孔祥智

中国人民大学中国合作社研究院院长

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。在农村改革领域，农民合作社是联结政府和市场的最有效中间环节，它的发展，对在农村领域处理好政府和市场的关系一度起到十分重要的作用。2013年中央一号文件明确指出：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”正是基于对合作社作用的准确把握，《决定》把发展农民合作社作为健全城乡发展一体化体制机制、深化农村改革的核心工作，拓展了农民合作的领域，提高了政府支持的力度。

三大合作完善了合作社体系

2007年实施的《农民专业合作社法》第二条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”可见，该法所规范的合作社是基于相同类型生产或服务的专业性经济实体，尽管对农村合作社事业的发展起到了十分重要的推动作用，但从6年多来的实践看，专业性合作已经不能包容广大农民多样化的合作需求了，为此，2013年中央一号文件首次提出“农民合作社”的概念，指出：“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”《决定》更是一号文件的基础上进一步放宽了农民合作的范围，除了专业合作外，主要包括股份合作、信用合作、土地合作三大领域。

1.农村社区股份合作社。专业合作社成员的入股仍然属于专业合作范畴，因此，《决定》中所说的“股份合作”主要指的是农村社区股份合作社，即按照合作制的原则，把村级集体所有的资产以股权的形式量化给每一位村集体组织成员，从而形成的民主管理、民主决策、独立核算、自主经营、风险共担的新型合作经济组织。一般说来，一个村可以组建一个股份合作社；有的村民小组拥有的集体资产比较雄厚，也可以单独组建股份合作社，并可以和村股份合作社独立运行。从江苏、浙江、广东等地的经验看，农村社区股份合作社需要到工商行政管理部门登记注册，具有法人资格，合作社理事长主要由村干部兼任。

发展农村社区股份合作社具有重要意义。首先，改革开放初期，一些原集体经济基础较好的村抓住大城市工业扩散的机遇，率先开始了工业化进程，很快完成了工业化原始积累并迅速实现现代化。这些村的财富积累一方面来自集体化时期的村级财富，另一方面来自工业发展对集体土地的无偿占用，一些地方为了满足这样的富村工业化对土地的需求，还把周边村合并到该村。可见，这些富裕村的财富实际上来自于全村各个要素的贡献，来自于全村每一个村民的贡献。但如何公平地量化到每个村民头上，则是这些村遇到的最大难题。实践证明，社区股份合作社是量化村级财富的最佳途径。其次，近年来，一些村级领导人带领全体村民深挖本村的资源潜力和市场潜力，村级经济实力逐渐增强，也必须量化到全体村民头上。一些村为了解决这一难题，依托本村主导产业注册了专业合作社，但并不是所有村民都参与主导产业的开发，事实上造成了一部分村民对另一部分村民对村级财富分配权力的变相剥夺，而社区股份合作社则能够顺利解决这一难题。再次，实行家庭承包经营后，很多村还保留着无法细分的果园、山场、林地、荒滩、荒山、水面、旧厂房、闲散地等，如果不加强管理，这些资产、资源可能发挥不了作用，或者即使发挥作用也只能使少数人获益。组建社区股份合作社，加强全体成员对这些资产和资源的监督和管理，可以加强对这些原本闲散的集体资产统一、有效管理，使农村集体“三资”（资产、资源、资金）不再流失，并能够实现保值增值。

2007年3月9日中国首家村级农村资金互助社在吉林成立

发展农村社区股份合作社，首先要加快立法工作，给社区股份合作社立一个“户头”。当前，江苏等地是按照农民专业合作社法的要求注册社区股份合作社的，但社区股份合作和专业合作是完全不同的两种合作类型，套用一个法律只能是不得已而为之。建议专门针对农村社区股份合作社进行立法，使其依法享有法人地位，运转有法可依，解决生产经营行为受限制问题。其次，加快农村社区股份合作社改革的步伐，强化社区集体经济组织的合作性质，即“民办，民管，民受益”，调动广大农民的积极性。再次，出台相关政策，切实推进农村社区集体经济组织的发展。最后，明确社区集体经济组织的最主要职能就是使集体财产保值增值和为农民提供社会化服务。

