摘 要  本文以浙江省H市土地整理领域农村职务犯罪情况为样本，对其基本情况进行分析，剖析原因，寻找问题，并提出相关的建议。

关键词  土地整理 职务犯罪 犯罪主体

作者简介：张虹霞，法学学士，浙江省杭州市萧山区人民检察院。

中图分类号：D924                                 文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-217-02

土地整理是近几年为适应我国经济形势的新变化而推出的新政策，主要面向农村广大人民群众，是一项“民心工程”，对优化农村土地配置具有极其重要的作用。但它又是一面双刃剑，对土地整理的不规范操作容易侵害基层群众的切身利益甚至引发各类刑事犯罪。近年来，随着笔者所在H市新农村建设和城乡统筹的不断推进，政府对土地整理的财政投入不断加大，该领域职务犯罪也随之发生。2011年以来， H市检察机关依法办理土地整理过程中的职务犯罪案件15件17人。本文着重就近三年H市土地整理领域农村职务犯罪情况作一专项剖析，分析其犯罪特点、产生的原因，提出预防对策。

一、土地整理的含义

土地整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划的要求，结合土地利用现状，采取行政、经济、工程、技术、法律等手段，通过对田、水、路、林、村等利用结构进行调整，对土地资源进行重新分配，以达到协调人地关系，增加有效耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善和保护生态环境，促进土地资源可持续利用与社会经济可持续发展的过程。

二、土地整理领域农村职务犯罪呈现四个特点

（一）协助政府管理土地整理项目的村级干部成为主要犯罪主体

根据有关规定，土地整理项目最初由国土部门土地整理中心作为业主单位，负责项目招投标和项目建设的管理、监督等，后来上述职责下放至基层政府。但在实际操作中，乡镇等基层政府一般委托项目所在村行使上述职责，村干部就成为协助政府管理土地整理工作的“主力军”。这些“村官”学历不高，但工作能力强;群众基础好，但家长作风明显;上级领导信任，但权力集中缺乏有效监督制约。因此，从犯罪主体看，H市土地整理领域的职务犯罪几乎都与村干部有关，涉案的17人中，除基层政府、国土部门工作人员、个体包工头各1人外，其余均为村干部，其中村支书7人，村委主任、副主任7人。这些村干部互相串通，利用负责土地整理项目的职务之便，为他人谋利，为自己“创收”，共同犯罪现象突出，村支书、村委主任双双“落马”的有5个村。如，H市某县检察院2012年查办的该县某镇土地整理领域职务犯罪系列案共8件9人，涉及该镇5个行政村的6名村干部。此外，有2名村干部自己就是“包工头”，为取得土地整理项目，以金钱铺路，利用“人头熟”的优势，想尽办法贿赂本村和邻村干部。

（二）违法环节和涉及罪名集中

案件所涉土地整理项目多为宅基地整理、复垦，造田造地等工程，犯罪主要集中在三个环节：一是申报立项环节。土地整理项目必须经村民代表会议通过后，由村、镇逐级上报至国土部门，经国土、农业、林业、水利等部门实地勘测，符合标准的方能批准立项。二是招投标环节。土地整理项目立项后，一般由基层政府组织招投标，但基本上由村干部具体操作。有些村干部与工程承包人关系密切，个别人甚至与承包人共同投资购买推土机等设备承接土地整理施工项目;有些承建合同也是由所在村作为业主单位与中标单位签订;有的村干部无视规定，直接参与招投标竞争。三是工程款拨付环节。土地整理项目的资金由政府下拨，根据工程完成量分阶段通过验收后，由基层政府拨款到村。上述环节中，村干部拥有相当大的自主决定权，从而为公共权力“寻租”留下了空间。有的村干部利用协助管理土地整理工程的便利条件，将部分工程款借给个人用于经营活动。涉及的罪名主要集中在与职务犯罪密切相关的受贿罪、贪污罪以及行贿罪，其中，受贿罪比例最高，占70.6%。

（三）犯罪手段相对集中

一是采取虚报征地面积、虚增工程量等手段，骗取补偿资金，占为己有。如，H市Z某受贿案中，其利用协助乡政府监管宅基地整理工程的职务便利，虚报房屋拆迁赔偿款，并占为己有。二是招投标随意性大，潜规则盛行。主要表现在：默许串标，泄露标底，使行贿人顺利中标;为规避到公共资源交易中心进行招投标的竞争，压低工程预算至50万元以内;自作主张，以村民代表会议决议的方式直接将土地整理工程发包给行贿人承建;以村“两委”名义要求中标承建单位以更换项目经理的方式将工程转包给行贿人，由行贿人支付给中标单位一定数额的“管理费”作为补偿。三是恶意串通，使工程承包人取得远高于实际造价的工程款。土地整理项目拨款一般包括拆迁、工程建设及后期维护等费用，因而拨款金额往往多于工程的实际造价，结余的款项应留存村集体用于工程后期维护。但一些工程承包人却能通过贿赂村干部，顺利取得预付款甚至超额取得工程款。如，H市C某承建村某地块的土地整理工程，为顺利结算工程款，多次贿赂村支书、村委主任。该工程中标价格为30万元，实际拨款为60余万元，但该村集体仅留存4万元，其余全部作为工程款结算给C某。此外，还出现了两种更为恶劣的手段：一是包工头“自选项目”。即行贿人为使自己承包的土地立项后取得承建权而贿赂村干部。如，上述H市C某从同村村民处转包到一块土地，通过“跑关系”，在取得该地区国土局同意立项的许诺后，通过贿賂村支书、村委主任等，使该地块的土地整理项目得以顺利立项。尔后，C某再通过非法挂靠、串通投标的方式取得该项目的承建权。二是以追加签订土地承包经营协议的方式多结工程款。即工程承包人为获得远高于招投标合同约定造价的上级拨款，通过贿赂村干部，与工程所在村签订虚假土地承包经营协议，将原本应留存于村集体的结余款“榨干”。

