程瑶瑶+孔祥智

摘要：农村集体建设用地使用权流转是全面建设小康社会的重要课题之一。文章关注集体建设用地流转与集体建设用地整理不匹配的问题，对集体建设用地的流转与整理进行区分，并从时间上进行分段，运用制度变迁理论进行分析，认为地方经济发展水平是激励以及限制流转发生的关键原因，但同时地方政府在集体建设用地制度变迁中的作用在不断加强促使了经济不发达地区的土地整理的产生。

关键词：集体建设用地；土地整理；土地流转；制度变迁理论

一、 引言

集体建设用地流转被称之为“新土地革命”，如何使这场新土地革命趋利避弊，使之成为农村发展、农民生活水平提高的新引擎是一个值得深入研究的问题。重视和研究农村集体建设用地的流转，是全面建设小康社会的重要课题之一。

伴随着小城镇的建立与发展，经济结构的调整，二、三产业的发展，对建设用地产生了巨大的需求，集体建设用地使用权流转也从国家限制、隐形流转的情况逐渐转变到国家支持、国家监督管理、公开流转的局面。典型案例的成功以及国家对集体建设用地使用权流转的合法性的承认，使得全国各地也纷纷进行以各种“新民居建设”、“新农村建设”等为名的村庄整理。但在全国范围内，虽然集体建设用地整理遍地开花，但能够成功进行使用权流转的情况少且与地方社会经济水平呈现正相关关系。到底是什么原因导致这种现状的产生？

笔者认为要回答这一问题需要从两方面对其进行细化：一是，要明确集体建设用地流转与集体建设用地整理之间的关系；二是，要确定集体建设用地整理和流转发生的时间。集体建设用地整理是集体建设用地流转的前提，但集体建设用地的整理不必然会发生流转。此外，流转的发生与否以及流转的数量是一个时间段内的积累值，在分析的时候不能单纯的从某一时点的横截面数据来看。因此，在考虑时间维度的情况下，本文的研究问题可以分为两个问题：第一，在集体建设用地制度变迁之初，为什么在社会经济水平较高的地方发生了集体建设用地流转而不发达地区既没有发生集体建设用地的整理也没有发生集体建设用地的流转？第二，在集体建设用地流转制度确立后，为什么经济相对不发达地区却出现了集体建设用地的整理，但集体建设用地流转的现象仍较少？

二、 基于制度变迁理论的分析框架

为回答上述问题，本文以制度变迁理论为基础，分析集体建设用地整理和流转在时间和发生量上的差异。制度变迁理论中主要包括三种分析思路：一是诱致性变迁逻辑，主要代表是诺思为代表的新制度经济学，他们主张自下而上、从局部到整体的制度变迁过程，制度变迁包括僵滞、制度创新、制度竞争与选择和制度均衡四个阶段；二是强制性变迁概念，由林毅夫提出，认为国家通过法律或命令使某种制度发生变迁，并且认为强制性制度变迁可以解决诱致性变迁不能解决的制度创新过程中的道德风险和搭便车行为；三是“中间扩散型”制度变迁模式，由杨瑞龙提出，他特别强调了地方政府在制度变迁中起到的关键作用，认为地方政府既可以与中央政府进行沟通而且具有较大的资源配置权力，起到承上启下的作用。

集体建设用地流转制度变迁主要涉及到中央政府、地方政府、村集体组织、农民和用地单位五大参与者，根据诺斯、青木昌彦等制度认知主义理论的观点，五大参与者构成的内部环境对外部环境（集体建设用地相对价格的变化）的主观认知是决定制度变迁路径的关键，这其中既有土地供需和地租低价诱致引发的因素，也有中央政府在其中的引导作用，地方政府在其中的承上启下作用更是不容忽视。

三、 集体建设用地流转制度的形成

1. 集体建设用地制度僵滞阶段（1980年以前）。农村建设用地产权归属于村集体的制度源自1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》：“农民对建设用地只享有‘不准出租和买卖的使用权”。随后，最高法院于1963年8月28日发布的《关于贯彻执行民事政策的几个问题的意见（修正稿）》对农民对农村建设用地使用权的获得要经生产队统一规划的规定，逐步在全国确立。农村土地归属于村集体所有的产权制度安排因1975年《宪法》的确认而最终确立。