2.农村资金互助社。贷款难是我国农户、农村微小企业普遍遇到的难题。从东亚小农国家和地区的经验看，农民之间的资金互助是解决这一难题的主要途径。目前，除了经银监会批准的几十家拥有金融许可证的资金互助社外，各地发展的较为规范的资金互助组织主要有两种类型，一是社区性的资金互助社，资金来源和使用都严格限制在特定区域内部，如江苏省盐城市农业部门试点的资金互助社，均由农民发起，经县（市）农民资金互助合作组织工作领导小组备案，县（市）委农办审查批准，民政部门登记，按照“民办、民管、民受益”的原则，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担、权利平等、入社自愿、退社自由。经营范围严格限制在乡镇范围内。二是农民专业合作社下设资金互助社，相当于合作社的一个独立运作的部门，一般由地方农业行政主管部门实施监管职责，业务范围也被严格要求限制在本合作社成员之间。目前，全国至少有1万多家农民专业合作社具有资金互助业务。由于政策和法律缺位，一些地方明确规定不允许农民（包括合作社）办理资金互助业务，一些已经办起来的互助社也有意、无意地超越了地域或合作社范围，加大了运行风险。

《决定》明确指出：“允许合作社开展信用合作”，无疑在全面改革的背景下极大地拓宽了合作社业务空间。为确保互助资金安全、有效、可持续发展，最大限度地降低互助资金运行风险，中国银监会等相关部门应尽快制定合作社开展信用合作的办法或者条例。

农民合作社开展信用合作，首先要严格限制在互助的范围内，即成员之间的互助，不能扩大到成员之外。按照《农民专业合作社法》的规定，农民之间的合作是要素和服务的合作，《决定》把要素扩大到资金，是顺应广大农民要求之举。如果扩大到成员之外，则有非法集资的嫌疑，资金运行的风险也会陡升。其次，信用合作和银行存款的最大不同之处在于，后者的利率是固定的，前者只能在运行一个周期（比如一年）之后才能知道盈余状况并确定分红比例。而且，规范的信用合作社一定要在年末根据资金的运行状况进行分红，如果有亏损则大家共同承担。再次，由于成员之间经营业务的同质性，需要资金的时间段也比较接近，因此，合作社内部的信用合作往往会出现对资金需求的一致性，从而造成某一时间段内资金供应紧张。从一些地区的经验看，可允许合作社吸收与其有产业链关系的龙头企业加入信用合作业务，从而能够保证在需求高峰时资金供给不断链。此外，一些地区按照产业链来组建合作社联合社，鼓励这样的联合社开展信用合作则可以有效避免合作社成员对资金需求一致性而带来资金不足。

3.土地股份合作社。《决定》指出：“……允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这段话有两个政策含义，一是农民可以以土地承包经营权入股作为农业产业化经营重要形式之一的合作社；二是鼓励向新型农业经营主体之一的合作社流转，至于“公开市场”则是出于对保护农民经济利益的要求而提出的。这实际上是鼓励农民发展土地股份合作社。

按照2007年颁布的《农民专业合作社登记管理条例》第八条规定：“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权等能够用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。”土地股份合作社就是农民以非货币财产入股而组建的合作社形态。2002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”

尽管《农民专业合作社法》没有明确规定，但现实中广大农民有以土地承包经营权入股合作社的强烈要求。当然，从法律角度讲，农民入股的客体实际上是土地经营权，而不是承包权，这里，二者要严格分开。农民以土地经营权入股合作社后，不改变入股的土地所有权性质，不改变土地的农业用途，增加了入股农民的土地承包经营权益。

农民以土地入股合作社，关键环节就是土地经营权如何作价出资。由于土地的特殊性，毕竟不同于一般出资，在实践中有的合作社把农民入股土地作了变相处理，如黑龙江省克山县仁发农机合作社（实际上又是土地股份合作社）经过多年的努力，2013年吸收了2436个农户入社，入股土地50159万亩，经成员代表大会同意，合作社按照每亩土地350元的价格处理为交易额，到年底作为按交易额分配盈余的依据。这一创新，减少了土地股份合作社由于成员与合作社之间没有交易而带来的分配环节的麻烦。

必须看到，正在实施的《农民专业合作社法》并没有关于土地承包经营权入股的相关规定，这给在全国范围内推行土地股份合作社带来了制度性障碍。因此，建议尽快修改《农民专业合作社法》，并加入有关土地承包经营权入股（包括信用合作等）的规定，使土地股份合作社有法可依，不再以“打擦边球”（即专业合作社）的形式合法化。其次，由于土地要素的特殊性，农民以土地经营权作价出资而形成的合作社资产总额毕竟不同于一般出资，实际上可以划入固定资产范畴，因此在登记时应当在合作社营业执照的成员出资总额后加注“农村土地承包经营权作价出资***万元”的字样以示区别，也便于合作社在市场上与别的主体进行平等、公平交易。再次，一旦土地股份合作社破产、倒闭，如果农民就有失去土地经营权的风险，这是必须告知农民的，合作社在制度上也应该进行相应的防范失地风险的设计。

