陈金钊

(华东政法大学 法律学院，上海 201620)

如何破解社会治理的难题？回答是要完善国家治理体系、提升国家治理能力。如何提升国家治理能力？回答是要用法治方式。在全面推进法治中国建设中，领导干部要善于运用法治精神引领社会治理、用法治思维筹划社会治理、用法治方式破解社会治理难题，把社会治理纳入法治的轨道。善用法治方式破解社会治理难题、化解社会矛盾是国家治理能力的全面提升；是带着对法治信仰的期待心理，使法治观念开始在意识形态中占有一席之地。法治成为意识形态这一变化，对中国法治建设来说非常重要，意味着法治作为政治正确的标签有了心理基础，法治成了一部分人顶礼膜拜的偶像。然而，我们应该看到，人们所接受的只是法治的观念，对法治的真正理解却因为怀揣不同的目的而有差异。对法治的不同理解蕴含着法治遭遇中国文化与国情所产生的变异。现在存在的问题是：市场经济并没有完全建立起来，但我国已经进入全面消费的社会。无论行为者是否信仰法治，实际上各个阶层已经开始消费法治。虽然法治成了意识形态的组成部分，但在法治方式问题上，我们还没有形成共识。因而在全面推进法治中国建设的情况下，我们对法治应该有一个正确的态度。法治建设所需要的是正确地利用法律、运用法治，但不能对法治进行破坏性消费。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。对法治的破坏性消费，主要来自两个方面，一是部分公民在利己心态的支配下把权利绝对化，认为民主就是我来做主，只想享受权利不想履行义务、承担责任。二是部分管理者在捍卫江山的心理支配下，把权力绝对化，认为法治就是政治的手段，政治就是捍卫权力。要想破解权力与权利的绝对化，需要在理论上回答为什么要运用法治方式提升治理能力，而不是用理想中的民主方式和传统的政治方式。虽然用法治方式推进社会转型是共识，但是，这仅仅意味着对实施法治争论较少，并不意味着人们已经熟练地掌握了法治方式。现在，运用法治方式的具体活动还没有大面积展开，还需要在“难得”的、宏观的共识基础上深入研究。

一、为何当下不宜用民主方式提升治理能力？

提升国家治理能力有多种方式，诸如民主方式、民主法治方式、政治方式等。在西方国家一般比较重视用民主法治方式，把民主的集体智慧与法治的程序理性淋漓尽致地发挥出来。然而，由于我国社会处在转型之中，民主作为一种制度建构，还处在由国体宏观界定的实质阶段，政体上的民主还处在转型建构的过程之中。在实质的思维形式中，民主与法治密不可分，但在中国特定的语境下，民主与法治应该分阶段开展。在法治共识的基础上，我们首先应该建成法治，然后在法治的基础上，用法治推进民主建设。以民主法治为最终目标的社会转型中，法治方式发挥着重要作用。在法治没有成为民主发展的良好环境之前，我们很难用民主方式提升治理能力，而传统的政治方式已经暴露出很多问题，所以用法治方式提升治理能力就成为最具现实意义的选择。在制度改革与社会变迁的过程中，法治方式对调控改革的烈度以及社会变迁的方向有重要的意义。在倡导以法治方式提升国家治理能力的时候，我们需要思考为什么现在不宜用民主方式提升治理能力。民主与法治的关系是如此密切，以至于很多人认为，没有民主就没有法治，法治肯定是民主的法治，民主只能是法治的民主，因而，就可以把民主方式等同于法治方式。然而我们需要意识到，“法治离不开民主，民主离不开法治”判断的得出，只是一种从纯粹辩证法的角度认识，主要根据是逻辑的思辨，并没有历史与现实的根据。

在中国的政策文献中将民主法治连用已经有几十年的历史，然而在党的十八大政治报告中，单独提出了法治方式的概念，要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，没有像以往那样提出民主法治的方式，这是对法治与民主更清晰的认识。按照早期一些人的僵化观点，民主法治这些东西基本上是资产阶级作为精神麻醉品而做的修辞，所有的民主、法治都是阶级的民主、法治，不存在超阶级的民主、法治。在很长一个历史阶段，我们奉行的就是这种实质的民主法治观念。然而我们发现，这种貌似深刻、一眼就看到本质的实质民主法治观是建立在对民主与法治的形式根本没有研究的基础上的。本来科学的任务是透过现象看本质，但是很多人没有见过现象就掌握了本质，尤其是所谓的阶级本质。我们对民主法治的认识缺少对民主法治现象的形式主义分析。上个世纪八九十年代的很多学者，只知道民主法治的阶级本质，然后就用辩证思维得出结论：法治是民主的保证，民主是法治的基础，部分学者至今还在坚持这种观点。就法治、民主的进步来说，没有形式方面的进步，仅仅有所谓阶级的民主，甚至连欺骗性也难以见到，实际上就是赤裸裸的统治。这种辩证关系的民主法治只是系列空洞实质主义理论的内容之一。今天，民主、法治等已经是我们的核心价值观，我们必须在形式方面推进，而不能仅从实质的角度空洞地谈论民主法治，那只能对中国法治建设起误导作用。从“如今的香港有法治没有民主，而台湾有民主没有法治”的论断中，我们看到了民主与法治之间的分立，民主与法治并不是必然联系在一起的。至少是民主与法治的关联度在不同的历史时期是不一样的。用民主方式提升治理能力虽然很好听，但现阶段不具有现实的可能性。