（四）举报线索大幅增加，易引发上访和群体性事件

土地整理过程中的职务犯罪直接侵害了农村群众的利益，造成村民举报数量增加，该领域已成为涉农举报中除征地拆迁以外的第二热点。2011年以来，H市某基层检察机关收到群众实名举报村干部涉嫌土地整理中的职务犯罪线索36件，占涉农举报线索的40.9%。举报人如果对职能部门对农村土地整理过程中的贪污腐败问题处理不及时或对处理结果不满意，易引发多次上访或集体上访，有些甚至恶化为群体性事件，严重影响社会稳定。如，上述该基层检察院受理的群众举报，大部分都是集体上访，举报人除到检察机关外，还到信访局、纪检委以及拨打市长热线反映情况。

三、土地整理领域农村职务犯罪产生的三大原因

（一）项目审核不严格

一是低报标的，就地招标。把实际工程量超过50万元的项目压缩到50万以内进行招标，规避县（市）级交易中心的招标监督。二是串标、陪标。为符合招投标制度要求的必须有3人以上投标的规定，投标人串通陪标，无论谁中标，均由其中一人实际承包。三是直接议标。据查，该市某县1700万某农居房工程项目没有招投标资料，中标单位的反馈是直接议标，而非通过正规招投标形式获得。四是中标单位实质转包。中标单位中标后，根据项目所在村的领导要求，将工程交由指定人员承建，中标公司收取管理费。

（二）工程款发放审核不严格

一些村集体或村干部采取虚报冒领的方式骗取土地补偿款，或者收受他人贿赂款后，为他人顺利结算工程款大开绿灯。如Z某某贪污案中，其采用制作村道拓宽工程、村道硬化工程及防洪堤工程等虚假工程报账资料，骗取移民资金19万余元并予以私分;利用监管村宅基地整理工程的职务便利，虚报房屋拆迁赔偿款，骗取公款4万余元。又如C某甲、C某乙受贿案中，二人拥有审核、签字多项权力，多次收受贿赂方钱款后，为对方顺利结算工程款提供诸多方便。

（三）项目管理制度不全、流程操作混乱

H市现有的农村土地开发整理项目都普遍存在操作管理混乱和制度执行不严格的问题。依照H市规定，该市所有土地整理项目应当以政府牵头进行公开招投标以及管理所有工程事项。但在实际操作中，很多基层政府委托了项目所在村作为土地整理项目的业主单位，将拨付工程款的权力下放到项目所在村村委，而并未采取任何监督管理的应对方法，使得部分村干部借暂时保管政府拨款及管理村公章之机大肆敛财。

四、防范和惩治土地整理领域农村职务犯罪的对策和建议

（一）强化干部选拔和教育培训，完善村务公开机制

高度重视村干部的选拔、培养和录用，切实将群众支持拥护、党委政府放心、工作认真负责、真正愿意为群众服务的优秀人才特别是年轻干部选拔、录用到农村干部队伍中。高度重视对村干部的教育培训，组织村干部进行系统的思想政治理论和法律知识学习，强化法纪观念，提高拒腐防变能力，增强工作责任心，树立为民服务的良好形象。高度重视村务公开，认真贯彻民主集中制原则，坚持重大事项集体研究决定，对涉及村民重大利益的土地整理项目的上报和工程款的拨付要由村民大会或村民代表大会表决、公示。高度重视法制宣传教育，培养农村干部依法办事、注重程序的良好作风，夯实从源头上预防涉农职务犯罪的基础。

（二）强化流程监控，完善监督制约机制

国土部门和乡镇基层政府要切实加强对土地整理项目从立项、发包、施工管理、验收到工程款拨付的全过程的监管，不能权力下放，缺乏监督制约。主要是：在立项时要加强对土地整理项目的规划管理，把土地整理的面积、工程量以及资金预算等重要内容相对明确地固定下来，从源头上防止出现弄虚作假现象;要严格按招投标工作规定，对工程承包人资质、投标条件进行严格把关，严格按招投标程序开展工作;要加强对土地整理项目中标后续监督，着重检查中标承建单位与实际工程承建人是否一致;要强化项目资金管理，定期进行资金审计，杜绝违规预付或超额拨付工程款;土地整理项目验收合格后，要定期进行回访，实地检查工程质量，听取所在村村民的意见。

（三）强化打防并举，完善犯罪预防机制

加大打击力度，对于发现的村干部职务违法违纪行为，纪检监察机关和检察机关要及时介入，依纪依法从严查处。特别是对群众反映强烈、社会影响大的案件，要重点办，优先办，以查案的实际效果震慑犯罪分子。监察、检察、審计等部门要加强协调配合，共同做好村干部的职务犯罪预防工作。检察机关要结合检察干警联系基层活动，充分发挥基层检察室的作用，把预防职务犯罪关口前移;要针对办案中发现的问题，积极开展调研，提出有针对性的措施，帮助基层建章立制，堵塞漏洞。