扩大了国家财政支持合作社的范围

2013年中央一号文件：“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。”在此基础上，《决定》进一步指出：“……允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，这是对一号文件精神的深化，扩大了国家财政对合作社的支持范围，扩大了合作社可使用资产的范围。

近年来，国家财政对农业的支持力度不断增加，据不完全统计，2012年，仅农业部掌握的财政支农项目就达55项，国家财政部7项、国家发改委7项、科技部2项、团中央3项目，这些项目的投向都有可能是农民合作社。因此，随着财政合作社发展力度的增加，合作社自身的发展也会越来越规范。从现实中看，国家财政支农资金由合作社具体实施，也有利于提高资金使用效率。

对国家补助合作社形成的资产和由合作社承担实施项目形成的资产，要由合作社按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行核算和管理，并且要建立健全财政项目形成资产的管护机制，明确专人负责，建立资产管理和维护的责任制，制定具体的管护制度。

《决定》所说“……允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，是指针对一些地方对于财政支农项目重建设轻管理的现象所提出的。对于政府部门组织实施并非直接资助合作社的项目，如果项目形成的资产与农民生产生活密切相关，项目区内有规范、成熟的合作社，经验收合格后，适合合作社管护的项目资产可移交给合作社，视同国家补助资产，并按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行核算管理。这就大大增加了合作社实际占有的资产数额，从而也就大大提高了合作社为成员服务的能力。

这样，合作社的资产至少由三部分构成：一是合作社由成员投资及合作社在运行构成中形成的资产；二是国家财政支持合作社项目或者由合作社承担的支农项目形成的资产；三是非合作社承担的支农项目形成的但归合作社使用和管理的资产。后两者在财务上的处理方式是一致的。第一类资产的使用者、受益者和管护者都是合作社，在管护过程中出现的费用也当然由合作社筹集，对于为非成员的服务可以按照市场价格收取费用。对于第二类资产，如果主管单位下达项目时没有附加为非成员提供服务的要求，那么其使用、受益、管护的主体也都是合作社，为非成员服务也应该收取费用；即使附加了为非成员提供服务的要求，管护的主体依然是合作社，那么为非成员服务就不应该收费或者仅收取人工费。第三类项目属于公益性项目，理应为项目区内的非合作社成员提供服务，当然可以收取人工费用，但项目的管护责任应在合作社。对于财政资金形成的资产，如果合作社管护不当或者出现损失，项目主管部门应追究其责任。

进一步发展农民合作社的建议

1.尽快修改《农民专业合作社法》或者制定新的法律，使农村社区股份合作、农民信用合作、农村土地合作等新合作的运行具有法律保障。如前所述，《决定》所设计的农民合作内容的拓展都突破了《农民专业合作社法》的范围，都应该在适当的时候通过修法或者新立法而使农民合作合法化。在正式法律出台之前，可先由国务院出台条例，或者农业部等部门联合出台操作办法，积累经验后再修法或者立法。

2.国家财政对于合作社的资助应逐渐以“普惠制”为主。目前，财政资金对合作社的扶持采取的是“择优扶持”的办法，这样做的好处是支持了一批经济实力强、运作规范的合作社，可以为其他合作社的发展起到示范和带动作用。但这样的支持方式对于其他大部分合作社有失公平。因此，建议逐渐过渡到“普惠”式支持，即政府主管部门设计出项目支持的方向，只要符合条件的合作社或者其他经营主体都可以申报，经评审合格后给予资助。另外，政府财政支持形成的资产具有公益性质，资产的所有权可以归合作社所有，在财务处理上应该平均量化到每一位成员，并作为年终分配盈余的依据之一（合作社成员在退社时不能带走），但在项目下达时就应该对所形成资产的使用范围作出要求，即不仅供合作社成员使用，还应该供一定范围内（项目区内）的非成员使用，后者是否需要向合作社交纳一部分费用，以及如何交纳，则是需要认真探讨的问题。

3.大力发展合作社联合社。从一些地方的经验看，一些合作社根据自身需要，结合实际情况，呈现出组建模式灵活、联合内容丰富等特征。联合社的出现，进一步提高了农业经营的规模化程度，延长了农业产业链，增强了专业合作社的发展能力。因此，鼓励合作社之间的联合，尤其是同一产业链条上合作社之间的联合，以及不同种类合作社之间的联合（如专业合作社和农机合作社之间的联合），除了能够更好地对抗市场垄断、提高合作社的市场竞争能力外，还更有能力承担国家财政支农项目，并通过项目实施为更多的农民提供服务。