当然，我们也不能在民主与法治的实质关系中采取实用主义的态度，使民主与法治可以“自由”地统一或分立。民主与法治是有区别的，可以分阶段实施。民主方式是指管理者在民主程序决策机制中，在接受票决制的检验中提升治理水平和能力，在民主过程中实现管理或者说治理。因为近百年来，民主与科学一直是思想家们反复提及的救国之道。就是在法治建设过程中，我们所使用的言辞也是民主法治。民主是个好东西，只是很难实现。即使是西方的法治国家，也很难说真正实现了民主。在局部的和具体环节中，民主对中国知识分子的吸引力是如此之大，因而在推进法治中国建设和全面深化改革的过程中不能不研究。民主方式对很多人来说有很大吸引力或蛊惑力，只是在中国文化语境中只是美丽的花朵，在绽放了一百多年后依然没有收获果实，它不像科学已经在中国得到了普遍的认同，无论是知识界还是政治家，对民主的争论持续不断。尽管人们对法治概念的认识不尽相同，但是我们发现，学者和政治家在最近的三十年所形成的基本共识是法治，无论官还是民对法治的呼声越来越高。为什么法治在与民主的“争宠”中能够脱颖而出？究竟是民主概念、民主实践存在问题，还是参与民主的主体素质存在问题？就我的体会来看，很多中国人对民主概念的认识存在问题。多年来我们不是在“参与民主”的深度上做文章，而常常纠缠于谁来当家做主。实际上当家做主的民主只是政治的修辞，在哪一个社会中也不可能由抽象的作为集合概念的“人民”来做主，片面地追求当家做主，最终只能导致专制思维。民主说到底是一种参与意义上的票决机制，强调的是在重大问题上多数人的意见被尊重，少数人的意见也能够表达。由于对民主概念的认识不清楚，因而在实践中也出现了很多的问题，尤其是民主所需要的素质与法治环境一直比较欠缺。用民主的方式来凝聚共识，还需要民主制度的进一步完善以及民主文化的进一步发展。在现阶段不宜使用民主方式提升治理能力的原因包括：

第一，中国现实的政治权力板块，决定了用民主手段提升治理能力还有很长的路要走。在谈到完善国家治理体系的时候，政治理论家们无不首先想到民主。虽然民主在中国被呼喊了一百多年，但由于我们对票决式直接民主存在不同的看法[注]在我自己参与的优先管理过程中，也发现绝对的依据票决确实存在着很多的问题。用投票来决定一些重大事项在很多时候只是转移了矛盾，并不能解决公平一类的问题。在美国人看来，泰国是亚洲民主的典范，但近些年泰国民主所导致的社会分裂表明，在很多问题上票决以后仍不能化解矛盾，反而使矛盾愈演愈烈。民主不仅是制度的问题，还有与之相匹配的文化、心理等因素。经验告诉我们，在第三波民主之后，或者在法治还没有成为社会的主流意识形态的时候，在中国实行民主需要慎重。，所以有关深度参与国家与社会治理的权限一直没有具体的法律制度来确定，民主在制度层面空缺，现在票决制的直接民主只有在村长的选举和乡级人大代表的选举中存在。就多数决策机制来看，直接民主在中国还只是一种理念，实际实行的是一种可自由掌握的实质民主。在各种关于民主的理论阐释中，只讲民主的阶级本质而没有可操作的民主机制。“在后工业化与全球治理的背景下，我国多质态的社会统治、社会管理、社会治理还将历时态与共时态地长期并存，同时呈现出以党治理、国家治理、政府治理三位一体的‘独家管理’为主、社会自治、合作或共同管理、相互管理或相互治理的多种模式。”[注]乔耀章：《论社会治理原理与原则》，《阅江学刊》2013年第6期。如果这一判断能够成立，那就意味着用民主方式凝聚改革共识还需要一个很长的历史时期。

很多政治家已经看到，没有民主的决策机制不可能形成民主基础上的共识。现代政治大都是政党政治，在党内实施民主集中制才能形成共同的意志。然而长期以来，由于民主制度不健全，因而只能在科学理性认识论的基础上以集中为主，由执政者收集民意加以集中表达。这种方式能够把问题找出来，并以谨防大规模治理危机的爆发为基本目标来制定对策。在这种思路之下，很多思想家主张理性地对待民主方式大面积使用。在治理体制上实施民主只有小规模的试验，比如村长直选，这种实验并没有使人们意识到民主的积极意义，反而产生了很多的失望情绪。虽然在近些年来，由于思想家们的启蒙与呼吁，反对民主的声音已经很小，但整个社会对民主的渴望并没有达到必须实施民主的高度，反而是法治随着反腐败、要公平的追求地位越来越高，因此，执政党在实施民主机制问题上比较谨慎。其实这种谨慎是必须的，因为近百年来，由家国一体到党国一体的转化已经使中国逐步走向现代化，再由党国一体转向民主的治理模式需要一个更长的历史时期。治理体制大的变化需要长时间的演化，在这个问题上不仅需要摸着石头过河的经验积累，而且需要让民主在历史的时空中逐步成为我们民族无意识的组成部分。对一个有着悠久历史的大国来说，改变长期的管理习惯不是说由少数“精英”认识到“民主是个好东西”就能做到的。

