■冯 霞 蓝春娣

政党间相互监督是现代国家防止专制、控制权力滥用、遏制腐败、促进政治民主化的一种重要手段。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度中，蕴含了中国共产党和各民主党派之间相互监督的功能与职责，作为参政党的民主党派对执政的中国共产党的民主监督成为参政党重要的政治功能和价值体现，这种制度设计既适合中国国情和政治生态环境，也契合了现代民主政治的发展要求。然而，在我国“共产党领导，多党合作，共产党执政，多党派参政”的合作型政党关系格局中，参政党如何有效地对执政党进行监督，一直是中国民主政治发展面临的重大课题。分析我国参政党民主监督的政治功能、内在政治机理和外部运行机制，厘清影响参政党民主监督效果的各种因素，对促进参政党民主监督政治功能的履行，提升党际监督实效，推进我国民主政治发展有着重要意义。

一、参政党民主监督的政治功能定位

我国参政党对执政党民主监督的政治功能定位，既是民主党派自身发展价值追求的结果，也是我国政党制度的内在规制，反映了我国民主政治发展的客观需求。

(一)参政党民主监督的政治功能彰显了民主党派自身的民主价值追求

从历史的视野来看，民主党派自成立以来便以追求民主为目标。五四运动以后，我国政治舞台上发生了巨大变化，先后出现了三种类型的政党:代表大地主大资产阶级的中国国民党;代表工人阶级和全国人民根本利益的中国共产党;介于国共两党之间，代表民族资产阶级和小资产阶级及知识分子利益的各民主党派。在国民党一党专政的条件下，各民主党派虽在意识形态方面与中国共产党有所不同，但其反帝爱国、反对专制、追求民主的基本政治主张，与中共高度一致。

在探索适合我国国情的政党制度时，各民主党派同中国共产党有一个基本共识:建立民主联合政府，认为联合政府是中国和平、民主、团结、统一的唯一途径。“在我们所要为中国树立的民主制度上，我们没有所谓偏左偏右的成见，我们亦没有资本主义民主、社会主义民主这些成见。我们对于别人已经实验过的制度，都愿平心静气地取其所长，弃其所短，以创造一种中国的民主。”[1]自新中国建立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度始，中国共产党就确立了其执政党的地位，民主党派自觉接受了中国共产党的领导，以参政党身份参与国家政治生活。在政党不执政的前提下，民主监督就成为其对民主政治追求的重大使命。在新中国成立前后的政治实践活动中，中国共产党就明确了民主党派在新民主主义向社会主义过渡时期的政治功能，其中一点就是“对共产党和国家机关的工作发挥监督作用”[2]。中国共产党在八大确定了与各民主党派实行“长期共存、互相监督”的方针，自此，这一方针一直成为处理中国共产党与民主党派之间关系的基本方针。

(二)参政党民主监督的政治功能契合了中国政党制度的内在机制

政党所具有的政治功能主要是通过政党制度的运作来发挥的。政党制度的结构性安排制约着政党功能的具体形式，政党的功能则从另一个方面体现了一个国家政党制度的本质规定。因此，在不同的政党制度下，非执政的政党组织，其政治功能是完全不同的。民主党派作为政党，具有政党的监督功能共性;但民主党派作为中国政党制度的一个组成部分，在实践中表现出来的监督功能是由中国共产党领导的多党合作与政治协商的政党制度决定的。

中国共产党领导的多党合作和政治协商政党制度的运作特征是:共产党执政，多党派参政;共产党领导，多党派合作。在这种政党制度结构中，民主党派在民主集中制的根本原则指导下完善其自身的组织结构、组织制度、权力结构以及指导思想，逐步形成了其自身的体制特征和民主监督的政治功能。民主党派的参政党地位决定了它的政党功能不指向执政，而是指向参政;不是对抗与竞争，而是协商与合作;不是权力相互制衡，而是民主监督。作为参政党，民主党派的政党功能中没有竞争性或替代性的要求，相反，民主党派是中国共产党的“诤友”或“盟友”，两者长期奉行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针，在根本利益一致的前提下与执政党形成合力，让中国共产党更好地执政为民。这种监督模式既可避免多党制、两党制相互竞争带来的政治弊端，又可以避免一党执政缺少制约的政治缺陷，是符合我国基本政治制度和政党制度要求的监督模式。