2. 集体建设用地制度创新阶段及制度竞争阶段（1980年～1999年）。20世纪80年代后，为发展乡镇企业，国家把集体建设用地的审批权下放到县一级，管理宽松。审批权的下放导致了各地无序、自发的流转，土地的利用率低下、浪费现象严重。1998年开始，中央把集体建设用地改为城市建设用地的审批权上收，并将之作为调控经济的手段，不仅实行总量控制，也加强了对土地利用计划的管理。规定集体建设用地必须要先征收为国有，再在城市土地市场上以“招、拍、挂”的方式流转出去。这种“同地不同权、同地不同价”的制度安排，引发了大量的“征地纠纷”。

土地相对价格的变化带来的巨大的经济激励，改变了集体建设用地制度的主要参与者的激励约束，各主体在新的激励约束下做出选择。首先采取措施的是村集体，他们在局部进行创新，为给创新后的产权关系争取稳定的保护，他们努力获得乡镇政府（地方政府）的认可。地方政府看到这个局部创新显现出来的优势，也有动力主动地参与进来，开始了对建设用地流转制度的尝试，寻找对无序的建设用地流转进行管理的方法。

3. 集体建设用地流转合法性的确立（2000年以后）。中央政府才采取的是更为审慎的态度，默许观察各地的集体建设用地制度创新。1999年11月初，通过对芜湖市集体建设用地私下流转情况的调研，国土资源部决定把芜湖作为集体建设用地流转的试点，为建立国家的集体建设用地流转制度积累经验。国土资源部于1999年11月24日批准芜湖市为试点市，随后于2000年2月28日批准了芜湖的试点方案和管理办法，并在2000年3月4日正式启动试点工作，这也标志着集体建设用地流转制度合法性的确立。在广东、江苏、安徽等较早开始进行制度创新的地区共形成了几种集体建设用地流转方案（如表1）。

在各地试点的基础上，2004年28号文提出“增减挂钩”政策，第一次明确说明如果符合规划，集体建设用地使用权可以依法流转。这一政策在十七届三中全会的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次得到申明，并提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下，集体建设用地须通过统一、有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。就此，集体建设用地流转从被禁止到确立其合法性，完成了集体建设用地使用权流转制度的创新。

4. 小结。试点地区土地相对价格的变化是推动集体建设用地制度创新的根本原因，而土地相对价格的差异又取决于当地经济发展水平。因为土地的价值是由其所属地区的工业化和城市化发展带来的，而不是因为这块土地本身具有很高的价值。因此集体建设用地流转制度的变迁发生于经济发达地区，村集体（包括乡村精英）作为初级行动团体推动制度创新，地方政府作为次级行动主体进一步推动制度的创新和确立。发生的机理可以总结为图1。

由于经济不发达地区缺少产生这一相对价格差异的条件，当地也就不存在进行制度创新的激励，地方政府也不存在进行制度创新的动机，也就不会有进行集体建设用地整理的行为，更不会有进行集体建设用地流转的现象。

四、 制度变迁后集体建设用地流转分析

1. 集体建设用地流转制度建立后地方政府激励约束的变化。国家对集体建设用地使用权流转合法性的授予以及大力推动，让经济不发地地区的地方政府产生了通过争取试点申请资金、把利用率低的集体建设用地腾出来的动机。地方政府官员可因获得试点的称号取得新农村建设的政绩、解决部分人的非农就业，甚至也可以在此过程中攫取一定的个人收益。由于乡镇政府对村集体和村民具有一定的管理能力，往往代表村集体（及村民）进行决策。同时，用地单位可以从集体建设用地的整理中以较低价格获得土地，也就不存在来自用地单位的阻力。即，地方政府在整个集体建设用地整理过程中处于推动和领导地位。全国各地方政府“跑试点”、进行集体建设用地整理的局面就此形成。甚至，很多地方根本没有获得试点身份，私自进行村庄整理。

但是，地方经济水平对土地相对价格影响的制约仍然存在，因此整理出来的土地能够发生流转的并不多。据笔者在河北省保定市的调研发现，以新民居建设为名的集体建设用地整理的共有130个省级新民居示范村（共25个县/市/区，326个乡/镇/办事处），但只有3个乡镇报称将整理出来的土地进行了流转，据笔者与保定市某乡镇领导的访谈得知，全市的试点都未进行实质上的集体建设用地流转。