第二，中西文化的差异决定了我们必须对民主与法治作简单的区隔，然后对民主与法治排出推进的先后顺序。治理能力的现代化需要拥有民主理念，但首先需要树立法治观念。民主与法治关系密切不可分割，这是现在基本的理论格调，但是，这种建立在辨证思辨基础上的理论并不能代表民主与法治关系的真实现状，也许准确的表述是：民主与法治的关系并不是对立的，但两者是可以区隔的，分阶段实施会使民主与法治同步前进。同时，我们还须看到，虽然民主法治在西方紧密联系，但这并不意味着在东方也有如此紧密的关系；民主与法治在理论上的紧密联系，也并不意味着在现实生活中也有如此紧密的联系。当民主法治遭遇东方文化以后，不暂时区隔就可能使两者在推进过程中相互掣肘，最终使民主与法治都不可能得到发展。因而在某一特定的历史时期，需要把民主与法治有限地区隔开来，使二者保持一定的距离，走先法治后民主的发展路径。当然，这种区隔并不是要割裂民主与法治的关系，也不是要把民主和法治共同具有的精神撕裂开来。其实，想人为地把民主与法治绝对地割裂开来也是不可能的，只不过是对民主与法治建设应该有重点地推进。在民主与法治的关系上，王振民提醒千万不能在法治还没有建立起来的时候就搞起了民主，没有法治的民主就像没有法治的经济繁荣一样，越民主、越繁荣就越是灾难。王振民还指出中国人在潜意识里迷信暴力，不相信法治与谈判。[注]王振民：《法治没有建立起来就搞民主是灾难》，http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/28809867.shtml，最后访问日期2014年1月7日。面对各种复杂的矛盾，人们普遍意识到法治的重要性，特别是社会主义法律体系形成以后，在现阶段用法治方式解决问题、化解矛盾，比民主方式更具有可操作性。

第三，民主方式如果没有法治作为支撑，很可能削弱国家治理能力。一般来说用民主方式提升治理能力是一种激励手段，但是，由于现代政治都是政党政治，各个政党似乎都要促进民主，起码是打着民主的旗号来实施管理，都试图把“党主”与民主说成是一回事情。结果民主成了空洞的标签，并不能化解社会矛盾。很多人在管理活动中已经发现，要想使自己的想法实现又不背上专断的名声，就实行“大民主”的讨论，这时候领导眼中的民主就是：“只要大家意见一致，我就尊重大家的意见”，但是，决策者心里很清楚，“大民主”所造成的只能是无结果的争吵，因为只要是与个体利益相关的问题，在什么时候也不可能形成绝对一致的意见，争吵到最后还是需要由领导高度集中。当然，开明的领导会尊重多数人的意见。从阶级分析的角度看，绝对的民主是不存在的，最多是开明的领导对多数人意见的尊重。从政治社会学的角度看，所谓的民主都是阶级的民主。就当前公民的民主素养的现实来看，在很多问题上直接由民主来决定，可能会产生更多的争执。实际上由多数人决定符合民主的要义，但多数人并不一定具有长远的眼光，在票决民主中眼前的利益可能高于一切，因而现在还需要在一定时期内奉行执政党决策的科学化、民主化来实现民主精神，而不是以直接民主方式提升执政能力。

民主与法治都反对专制，因而需要使政党活动法治化，也就是所有政党都要在宪法和法律范围内活动，没有凌驾于宪法和法律之上的特权。民主在什么时候都只是一种形式，一种票决的参与机制，重大问题的决策内容都是由政党提出来的。追求在所有问题上都由民主票决，既不可能也没有意义。中国的民主现状亟需用法律确定民主票决的范围，在票决的范围上各个国家不尽一致，在中国的现代化发展进程中，究竟哪些问题需要票决，还需要长时间的经验观察与科学研究，但我们需要开启民主治理方式，以便有民主经验的积累。虽然我们的民主法治建设还存在很多问题，但绝不能否认改革开放30 多年来这方面的巨大进步。现在我们要做的是充分发挥民主与法治关系的正能量，尽可能降低推进民主与法治建设的成本。而在对民主与法治的理论研究中，既不能只看到它的优势，也不能专门寻找它的缺陷。在当下的中国，需要我们运用法治方式提升国家治理能力，谋求社会的可持续发展。

第四，由于在指导思想上片面追求个体的当家做主，以至于决策机制反而出现了更集中的趋势。长期以来，由于我们民主方面的票决机制不够普及，因而民主主要体现在民主集中制上，主张在民主基础上集中，在集中指导下民主，然而实际执行的情况却是民主方式运用不够，造成了决策权力的过度集中。其实，在中国语境下，对于运用民主方式凝聚共识我们不仅缺少相应的规范与程序，而且由于过度追求当家做主，使得在民主思维的深层反而包含着太多的专制因素，如果每个个体都能按照自己的意志当家做主其实就是专制。在现实生活中，由于过度追求当家做主，以至于常常出现个体的意见如果不被尊重就认为是不民主，就开始以“闹”的方式进行抗争，而这种“闹”与民主精神是根本对立的，这源自于对民主的深度误解，源自于在文化骨子里面谁都想当家做主的专断思维。由于在人们的思维中不能接受“民主只是有限参与”的观念，而只在“当家做主”的观念中寻求民主，于是形成了民主的怪圈：本想通过民主达成共识，而结局却是没有积极结果的争吵。在参与式民主机制中，只要多数人的意见被尊重，少数人的意见表达了，这就是民主了。然而，在当家做主的民主观念中，只有“我说了算”才是民主。无论官民都在思维方式和行为方式中追求个人说了算，这不是民主文化，从辩证的角度看蕴含的是专制的基因。参与式民主与法治方式是一致的，甚至在有些国家就是重合的。由于民主方式在中国现阶段各方面条件还不完全具备，因而，我们只好退而求其次，以法律作为底线，用法治方式凝聚改革以及其他方面的共识。执政者决策者必须尊重法律规则和程序的严肃性，从而使决策更加理性。用法治方式凝聚改革共识，当然不是说民主方式不好，而是说我们需要在法治的基础上逐步开发民主的程序机制，在适当的时候运用民主法治的方式来凝聚共识。结合中国的政治体制，运用法治方式凝聚改革共识在一定程度上就是要坚持人民代表大会制度，国家治理过程中的重大问题，应该通过立法程序由人民代表的票决来确定。要做到这一点就要完善人民代表大会制度，使其真正发挥作用。执政党的领导是政治领导，执政党对人民代表大会制度的尊重至关重要。

