江门市广播电视大学 欧阳能

行政事业单位所占有的是社会公共资源，通过对社会公共资源的组织与分配来管理国家和社会公众事务，以维护社会公共秩序、促进经济发展。所以，行政事业单位对公共资源的分配和使用不当，将造成一系列社会影响。在行政事业单位出现的公共资源分配与使用不当，归结为一点，都是内部控制机制失效所致。我国行政事业单位内部控制机制失效主要由以下几方面因素造成。一是风险意识淡薄。风险意识形成需要从上至下、全面倡导；关键风险点出现时，需要有经验的业务人员与决策管理层密切配合、共同应对，才能有效化解风险。在过去，针对预算控制、资金控制问题频出，行政事业单位内部工作人员往往错误的认为内部控制只是财务管理部门的事，其他部门不需要内部制衡与约束。针对具体风险问题时，风险意识不强，不但不能识别风险，更无法及时形成必要的风险防范与应对措施。二是内部控制制度体系不完善。实际上，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》，我国多数行政事业单位有已建立的、供备查的内部会计控制制度，这些制度在关键岗位控制、内部牵制、明确岗位责任等方面确实发挥了一定作用；但是，这类制度往往只限于最基本的财务控制，在对领导层经济活动的决策、执行与监督的内部控制层面，并无体现。内部管理制度匮乏，造成的直接局面便是上对下有管控，下对上无监督，有效的、全面的内部控制制度体系，留下权力寻租的空间。三是内部业务控制不规范。（1）预算控制薄弱。首先，预算编制不够细化。行政事业单位预算的编制基础一般是上年收支、预算单位自身的特点和业务，不细分到具体支出项目，预算支出并不能实现逐笔核定，由此，对预算支出的审核也缺乏效力。其次，预算刚性不够。除去部分刚性支出，行政事业单位普遍存在预算编制的计划性、科学性不强，年中对预算进行调整和追加成为必然现象。在对社会公共资金的使用缺乏应有的预见性情况下，预算的约束控制力被大大弱化。（2）费用支出缺乏有效监督。行政事业单位实行“收支两条线”，行政经费支出，多采用实报实销制。一方面随着国库集中支付改革的不断完善和深化，行政事业单位资金支出的汇划效率提高了，如此一来，对支出的控制力度被大大削弱，往往是资金已经支出了，才被发现是不合规支出；另一方面，对于一些一般经费支出如招待费、办公费、会议费、水电费等，单位普遍缺乏有效的控制标准，对经费支出进行监管，存在虚报、多报的风险。（3）固定资产重购轻管现象突出。行政事业单位的固定资产实行政府集中采购，固定资产在购置环节的管理相对规范，但固定资产的使用管理则缺乏有效控制，固定资产重购轻管现象比较突出。如购置的固定资产未能及时登记入账，不按规定登记固定资产明细账和实物卡片，未按规定对固定资产进行定期盘点等，使得资产账实不符、权责不明，或直接造成资产流失。

行政事业单位实施内部控制审计的必要性体现在四个方面：一是实施内部控制审计有助于完善行政事业单位内部控制环境。内部控制环境是实施内部控制的基础。没有良好的内部控制环境，一方面很难建立完备的内部控制制度；另一方面即使建立了完备的内部控制制度，制度流于形式，也不会取得好的效果。通过对单位的内部控制审计，可以监督和评价内部控制制度是否健全、有效，并以此来督促管理层及相关部门对内部控制的重要性和必要性进行重新认识并给予充分重视，促使单位管理层在管理理念和组织文化上进行更新和升华，有效改善内部控制环境，不断完善行政管理制度和经费开支审批制度，不断提高内部控制制度的针对性和科学性，从而有效控制包括“三公经费”在内的行政费的大幅增长和铺张浪费。二是实施内部控制审计是行政事业单位加强风险管理的客观需要。行政事业单位的目标是在一定的经费保障下履行国家赋予的公共管理和服务的职能，这要求行政事业单位不仅要全面履行好职责内的公共管理和服务的职能，还要将有限的行政经费发挥最大的经济效益和社会效应。通过实施行政事业单位内部控制审计，不但可以审查和评价被审计单位内部控制执行的情况，还可以对潜在风险进行量化测评，这包括单位层面的组织、机制、制度、岗位、信息系统风险以及业务层面的各项业务流程风险，评估风险发生的概率以及可能造成的影响，再结合自身的实际情况，选择合适的风险应对策略，提前对风险进行防范，把风险降低到可接受的范围内，协助组织目标的实现。三是实施内部控制审计是促进内部信息有效沟通的根本途径。内部控制将单位的业务管理与财务管理实现了有机结合，它的有效运行客观上需要加强各部门间、各成员间的信息交流，有赖于单位内部各部门、各成员的协作配合。同时，单位也需要与主管单位及有关联的其他单位进行交流和沟通。因此，在内部控制审计的客观要求下，单位各部门之间为避免因分块管理形成信息“孤岛”，会主动加强部门之间在各具体业务的各具体控制环节的协作和配合。经充分信息交换，各部门会根据沟通反馈的各种变化情况，适时调整、完善内部控制制度，从而进一步提高管理效率和管控效能。四是实施内部控制审计是行政事业单位加强内部监督的有效手段。内部控制要发挥有效作用，单靠各部门和相关人员的自主执行是远远不够的，原因主要有三点：第一是相关部门和不相容职务人员可能存在串通作弊或者不作为；第二是内部控制的执行受管理成本等因素的影响；第三是内部控制制度本身有缺陷。因此，要不折不扣地执行已经制定的严格的内部控制制度，就需要行政事业单位建立健全内部监督机制，对内部控制运行情况进行不间断的评估，对内部控制的执行进行定期检查，发现内部控制存在的问题，提出有针对性的改进建议并督促落实整改，使内部控制在单位内部管理中发挥更大的作用。而在所有的内、外部监督手段中最有效、成本最低的手段就是内部控制审计。