集体建设用地使用权流转制度建立后，经济不发达地区的土地流转形成机制简单总结为图2。地方政府在制度创新中的主导性的加强是出现前后两阶段中经济不发达地区集体建设用地整理和流转不匹配的原因。

2. 集体建设用地流转合法化后的再次制度创新。集体建设用地整理出来后用途有二，要么可以复垦为农田，要么可以流转出去进行开发建设。集体建设用地不能流转出去的根本原因在于当地工业经济不发达，用地单位对建设用地的需求不足；而用地单位不愿意进行投资的原因则是当地的区位不具备带来更高利润的可能性。

理清楚这个逻辑思路，就可以寻得地方政府将土地流转出去的思路：改善当地的区位条件，招商引资。但是，并不是所有的地方政府都有能力和财力进行如此巨大的投资，财力不足的政府则应将关注点放到如何将复垦为农田的原集体建设用地利用好上，通过推动当地农业产业的发展获得土地置换的收益。这一内在环境为主导的利益驱动变化会打破现有均衡，进入下一个制度变迁循环。在图2的基础上，我们可以将初始工业不发达地区的集体建设用地流转过程总结如图3。此方面的制度创新已经初现端倪，比如重庆市通过盘活国有企业的土地资源、改善基础设施条件等招商引资带动工业产业发展，形成集聚效应，吸引了更多的企业入驻，进而将集体建设用地顺利流转出去，通过土地资源带动了地方经济的增长、促进了农民增收。安徽肥西县官亭镇将整理出来的土地进行复垦，以农用地的形式流转给农业企业和种植大户，通过改种蔬菜、苗木等带动了当地农业产业结构的调整。

五、 结论

通过把集体建设用地的流转分为整理和流转两阶段，以及从时间维度上对集体建设用地的流转分为制度变迁过程中以及流转制度确立后两个阶段来分别分析，对每个阶段地制度变迁的参与者的激励-约束结构进行分析，最后可以得到以下研究结论：

一是，地方经济的发展状况是发生集体建设用地使用权流转的关键影响因素。在经济发达地区，地方政府作为制度创新的参与者之一推动了集体建设用地制度的变迁，并实现了对本地区集体建设用地的整理和流转；在经济不发达地区，一开始，地方政府不存在推动集体建设用地流转的动力，但在集体建设用地流转制度合法化后，地方政府的激励-约束结构发生了改变，使得地方政府开始积极的进行集体建设用地的整理，但是由于地方经济水平的限制，缺少对集体建设用地的需求，所以整理出来的集体建设用地也没有办法实现流转。

二是，地方政府在集体建设用地制度的变迁中发挥的作用越来越强是发生土地整理的主要原因。在制度变迁的初期阶段，存在国家引导、地方政府引导、村集体自发开展等多种形式，地方政府在其中承担承上启下的角色。但在制度确立后，集体建设用地的流转对地方政府的激励作用加强，原来受中央政府限制的约束也不存在了，所以地方政府更积极地进行试点申请，开展当地的集体建设用地的整理工作。

三是，地方政府在消化已整理的集体建设用地中起决定作用。一方面，地方政府可以通过提高地方的工业区位优势、加大对工业发展的支持力度（土地、财税优惠力度等）或者改善居住环境等方式，吸引企业和大城市的居民来此立业、安居，将整理出来的土地流转出去。另一方面，地方政府可以将整理出来的土地进行复垦，获取增减挂钩收益，带动地方农业发展和产业结构转型。

参考文献：

[1] [美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.

[2] 陈锡文.当前我国农业农村发展的几个重要问题[J].南京农业大学学报，2011，（3）：1-6.

[3] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1994.

[4] 刘守英，周飞舟，邵挺.土地制度改革与转变发展方式[M].北京：中国发展出版社，2012.

[5] 杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998，（1）： 5-12.

基金项目：国家社会科学基金重点项目“农业现代化体制机制创新与工业化、信息化、城镇化同步发展研究”（项目号：13AZD003）。

作者简介：孔祥智（1963-），男，汉族，山东省郯城市人，中国人民大学农业与农村发展学院二级教授、博士生导师，兼任中国合作社研究院院长、农村发展研究所所长，研究方向为农业政策分析、农村合作经济、林业经济等；程瑶瑶（1988-），女，汉族，山东省泰安市人，中国人民大学农业与农村发展学院博士生，研究方向为农业政策分析、农业经济史。

收稿日期：2016-11-16。