我们需要看到，在今后一个很长的历史时期内，强国家的治理模式还会占主导地位[注]参见徐湘林：《转型危机与国家治理》，《经济社会体制比较》2010年第5期。，但是，我们的研究发现，完善治理体制是政治学重点研究的对象，是政治家需要完成的任务。法律是统治阶级意志的体现，既是社会学对法律本质的揭示，也是一种政治修辞。对此把握的程度最多能显示人们的政治觉悟，但绝对不是治理能力的体现。虽然任何统治在本质上都是阶级的统治，但谁都不愿意把自己置身于人民的对立面。所以，任何阶级的统治都应该是为人民服务的“人民”的统治。民主之所以成为经久不衰的话题，并不是因为真的有民主，而是让人民感觉到阶级统治就是民主，这是一种治理能力和治理艺术的最高境界。因而，治理能力不完全是由政治“觉悟”所决定的，关键是对法律制度的准确理解、解释和运用能力以及在此基础上恰当的政治修辞能力。现代国家的立法多是经过了民主形式的立法，所以法治是落实民主的最根本方式。所谓国家治理能力主要是指对政治法律制度和法律规范的落实能力，或者说就是指法律规范的执行力问题。要想提高国家治理能力，无论在什么样的体制之内都需要看对当时法律制度的理解、解释和运用能力。这种能力需要通过法治思维的养成来提升，需要运用法律方法训练来成就。当然，现在国家治理者的制度执行能力差，并不能仅仅抱怨国家的管理者，因为他们身处的社会原本就不是法治社会。实施民主方式解决问题化解社会矛盾，需要有资格——对法治方式的娴熟驾驭的能力。

二、为何不宜用“政治方式”提升治理能力

这里的“政治方式”特指在我国已经实施了几十年的、以执政权为基础强力推行政策实施的管理模式。运用集中权力方式贯彻执政党的政策，显现出我们党极强的组织能力和广泛的社会动员能力，对我国的社会稳定和经济发展做出过巨大贡献，即使现在仍在发挥着不可替代的作用。但是，随着经济、文化、法治的发展，偏重权力的政治动员方式的弊端也逐步暴露出来，单纯依靠权力已经很难实现善治的目标。“政治方式”因为存在对权力的过度自信而使权力的行使者长期感觉不安，尤其是近些年来，在“绝对的权力必然导致绝对的腐败”观念的影响下，人们对权力的合法性产生了很多的质疑，甚至衍生了对权力的恐惧。然而，这恰恰构成了今天实施法治的理由，法治作为一种特殊的政治，代表了社会和国家治理的方向，倡导和实施法治能够更好地建成服务型政府，获取更大多数民众的支持，法治是标志社会治理现代化的重要指标。不过我们也要注意到，虽说不宜单纯用政治方式提升治理能力，但是，在现阶段政治方式仍不可或缺，因为转型期的法治按照孙笑侠的观点属于一种法治化，而非法理学意义上的法治。其实在任何情况下权力的存在都是必要的，法治只是要求权力按照既定的方式来运行，而且其实现也不是一蹴而就的，我们现在需要首先扭转过度依赖权力的行为决策方式。现在的情况大体是，“一方面民众随着对法治的需求急剧增加和期望值的迅速提高，民众主观愿望与法治秩序的实际供量之间存在不一致；另一方面对法治秩序的需求带来对权利的渴望，但也带来对权利的滥用和对他人权利的不尊重”[注]孙笑侠：《法治转型及其中国式任务》，《苏州大学学报》(法学版)2014年第1期。。因此，在现阶段，消解政治方式的绝对性很有意义。

(一)单纯政治方式已经不适应国家治理现代化的要求

由于革命需要政治动员，因而革命时期我们党对讲政治特别在意，这是革命取得成功的经验，但是这一经验并不完全适宜在革命成功后的和平时期运用。由于历史的惯性，执政者往往过于依赖政治方式路径，其实政治问题的解决并不仅仅只有政治方式一种，特别是忽视运用法治方式解决政治管理问题，过去是不愿用，现在是不会用。基于政治方式的社会组织和动员，我们党已经用了多年，这种政治决策和行为方式的确有很多优点，比如高效率、果断性，特别是在形成国家意志、凝聚社会力量办大事方面具有其他方式不可比拟的优越性。然而，在细节方面还是出现了很多的问题，也犯了很多的错误。果断有时候成为武断，而高效率有时也造成巨大的浪费，雷厉风行的决策和行为方式中带有很多的专制色彩。各种形式的一票否决、撤职处分等，确实在推动工作中发挥了重要作用，然而很多成就的取得其成也权力败也权力。政治方式推动的优势在于管理者在决策和行为过程中，把权力的强势、大气、大胆以及自己对大局的把握发挥到了极致，故在很多情况下产生了很多效率高、影响大的政绩，但也是因为权力，很多败笔被掩盖了起来。