针对行政事业单位内部控制审计存在的诸多问题，要完善我国行政事业单位内部控制审计，提高内部控制工作的效率和效果，须从以下五个方面开展内部控制审计工作：一是测试内部控制的完整性。根据行政事业单位的业务特点和有关制度规程，按照“以预算为主线，以资金管控为核心”的原则，从制度上制约公共权力滥用并预防腐败，就必须认真梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，检查内部控制的各项控制要素是否规定齐全，控制环节是否覆盖所有的管理和业务环节，是否已经“把权力关进制度的笼子里”，将制衡机制嵌入到各项管理工作中。通过认真查补制度的漏洞，实施流程再造，健全内部控制的制度体系。具体而言，内部控制的完整性测试就是要通过访问、查阅各项管理制度以及各种业务规范，描述并证实内部控制制度、登记内部控制制度缺陷，在此基础上，发现问题，对内部控制制度的完整性作出评价。二是评估内部控制的合理性。对内部控制的合理性进行评估，实质上就是在内部控制完整、健全的基础上，评估内部控制设计和执行时的适用性和经济性。内部控制的适用性主要从以下几方面进行评价：管理流程与经济活动的业务流程是否科学；风险控制点的确定是否合理；各项控制职能划分是否准确；各类人员间的职责、分工和制衡机制是否清晰、恰当。内部控制的经济性评价就是判断内部控制是否遵循成本效益原则，是否以较少的成本获取较大的经济效益和社会效益，高效履行行政事业单位的公益服务、经营活动等职能。三是分析内部控制的有效性。评价内部控制的有效性有两个标准：其一是制定的合规性，即单位所实施的内部控制制度不得违背现行的国家法律法规要求，并随国家法律法规的调整而相应调整；其二是执行的强制性，即内部控制在设计完整、合理的前提下，在单位所有的经济业务活动过程中，必须得到持续的贯彻执行并发挥作用，为实现单位的各项目标提供合理保证，任何部门和个人都不能凌驾于内部控制制度之上，也不能对既定的内部控制制度“打折”执行。随着《行政事业单位内部控制规范》的出台，许多行政事业单位已经建立了“以防为主、防控兼顾”的自控机制，做到了事前的防范、事中的控制、事后的监督和纠正。四是评价内部控制的先进性。内控机制的有效运行关键在人，人既是风险的制造者，也是内部控制的设计者、执行者和监督者。因此，需要建立一种以“制衡”为核心的内部控制体系。从单位层面看，应当建立起议事决策机制、岗位责任制、关键岗位轮岗机制，确保经济活动的决策权、执行权和监督权有效分离。同时，要进一步提高全体人员尤其是内控人员的整体素质，加强单位业务操作流程及各项规章制度的学习，将内控核心职能常态化，变内部控制为一种基本的管理工具，充分运用信息技术固化内控管理，提高工作效率和执行力，提高单位的管理效能，尤其是要将内部控制规范纳入到党的群众路线教育实践活动的长效机制建设中来。五是评价内部控制的实用性。内部控制的实用性评价，一方面内部控制要有行之有效的风险预警机制，即内部控制要从单位风险管理的预警角度进行考查。行政事业单位内部控制中，及时发现经济活动和实现内部控制目标的相关风险至关重要，通过对各项业务流程进行全面梳理，选择关键控制点进行风险识别和预警处理。同时，要建立起及时的信息反馈和情况沟通的渠道，积极推行内控违规行为的责任追究制度。加强对突发事件的应急管理，完善重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。另一方面，内部控制要有动态调整机制，即内部控制要根据外部环境的变化、单位经济活动的调整适时调整关键控制点和控制措施，以确保内部控制机制能全方位覆盖单位的经济活动、岗位和人员。