弥补地方财政收支缺口。二是遵循“谁受益谁补偿”的原则，引导粮食主销区建立商品粮调销补偿基金，对粮食主产区进行补偿。该基金规模应以粮食净输入量为依据，由主销区地方财政按每公斤粮价10%—15%的比例提取，转移支付给输出粮食的主产区地方政府，主要用于加强主产区农田基础设施建设、种粮补贴和农业产业化。三是在长江中游地区等粮食主产区，积极开展基本农田保护补偿试点，统筹规划，分步实施，探索建立耕地保护补偿机制，中央和省级财政给予支持。

（3）建立跨区域生态补偿机制。建议成立全国生态补偿工作领导小组，负责全国跨区域生态补偿的协调管理，领导小组由国家发展改革委、财政部、环保部、农业部、水利部、林业局等相关部委领导组成，负责全国生态补偿的规划研究、政策协调、监督管理等。同时，积极搞好已列入国家重点生态功能区转移支付县的生态环境保护和综合治理，提高资金使用效率，切实保护好生态环境。此外，选择不同类型的代表性重点生态功能区，积极推进跨区域生态补偿试点，尤其要加快鄱阳湖、洞庭湖等重要湿地的生态补偿试点，加大中央财政转移支付力度，探索开征水资源税，专项用于水资源保护，建立健全水资源保护补偿机制。

4.建立差别化的国家援助政策

从国际经验看，对问题区域实行援助政策是中央政府协调区域发展的关键举措。按照区域问题的性质和严重性，大体可以将中国的关键问题区域划分为：经济发展落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、矛盾交融的边境地区等。对于不同类型的关键问题区域，应根据其区情特点和面临的困难，实行差别化的国家援助政策（邬晓霞、魏后凯，2011）。中部地区集中了多种类型的关键问题区域，这些区域应成为中央实施区域援助的对象。对于这些不同的关键问题区域，应按照“区别对待、分类指导”的原则，实行差别化的国家援助政策，切实加大政策支持力度。

（1）老工业基地援助政策。尽快编制出台《全国老工业基地调整改造专项规划》，全面落实中部地区老工业基地的相关政策，加大基础设施和公共服务建设投入，支持国有企业和厂办大集体改制，着力解决各种历史遗留问题。要进一步完善社会保障制度，扩大社会保障覆盖面，把应该纳入而未纳入的人切实纳入进来，真正实现“应保尽保”。同时，要推动社会救助体系建设，扩大社会救助覆盖范围，实施全方位的社会救助；提高困难群体最低生活保障标准，完善最低生活保障救助体系。

（2）资源枯竭城市援助政策。继续加大中央财政转移支付力度，进一步深化矿产资源改革，建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和接替产业扶持机制，加快推进棚户区改造，完善社会保障体系，加强生态环境保护和综合治理。组织开展危机矿山现状调查与资源潜力评价工作，系统调查危机矿山的生产状况、矿产资源现状、产销关系和开发潜力等，建立完善危机矿山基础数据库；设立探矿投入专项基金，支持资源枯竭企业寻找接续矿区；加强塌陷区治理和土地复垦工作，对资源型城市原国有重点煤矿历史遗留的采煤沉陷区治理所需资金，中央财政补助比例提高到50%。

（3）粮食主产区援助政策。健全国家粮食风险基金制度，尽快全额取消主产区地方资金配套，减免主产区粮食风险基金借款，逐年核销主产区因执行中央粮食政策而累积的银行债务。完善国家粮食直补政策，包括进一步明确把粮食直补和良种补贴资金发放给种粮农户而不是承包田主；实行与种粮规模和粮食产量挂钩的直补方式，将现行按计税面积补贴改为按种植面积、单产水平和商品量给予补贴；将主产区玉米、水稻、大豆、马铃薯等全部纳入良种补贴范围，并对主产区农用水电费和粮食企业烘干设备购置给予适当补助；继续增加粮食直补资金，提高良种补贴和农资补贴标准。加大对主产区一般性转移支付力度，加强基础设施、公共服务建设和中低产田改造，对主产区实行低税或减免税政策，增加信贷资金对主产区农业的投入，建立完善主产区乡镇债务消除和控制机制。

（4）贫困革命老区援助政策。一是对福建、江西和广东三省集中连片的中央苏区统筹考虑，尽快组织编制《中央苏区振兴发展规划》，并在财政、税收、投资、金融、土地、扶贫等政策方面，加大对中央苏区的支持力度，促进中央苏区加快发展。二是加大对贫困老区的财政转移支付力度，取消国家投资项目中对贫困老区县的政策性资金配套要求。对集中连片的贫困老区农村基础设施建设以及发展义务教育中中央财政负担的比例，应按照西部大开发的相关政策尽快比照落实。三是继续加强对贫困老区的对口帮扶工作，大力发展和扶持老区红色旅游，继续安排国家预算内专项资金，重点支持革命老区红色旅游重点景区的基础设施建设和环境整治，支持相关区域红色旅游的规划编制、宣传推广、教育培训、革命历史遗址的保护和维修等。

［1］魏后凯.促进中部崛起的科学基础与国家援助政策［J］.经济经纬，2006，（1）:89-93.

［2］刘乃全，张学良.中部塌陷的实证研究与理论分析［J］.当代经济管理，2005，（1）:70-75.

［3］周绍森，王志国，胡德龙.“中部塌陷”与中部崛起［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2003，（6）:54-60.

［4］王业强.中部崛起的空间战略思考［J］.开放导报，2006，（3）:71-74.

［5］邬晓霞，魏后凯.实施差别化国家区域援助政策的科学基础与基本思路［J］.江海学刊，2011，（3）:84-89.