在政治思维中，一般认为法律不过是维护权力统治的工具，这与法治思维和法治方式形成鲜明的对照，因为“法治思维是一种制度性思维、规则思维、权利思维、责任思维，要建制度、守规则、护权利、担责任”的思维。[注]罗豪才：《基层治理与软法之治》，《法制日报》2014年4月10日第6版。这就意味着，法治方式是一种需要小心谨慎、精细论证的思维方式，就事论事、讲究程序、按部就班，相对政治决策方式来说效率也较低。在法治决策方式中虽然也有权力的运用，但权力的行使不是任意的，法律为权力的行使框定了基本的规则和程序，因而不能像政治方式那样自由和随意。在法治社会中，要求把政治问题转化为法律问题在法律框架内来解决。从总体上看，法治方式与社会治理方式相适应，是一种趋于扁平化的权力运行模式。在治理能力现代化过程中，虽然强制措施不能完全去除，但必须逐步减少使用。在趋于扁平的管理模式中，强制只是一种需要常备但不一定常用、尽可能少用的最后手段，而且也要经过严格的法律程序。改革开放以来，我国经济社会迅速发展，但全能主义的国家治理模式没有根本的变化，这就产生了经济社会治理的新要求与传统的强国家管理模式的冲突，显现出治理能力现代化的严重滞后。

(二)政治话语的空洞性导致政治方式必然被可操作的法治方式所取代

政治方式使用的政治话语在过去很长的历史时期中发挥了极为重要的作用，但是，一些政治言辞在很多场景下已经显现出其弊端，特别是在一些非政治的场合，对一部分不热衷于政治的个体已经失去了动员力。很多公民已经发现(或从法律方法的角度看)，所有的权利如果不能个体化为个人的权利，都是难以操作和实现的空洞的权利。这当然不是说，政治动员方式已经没有意义或力量，而是说在改革开放以后，特别是在全面推进法治中国建设的进程中，随着人们权利意识的日益增强，政治言辞动员的效力已经大不如从前，在有些问题上的政治动员甚至可能会产生负面作用。有些政治动员的言辞，在过去曾打动过很多人，但在具体的法律关系面前已经很难显现力量。当然，政治动员力在机关、党员干部中还是有很大的影响力，只不过我们不能以对干部、党员的要求来对待普通公民。对普通公民也像对待党员干部一样要求，这是政治方式的特点，但它不符合法治治理的要求。过去我们党很善于用讲政治、讲大局的方式化解社会矛盾，但是，随着法治观念深入人心，这种方式变得不那么有效了。我们应该要求党员干部讲政治，但上访人员关心的只是自身的利益。随着我国社会主义法律体系的形成和完善，人们的权利意识迅速提升，法治方式已经被很多人所掌握，尽管还不是十分娴熟，如果在这时我们仍沿用传统讲政治的方式来化解社会矛盾，实践效果可想而知。

我们必须意识到，在法治国家和法治社会中，讲法治就是讲政治。无论是讲政治还是讲法治，在某种意义上都是一种修辞策略，这种修辞策略对人们的思想会程度不同地产生影响。“修辞的介入既有可能干预人们对何为事实的认知，也可能干预人们对善意和恶意的理解。”[注]李 晟：《修辞视角中的“思想自由市场”及其影响》，《华东政法大学学报》2014年第2期。在有些人看来，讲法治似乎蕴含着利用法律对抗党的领导的意味，因为领导就是能够掌握权力，并运用权力进行政治动员，实现政治目标。由于法治的存在，在有些时候政治动员会受到法律的制约，会发生究竟是权大还是法大的问题，以至于讲政治与讲法治会发生冲突，这是最考验法治的时刻，如果法律至上得不到体现就会出现法治的危机。当然，在法治方式中不是没有权力的运用，而是权力的运用需要接受法律的约束，需要按照法治的原则来行使。法治方式是通过赋予权利并保护权利来调动公民参与国家和社会治理的积极性，而政治方式则是喜欢动员群众参与国家和社会的管理。因为群众和人民都是集合概念，因而尽管口头上是人民、群众，但实际上依然是权力在操控“人民”。法治方式是建立在个体主义基础上的治理，而政治方式则是建立在集体主义基础上的治理。哈耶克说：“集权主义思想的悲剧在于：它把理性推到了至高无上的地位，却以毁灭性而告终。因为它误解了理性成长所依据的那个过程。”[注][英]哈耶克：《通向奴役之路》，王明毅等译，中国社会科学出版社1997年版，第157页。因此这是一条通向奴役之路，对此学界似乎已经有了基本的共识。由管理向治理转变的目的就是要扭转政治权力动员的绝对性，调动公民和社会组织参与国家治理的积极性。