(三)参政党民主监督的政治功能体现了中国特色民主政治发展的客观要求

近代中国对民主政治的追求经历了一个艰难曲折的探索过程，在对西方民主政治制度的扬弃和结合中国国情的实践探索中，中国共产党带领全国各族人民历经艰辛，终于找到了适合本国的民主政治发展道路，并独创了中国式民主政治发展模式。中国改革开放30 多年的实践证明，正是这种民主政治发展模式确保了中国在急剧的社会经济变迁中平稳地实现着社会转型。而民主党派与中国共产党的政治协商、合作和民主监督是中国特色民主政治模式的一个重要特征，参政党对中国共产党的民主监督则是保证共产党民主执政和促进中国政治民主化的重要因素。

由于民主党派与中国共产党的根本利益一致，有共同的政治基础，新中国成立后，各民主党派自觉接受了共产党的领导，承认共产党的执政地位，共产党同时也自觉接受民主党派的监督，承认由历史形成的民主党派的参政地位，彼此结成爱国统一战线，同时又接受对方的监督。因此，民主监督是多党合作的政治前提，也是长期共存的根本目的和政治需要。毛泽东指出:“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”[3](P235)邓小平指出:“更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”[4](P205)江泽民指出:“在当代中国，共产党处于执政党地位，需要始终接受一直与自己保持密切合作的各民主党派的监督和批评。”[5]胡锦涛指出:“要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度。”[6](P24)习近平总书记也指出“要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评。”[7]可见参政党的民主监督对于中国民主政治发展的意义重大，通过这种监督，执政党可以听到各方面对党和国家的决策和实施情况的反映、批评和建议，减少甚至避免决策的失误，防止脱离群众及官僚主义的危险，是中国特色民主政治健康发展的客观需要。

二、参政党民主监督的内在政治机理

参政党民主监督是中国政党制度的重要内容，也是中国政治监督体系的重要组成部分，参政党民主监督蕴含的内在政治机理既体现了中国共产党和各民主党派长期共存、相互监督的制度特点，又体现了中国政治监督体系的多层次性和政党之间相互监督的特殊形式及优势。

(一)利益保障

在现代政党政治中，各政党都代表一定的利益群体，有自身特殊的利益存在，因此，在政党政治中，无论采取怎样的政党制度形式，各政党之间客观上存在一种相互监督的政治关系，其目的与自身政治利益紧密相连，或通过监督发现执政党的错误以便在适当时机取而代之，或通过监督为本党谋求更大的自身利益，或通过监督帮助执政党调整、改变和完善治国的路线方针政策，以促进国家走向繁荣和文明。在我国，参政党与执政党的根本政治利益是一致的，因此，参政党的民主监督主要表现在帮助执政党调整、改变和完善治国的路线方针政策，以促进国家走向繁荣和文明，实现参政党和执政党共同的政治利益。其监督的功能机理主要表现为它既是社会咨询、反馈机制，又是一种警示、纠错机制，即在重大决策的协商过程中提出政策性意见和建议，对不符合实际的决策方案提出修改意见，或者提供更能反映各方面利益、愿望和要求的决策选择方案，使决策更加全面、科学、民主;对决策或决策实施过程中出现的问题，对各项方针政策贯彻中出现的失误，对一个时期突出的社会问题提出意见和批评，引起党和政府的重视，起到警示纠错作用。正如习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会讲话中所指出:“广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端;可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端;可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端。”[8]

(二)遏制腐败

政治权力是使人类政治生活得以可能的公共性和强制性力量。而在现实社会中，人类却往往面临这样的悖论:以公共利益为目标设置的政治权力却成了一些公职人员谋取私利的手段，导致公共权力的非公共运用，也即腐败。这种背离公共利益的腐败现象必然受到公共社会的抵制，因此，人类社会对腐败现象的遏制是永恒的课题，而解决这一难题的基本途径就是民主监督。

遏制腐败是民主监督的基本使命，民主监督中也内涵了遏制腐败的基本政治机理。民主监督的本质是对权力的制约和平衡。从历史延续来看，民主制度下的权力制约方式主要有三种:以权力制约权力、以权利制约权力、以社会制约权力。我国参政党民主监督内含着两种权力制约形式，一是结构性的内在权力制约，二是终极意义上的权利制约。