需要说明的是，肯定法治方式对提升国家治理能力的意义并不是完全否定传统政治方式的作用，而是要改革过去过度依赖政治权力的做法，重视发挥法治作为一种特殊政治形式的功能。而且我们所坚持的是在社会主义核心价值观基础上的法治方式，民主、法治等都是其中的内容。运用法治方式完善国家治理体系、提升国家治理能力是世界潮流，我们的法治建设就是顺应了当今世界法治发展的潮流。当前，在法治观念日益普及的背景下，权大于法的政治言辞已经被迫潜伏，很难拿到台面上来讲。尽管权力专横现象依然存在，但是政治失灵的情况已经出现。政治动员的老办法不管用，权力压服的硬办法因法治而不敢用，法治这种新办法不太会用，这是目前我们面临的最大窘境。我们必须清醒地认识到，在依法治国的语境中，提高国家治理能力，实现国家治理体系和治理能力现代化，要求我们大幅度提高对法治方式的驾驭能力。

现在，法治已经开始占据意识形态的主流，反对法治的声音日益减少，然而有些人对法治的解释应引起我们的深思。如有人认为法治有五个关键点：一是以坚持党的领导为坚强保证；二是以维护公平正义为价值追求；三是以保障公民合法权益为根本任务；四是以规范权力为关键环节；五是以培育全民法治信仰为基础工程。[注]李小敏：《深刻领会习近平总书记法治建设重点论述，在新的起点上写好法治中国的江苏篇章》，《法制日报》2014年4月12日第2版。这种对法治的认识在当下无疑是全面的，在政治上也是正确的。但笔者认为，这种全面的认识不是建立在逻辑统一性基础上的。坚强保障、价值追求、根本任务、关键环节和基础工程之间是一种什么样的逻辑关系？如果逻辑关系不明确，作为意识形态的法治概念的作用就会减弱。如今社会各界广泛的共识是法治要约束政党和政府的权力，讲法治就要把权力圈在笼子里面，因而法治就是落实我们党的党章关于“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定。坚持党的领导是毫无疑义的，这也是宪法原则之一，但在讲法治的时候需要强调“党必须在宪法和法律范围内活动”，不能将法治方式等同于坚持党的领导。如果仅从党的领导的角度解释法治，难以表达法治的基础性含义，等于又回到了传统的政治方式上去了。

目前，对于提升干部的法治意识，把法律作为修辞构造法治意识形态，在学界也有不同的认识。苏力认为：现在法治作为理想已经变成公众的追求和一种新的流行话语，然而一旦变得公众化和流行化，任何复杂的问题都很容易被简单化，变成一种不假思索且无须思索的应然，因而在社会转型期需要防止过分迷信法治，法治改革比经济体制改革难度大得多[注]苏力：《社会转型不能过分迷信法治》，2014-01-07.http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/29465827.shtml.。但笔者认为，今天中国面临的问题不是迷信法治，而是法治建设刚刚起步，国家和社会治理体系的法治化程度还不够高，治理者运用法治思维和法治方式的能力还不强，现在还需要运用法治方式提升国家和社会的治理能力。

(三)以法治方式提升治理能力是中国现代化建设的重要组成部分

在中国实现现代化的进程中，过去我们更侧重于物质技术层面，对制度与管理等软实力方面有所忽视，因而全面推进法治中国建设、推进国家治理体系和治理能力的现代化、提升中国的软实力是我们当前面临的艰巨任务。实施法治需要法律方法，但是有一个理论问题也许需要我们反思：我们所追求的现代法治已经被后现代主义所瓦解，我们所要树立的法治思维与法治方式在西方法学界已经被解构，甚至作为法治思维基础的法律思维与法律方法是否能够成立都已经成了问题，以美国为代表的西方已经遭遇后现代的责难，因而有学者提出，我们有必要继续走他们的老路吗？是否可以超越现代而直接进入后现代？就人类文明的进程来说，也许我们无法绕过现代化的路径，只不过我们在没有实现现代化的时候，已经提前知道了西方后现代所揭示的法治困境，也许这可以使我们今天的法治建设以及国家治理体系的完善能少走一些弯路。的确，过度的现代化值得我们反思，也许今天西方国家遇到的后现代问题就是我们将来法治的窘境，但毫无疑问，我国仍然需要大力加强法治建设。虽然现在西方经济社会出现的问题是对西方传统法治的挑战，但这不能成为我们不去学习西方法治经验的理由，美国人的法律思维即使在他们自己看来也有些过头，但这也比我们因法治不发达而产生很多困扰我们的问题要好得多。我们不能因为后现代法学解构法治、政府等的功能，就主张无政府主义，不能因为后现代法学消解法治的绝对性就认为法治现代化在中国没有意义。西方国家运用法治思维和法治方式提升治理能力的做法对我们有重要的启示。笔者认为，在今后一个相当长的时期内，运用法律方法或法治方式来提升国家治理能力是正确的选择。

三、运用法治方式提升国家治理能力的意义

从法治的角度看，国家治理能力主要包括四个方面：一是治理者对社会关系和治理行为制度化的建构能力。现代化的国家治理需要治理者娴熟地掌握立法方法和技术，能够创设适合社会发展的法律制度。法律制定得越好，人们越能理解、解释和运用法律。良好的法律制度需清晰明了，需要解释的问题不多，就便于执行，产生的误解就少，所显示的国家治理法治化的程度就越高。二是娴熟掌握运用法律或者法治方法化解社会矛盾的能力，包括运用法治方法处理危机的能力。三是运用法治方式凝聚改革共识的能力。有关社会发展的重大问题需要充分协商，法治就是要为协商探讨提供宽松的制度环境，防止决策中的武断与专横，要坚决杜绝用压服的方式贯彻个人的意图。四是思维方式的法治化，即提升运用法律语词引领意识形态、追求法治、实现社会公平正义的能力。运用法治方式提升国家治理能力有重要的意义，概括起来有如下几个方面：

(一)运用法治方式提升国家治理能力是实现国家治理体系现代化的途径

尽管后现代主义对现代化提出了很多的责难和诟病，但是现代化仍是我们难以超越的阶段，国家治理能力的现代化也是我们必须面对的任务。治理能力的现代化就是法治化[注]陈金钊：《运用法治方式提升国家治理能力》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。，治理能力的法治化主要包括思维和行为方式法治化。决策主体要经常审视自己的权力资格，主体言辞要符合法治精神，行为不违背规则和程序。行为目的在于保障人权的实现，追求社会的公平正义。治理主体决策思维方式的法治化就是治理主体掌握法治思维方式，具有正确理解、解释和运用法律的能力。国家和社会治理能力是全面的，不仅表现在行动能力上，还表现在言辞能力上；不仅表现在决策水平上，还表现在决策的执行力上。

治理是指“各种公共或私人组织、个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[注]The Commission on Global Governance，Our Global Neighbourhood(Oxford: Oxford University Press，1995) 4．。但是，人们服从制度性安排意味着什么？是不是只要有了制度，治理能力就会提高了呢？显然制度与制度能力是两回事。制度性安排以及对制度的服从是必要的，然而，我们必须认识到对国家法律制度的理解能力是国家治理能力的重要组成部分。提升国家治理能力就“要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，以法治来凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度，保证人民依法享有广泛的权利和自由，保障人民群众对美好生活的向往和追求”[注]林振义：《如何认识推进国家治理体系和治理能力现代化？》，《光明日报》2013年11月28日。。在法治社会中，国家治理能力发挥作用的前提是有正确理解、解释和运用法律的能力。没有这种能力或这种能力不强，法律不可能对社会关系实现有效的调整，因为徒法不足以自行，任何法治都是由人参与其中的法治。

(二)以法治方式提升国家治理能力能减少以法律的名义的乱象

国家治理体系和治理能力的法治化是转型社会最根本的问题。我们党提出用法治思维和法治方式化解社会矛盾，实际上是感觉到了国家治理能力的不足，因而需要提升法治思维水平。然而，事情还远不是如此简单，现在提升法治思维水平，在很大程度上已经是形势所迫，。在全面推进法治中国建设的过程中，治理能力必须与之相匹配。我们发现，很多公民对法治的敏感程度已经超过了部分官员。当有些人还沉迷于权大于法的时候，公民已经开始使用法律方式维护权利。这主要是因为，我国的社会主义法律体系是现代化的法律体系，权利本位是其起支配作用的理念，尽管其中的权利体系不是很完善。当很多干部还没有真切地理解《物权法》内涵和意义的时候，许多民众已经根据《物权法》来捍卫自己的权利了。当很多企业主还在抱怨《劳动合同法》超前的时候，劳动者已经意识到这部法律对自己的意义了。不仅如此，我们很多干部以为制定法律是为了方便管理的时候，很多对法律没有多少信仰的个体已经开始“消费”法律了。

可以说，在很多治理者的法治思维能力和使用法治方式的能力还没有得到全面提升的时候，各种利用“法治方式”的虚假诉讼已经大量出现。据温州检察院调查发现，一些虚假诉讼成了不法分子“淘金”的手段。比如，通过虚假诉讼将公司资金据为己有，变相套取合伙人资金，借助虚假诉讼将抽逃资金合法化，制造虚假诉讼节省汇费、稀释债务等[注]王春、陈晓娟：《虚假诉讼成不法分子“淘金”手段》，《法制日报》2014年1月4日第8版。，这其中反映出的问题值得我们深思。另据中央电视台“今日说法”节目2014年1月6日报道，“通过没有交通信号灯控制或者警察指挥的交叉路口，遭遇对方向来车，左转弯未让直行车先行的负全责”的法律规定，既是驾驶员应该遵循的规则，也是交通执法中认定责任的标准，但令人意想不到的是，在东北某地竟然被某个不法分子用来作为“碰瓷”敲诈、骗保的手段。法治方式虽然具有更多的理性成分，但法治是一种工具，谁都可以运用，如果没有对法律价值的追求，有些人就可能把法治方式的弊端发挥到极致。出现这种乱象的原因主要有如下三个方面：

第一，就国家治理的权力主体方面的因素来看，是过于重视运用权力实现控制目标，管理者有把权力发挥到极致的绝对化倾向。官员必须诚信、公正地行使被赋予的权力，不得超越权力的界限，这是法治的核心要求。然而，目前有些官员并不这么认为，他们之所以喜欢法治，是因为看中了法治能够强化管理的功能，认为运用“法治方式”更便于管理。“人类使用权力主要是为了获得控制的能力。有权力者控制无权力者。追随位高权重者被授予权力，或占有权力。我称这种权力类型为控制权力，有可能是肉体控制、思想控制、道德控制或者政治控制。这些都是权力的不同展现形式。”[注][美]戴维·霍尔：《大转折时代的生活与思维方式的大转折》，熊祥译，中信出版社2013年版，第256页。然而，官员们很快就会发现，权力与法治联姻不可能使管理更加“方便”。在国家治理现代化过程中权力是被遏制的对象，权力的绝对化在现代化治理体系中属于被克服的对象。在社会转型时期，权力的科层控制将会转向权力的影响力控制，权力的绝对性将不复存在。但就目前来说，控制意义上的权力和影响力意义上的权力将会交叉发挥作用。总的发展趋势是，随着法律社会化的不断发展和国家治理体系的现代化，再加上现代网络通讯技术的发展，控制型权力逐步失去了往昔的力量[注]当然，由于传播技术的进步也出现了权力控制进一步强化的现象。，因为“控制型权力的不人道之处在于对其他人使用致命的力量，这个缺点很快就会成为其最后的痕迹”[注][美]戴维·霍尔：《大转折时代的生活与思维方式的大转折》，熊祥译，中信出版社2013年版，第257页。。然而我们需要明白，控制性权力向影响力的权力转化需要很长一个历史阶段。