参政党民主监督虽不是国家权力性质的监督，但它是政党之间拥有对等权力的具有政党制衡作用的监督，是现行制度结构内的权力制约。中国政党制度结构中，中国共产党和各民主党派在政治上是平等的，拥有相互监督的对等权力。在实践中，这种权力制约和监督主要是通过保证民主党派成员成为国家权力的参加者来实现的。当前，民主党派中的人大代表和人大常委通过人民代表大会的权力监督予以实施，另外，在监察部门安排民主党派成员担任领导职务已经是一种惯例，在国家、省、市、县的层面有大量的民主党派成员担任监察部门领导，他们实际上就在行使权力监督职能，尽管他们是以个人身份进入监督部门的。

对公民基本权利的保障是现代民主国家的重要特征。在国家权力向公民权利分流的过程中，因国家权力而生并受到法律保障的公民权利的行使，反过来制约国家权力的扩张，这就是权利制约公共权力的机理。之所以说民主党派能以权利来监督权力，是因为它有权利来实行有效的监督。权利的具体形式是法律，民主党派通过推动相关法律的制订、修改或实施，如可推动《监督法》来进一步规范监督的权利和义务，推动民主监督的广度和深度，对违法乱纪、贪污腐败的行为进行遏制。

(三)民主协商

参政党的民主监督是一种特殊的监督，其特殊性在于它的政治性，在于由于中国政党制度的基本定位，决定了民主党派的监督不同于其他权力监督形式，而是一种“在协商中监督和在监督中协商”的民主监督。寓民主监督于政治协商、参政议政之中，是参政党民主监督制度设计的一大特色和优势。中国共产党领导的多党合作与政治协商民主制度体现了中国协商民主的特色和优势。从政治文明的角度看，协商民主代表着政治文明的发展方向，是现代民主的核心所在。事实上，任何民主形式都内涵了协商合作的精神和形式，内涵了民主监督的要求。民主本身不是要制造竞争和冲突，相反，它是谋求协商与合作的一种机制;同时民主蕴含着公平与正义，势必要求对权力进行约束，对权力的使用进行监督。因此，协商合作和民主监督是民主政治的本质要求。

参政党民主监督是中国式协商民主的重要内容和基本特征之一，中国式协商民主是协商、合作和民主监督的统一。而协商、合作和民主监督在实践中又是相互作用，相互融通的。这种监督方式与西方政党之间的监督有着本质区别，它不是培育体制性的反对力量，不倡导竞争性政党关系，而是借助各种体制、制度和组织资源，不断建立参政党和各种新兴社会力量与执政党的制度化联系机制，通过人民政协的组织形式和组织优势，将各民主党派及不同的社会力量吸纳到人民政协中来，通过人民政协实现共产党与其他党派的政治协商和民主监督。这种监督是高层次的、高质量的监督。这种民主监督模式所蕴含的政治机理既有利于制约公共权力，又有利于有效整合各种社会力量、保持和谐稳定的政治局面，体现了协商民主的基本要求和中国特色民主政治的价值追求。

三、参政党民主监督的外部运行机制

参政党民主监督能否产生实效，关键取决于有没有一个规范监督行为并落到实处的运行机制。民主监督运行机制是参政党参与国家政治生活、发挥监督职能作用的组织平台、行为载体、活动程序、方式方法、行为路径、运行动力等的总和。科学健全的民主监督运行机制是参政党发挥民主监督政治功能的制度保障，实体、程序和动力的统一是该机制发挥作用的必要条件。

(一)参政党民主监督的实体机制

参政党民主监督的实体机制是指参政党作为国家政治生活的重要主体对国家政治生活的相关方面有权进行监督。在2005 年2 月18 日颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确规定了参政党民主监督的主要内容:“国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责，为政清廉的情况”。这一规定体现了参政党民主监督的主要特点。

第一，监督的全面性。参政党民主监督贯穿于执政党执政的全过程，即对中国共产党领导中国特色社会主义建设的全部活动与过程进行全方位的监督，其监督范围包括经济、政治、文化与社会等各个方面。第二，监督的层次性。从上述规定可以看出参政党监督的内容体现出一定的层次性，一是法律实施层面的监督，执政党是否在宪法和法律规定的范围内依法执政，是否超越并影响了参政党的政治自由、组织独立和法律平等。二是政策制定贯彻层面的监督，在领导经济社会发展过程中，执政党是否正确决策、民主决策、科学决策。三是职责履行层面的监督。对执政党是否勤政廉政，是否积极预防发生重大失误、是否积极遏制与消除腐败现象等进行监督。可见，参政党民主监督的实质是从对政党执政权力运行偏离正确轨道的可能性及其后果予以防范和矫正的角度，对执政党权力的运行给予肯定和维护。