第二，从参与国家治理的民间主体看，一部分公民总是把握不住权利的边界，在行为中呈现对权利追求的绝对化倾向。虽然法治要求必须提供基本的人权保障，但是任何权利都是有边界的，不存在绝对的权利。很多人担心，社会主义法律体系形成以后，公民的权利意识可能不会跟进，这种担心是多余的，因为权利的本质是利益，因利益而追求法治基本可以做到无师自通。法治意识的形成可能自然生长比较困难，但是，捍卫权利的本能似乎不用太担心。我们可以看到，过度上访以获得利益的方式已经使传统的“法治方式”捉襟见肘。很多公民所理解的法律只有权利没有义务，只有利益没有责任，甚至在没有法律规定的情况下已经衍生出很多的法外权利。上访人数的增多不仅是对政府有了更多的信任，而主要是一部分人从中获得了超越合法权利的额外利益。

第三，从文化的角度看，之所以会出现“法治方式”的乱象，是因为我们的文化在整体结构上过于强调辩证法，忽视形式逻辑至少是不重视形式逻辑。这种不讲形式逻辑的表现主要是：一方面我们强调规则的重要性，认为无规矩不成方圆，但另一方面我们常常又基于规则的缺陷而迁就权宜之计，结果就出现集体不讲规矩。我们的文化中缺乏规则意识，更缺乏认真对待规则的精神。“一百年来的中国，从立宪派到革命派，从复古派到西化派，从民族主义到国家主义，从市场原教旨主义到民主万能论，有太多的观念传销者告诉我们存在着一种‘包医百病’的药方，遍体鳞伤之后，也许我们在冲锋陷阵之前，表现出一点点的犹豫。”[注]刘瑜：《诸善之间》，《读者》2014年第1期，第47页。这种犹豫也许就是由法治所提供的环境。中国人往往不愿意遵循逻辑进行思维，受利益最大化的驱使导致思维呈现过度的实用主义倾向，从而排斥逻辑。[注]参见李斌：《中国式思维排斥逻辑》，http://bbs.sciencenet.cn/blog-39714-759021.html，最后访问日期2014年1月22日。辩证法本来是我们正确认识世界和改造世界的方法论，但是，法治思维方式更多的是运用形式逻辑的规则，然而，我们文化的骨子里面对形式逻辑是轻视的。把这种思维带进对法治的认识，结果是法律权威的丧失。如果没有形式逻辑的推演模式，法律就是任意选择、废止、修正的文本。我并不反对在法律适用过程中对法律规定的废止、修正和选择，但是如果没有基本的逻辑推演，法律作为规范还有什么意义！所以，要想使法律发挥功能就必须认真对待规则，对法治方式也应该有基本的共识。无论官民，利用法律维权都不能过度。法治方式应该是对法律的正确理解和恰当运用。

(三)提升治理的理性化程度保障国家的长期稳定与繁荣

法治方式是提升国家治理能力的有效途径。“国家治理能力，是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的能力，包括促进国家经济社会发展、应对重大突发事件、维护国家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。”[注]陈金龙：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《南方日报》2013年11月30日第9版。这种能力是通过治理组织的整体素质表现出来的，即治理团队的整体能力得以发挥。就个体来说，治理能力的表现是多方面的，比如，掌握领导技巧、提升领导魅力的领导能力，学会科学决策、避免重大失误的决策能力，重视目标执行、提高团队绩效的绩效管理能力，运用激励技巧、点燃激情的激励下属的能力，教练培训、提升下属的能力，善于授权放权、修炼无为而治的授权能力，不断学习创新、保持团队活力的学习创新能力，学会团队协调、促进团结凝聚的团队组织能力。这些虽然都属于管理科学意义上的能力，但在法治社会这些能力都与作为基础性的法律思维能力有关。治理能力的发挥与制度环境有紧密的关系，在威权主义之下摆平就是能力，能够团结住领导就是能力，能够糊弄住下级和镇住被管理对象就是能力，但在法治社会这一套老办法正在失灵。在权利意识和法治意识已经觉醒的国民面前，国民的利益因法律的支持而理直气壮，治理者不按照法治方式行事就会招致批评。在新的形势下，不管治理者是否同意，治理能力已经与法律、法治联系起来了，因而治理能力也必须随之发生改变，讲法说理、用法治方式化解社会矛盾就成了时代的要求。然而在法治之下新问题也随之出现了，治理者不仅面临着不断完善的法治问题，而且还有更复杂的社会问题以及对法治方式的不同理解。因为官和民在理解制度时的立场有时是不一样的，对法治方式的理解运用更是存在很大差异，但法治已经来到了治理者的身边，并且正在冲撞着传统的管理方式。[注]参见陈金钊：《“法治方式”对中国的冲撞及其反思》，《东方法学》2014年第2期。面对这种情况，我们必须顺应时势，积极追求法治，以法治方式促进国家治理体系和治理能力的现代化。