(二)参政党民主监督的程序机制

程序是与实体相对应的，它指的是实现目标过程中的先后顺序及其有关的制度性规定。一般而言，实体关心的是目标或者价值，程序关心的是实现目标的步骤、方式与进程。法制、公正和效率是程序的特征和内在要求，有力公正合理的程序才能保证实体价值目标的实现。程序的实质在于通过对程序参与者的角色定位而明确其权利(权力)义务(职责)，使其既可以各司其职而又互相牵制，从而对主体绝对权利(权力) 进行必要的限制;程序可以以一种固定化的处理流程来关注整个监督的过程，确保过程实施到位和结果的公正性。

在我国的政治实践中，参政党民主监督的程序和方式主要包括:民主党派通过在政协会议、高层次小范围谈心会等会议上提出意见、建议和批评;通过调研和提案提出意见、建议和批评;通过参加政府有关活动、参与国家有关法律的制定，发表意见和建议来实行监督;民主党派成员应邀担任政府有关部门的特约检察员、审计员、监察员、监督员发挥监督作用等。从监督程序和方式看，参政党的民主监督程序机制是非制衡的“柔性”监督机制，具有较大的灵活性。

(三)参政党民主监督的动力机制

实体和程序机制为民主监督的实际运行提供了基本规制，而民主监督要真正落到实处并持续产生实效还有赖于激发和推动参政党监督行为的动力机制。调动参政党民主监督积极性和主动性的力量主要来自两个方面:一是来自参政党内部，及内部动力机制;二是来自参政党外部，即外部动力机制。

参政党的自身宗旨和职能以及党派成员的民主意识构成参政党民主监督的基本内在动力。政党的价值追求和宗旨是其存在的合法性前提，而政党职能的发挥及效果是其获得社会认可并长期存在的基础。政党一经产生必然为其宗旨而奋斗，并不断创造条件将其内在要求转化为外在的自觉行为，进而实现本党的目标。各民主党派在其纲领中都阐明了坚持与中国共产党“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，明确了其在国家政治生活中积极发挥参政议政、民主监督作用的政治职能，这就要求各民主党派都以民主监督为职责，以促进共产党民主执政科学执政为己任，致力于共同推动中国民主化进程，这种生存意识和民族使命感正是参政党民主监督的最深层动力。

参政党民主监督除源自参政党自身的自觉因素外，还取决于外部的刺激、压力、支持和在此基础上形成的社会环境和氛围。根据外部推动主体的不同，外部动力机制主要包括以下三个方面:一是来自执政党的推动机制。执政的中国共产党对民主党派监督作用和意义的肯定和支持是参政党发挥监督作用的根本因素，没有中共的支持和推动，参政党民主监督的内在动力则很难转化为现实推动力。二是来自参政党之间的竞争机制。在我国多党合作的政治架构下，参政党之间相互学习、借鉴、比较和竞争，这种竞争表现为“比贡献、比建言献策质量、比民主监督效果等”的良性竞争，是推动参政党民主监督的有效机制。三是社会力量的推动机制。各参政党代表不同的社会利益群体，承载着来自社会各方的期待和要求，在使其联系对象的利益得到合理保障的前提下，追求社会公平正义、保障社会整体利益最大化是参政党得到社会认可的重要条件。因此，社会成员的期望值、社会舆论的压力、社会群体的认可程度等也成为参政党民主监督的重要外部力量。

[1]张东荪.一个中间性的政治路线[J].再生周刊，1946，(118).

[2]李维汉.回忆与研究(下卷)[M].北京:中共党史出版社，1986.

[3]毛泽东文集(第7卷) [M].北京:人民出版社，1999.

[4]邓小平文选(第2卷) [M].北京:人民出版社，1994.

[5]江泽民.在庆祝中国人民政治协商会议成立五十周年大会上的讲话[N].人民日报，1999 -09-23.

[6]胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话[M].人民出版社，2009.

[7]习近平同党外人士共迎新春[N].人民日报，2013-02 -08.

[8]推进人民政协理论创新制度创新工作创新 推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2014-09 -22.