王 玺，李桂君

(中央财经大学 税务学院，管理科学与工程学院，北京 100081)

一、引言

在全球经济尚未完全脱离金融危机的阴影、气候变化加剧、环境污染问题严峻的大背景下，如何实现经济增长模式的平稳转换，实现低碳可持续发展，成为世界各国广泛关注的话题,新能源产业借此时机迅速成长，成为新的经济增长热点与战略产业。然而，由于国际市场萎缩、产业发展与市场培育不协调，生产力发展与制度建设不协调等原因，新能源产业在刚刚起步就面临产能“过剩”的问题，由于电网建设相对于电源建设落后、缺少电力外送通道，新能源产业的发展面临着多方面的挑战[1]。

中国可开发利用的风能资源丰富，潜力巨大，且发展迅猛，是我国新能源结构中的重要部分，也很可能成为我国完成节能减排目标、实现能源结构调整与可持续发展的重要力量。今年看来，风电产业形势利好，产业保护与调整的任务更加突出，税收作为国家政策导向的体现和政府调节市场的有效经济杠杆，在宏观调控和产业指导过程中往往发挥着领导指引的作用，此外，随着企业对税收筹划工作的日益重视，国家财税体制改革的进一步深化，有效税收政策在产业调整中的效用和影响也将大幅增强，因此，研究有利于风电产业健康发展的税收政策是有效且必要的[2]。

二、中国风电产业发展现状

中国风能资源较为丰富。根据全国900多个气象站将陆地上离地10m的高空资料进行估算，全国平均风功率密度为100W/m2，风能资源总储量约32.26亿kW，可开发和利用的陆地上风能储量有2.53亿kW，近海可开发和利用的风能储量有7.5亿kW，共计约10亿kW。如果陆上风电年上网电量按等效满负荷2000h计，每年可提供5000亿kWh电量，海上风电年上网电量按等效满负荷2500h计，每年可提供1.8万亿kWh电量，合计2.3万亿kWh电量[3]。

据国家能源局统计，中国已成为全球风电装机规模最大的国家，风电设备制造能力也位居全球第一。2013年，全国新增风电装机容量16100MW，居世界第一位，新增风电并网容量1449万kW，累计并网容量7716万kW，同比增长23%。年发电量1349亿kW时，同比增长34%。风电利用小时数达到2074h，同比提高184小时。平均弃风率11%，比2012年降低6个百分点。全国新增核准容量3069万kW，累计核准容量1.37亿千瓦，累计在建容量6023万kW。国家能源局《可再生能源“十二五”规划》中提到，预计到2015年，中国将建成海上风电5GW，形成海上风电产业链。2015年后，中国海上风电将进入规模化发展阶段，达到国际先进技术水平。2020年中国海上风电将达到30GW。

风电产业在我国起步晚，但发展势头强盛，属于国家战略新兴产业之一，但是，由于缺少对发展新能源充分的战略规划，在发展初期阶段就出现了“产能过剩”的问题。电网体制僵化，缺少合理科学的定价机制，全国各大电网之间缺少相互连接支撑体系，风电产业高速度、大规模集聚扩张的发展态势导致了电源建设的盲目狂热，而电力消纳能力建设的相对落后，消费市场建立的迟缓等问题严重阻碍了风电产业的健康壮大，拉低了产业经济效益，影响产业培育的整体进程。

从世界目前风电发展推测，未来风电产业发展主要存在以下趋势：

(1)风电场建设向大型化方向发展，海上风能利用向规模化开发阶段发展；

(2)加大关注低风速风场的开发，增加风电产业可推广范围；

(3)促进专业化消费市场的建立，加速推动新能源对传统能源的替代。

(4)风电开发成本逐渐降低，市场竞争力进一步提高，并且环保和产业转型推动效应更加显著。

三、国际风电产业政策分析

风电等新能源产业的发展受到各个国家的广泛重视，各国也推行了相关政策手段来扶持这一新兴战略产业的发展，对各国所推行的相关政策种类进行总结整理和对比，能够更好把握政策激励的可行方法，因地制宜促进我国风电产业相关政策体系的建立完善[4]。

(一)国际新能源政策分类

国际能源署中可再生资源政策数据库收入了1000多条世界各国的可再生能源政策，将可再生能源政策分为6类。

1.经济手段。直接投资，包括向地方政府拨款、技术设施投资、政府采购规定、设立研发基金；财政金融激励政策，包括固定电价、财政奖励和补贴、信贷支持、税收优惠和减免；以及基于市场的经济手段，包括温室气体排放配额、绿色证书、白色证书等。

2.管制手段。包括审计、监督、规范和标准(建筑规范和标准、产品标准、行业标准、车辆节油和排放标准)、一五计划等。

3.政策框架构建。主要包括制度建设和战略规划。战略思想与眼光在产业发展中的运用能够起到调控市场失灵、引导发展方向、协调产业结构的作用。

4.研发和应用。包括示范工程和研究项目(技术应用与扩散、技术发展)。政府拨出专项资金进行研发支持与建立示范是发展可再生能源技术的一项非常重要的政策。对风机技术研发的可持续投入，尤其是在私营制造业企业与公共研究机构进行合作时对基础研究进行的投入，以及对示范和商业化项目的支持，对于风力发电行业的国产化发展起着重要的作用。

5.宣传教育。包括提供信息、咨询、专业培训。

6.自愿途径。包括公众志愿计划、公共部门与私人部门间的协商和私人部分的单方承诺。

如果将政策按照着力点的不同进行区分，可以大致分为供给侧政策、需求侧政策与环境侧政策，即刺激投资生产等生产活动的政策、刺激需求与鼓励使用消费的政策以及建设产业发展健康市场或研发等环境的政策。将部分国家的风电政策按照此种分类方法进行整理，可以得到表1。表1基本反映了国家想要实现风电产业持续健康发展所应构建的政策体系[5]。

通过整个风电产业政策体系的观察可以发现，税收政策在一国风电产业政策体系中主要是作为供给侧政策和需求侧政策对生产和消费进行调节。作用于供给侧的税收政策主要是通过税收抵免、税收返还、加速折旧、延迟纳税等税收手段鼓励企业进行风电研发投资于生产；作用于需求侧的政策主要是通过税收优惠鼓励企业使用风电，或者通过加征环境税等抑制企业对传统不可再生能源电力的依赖，加速风电对传统能源的替代速度与风电消费市场的发展壮大。

(二)促进风电产业发展的税收激励政策

对各国风电政策体系中的税收条款抽取整理，集中研究税收政策在风电产业发展战略中的作用。

我们将美国作为风电产业税收政策国际经验研究的切入点，因为美国的风电产业发展较为先进成熟，美国又是一个法制体系相当健全、税收管理发达领先的国家，已经建立起相对完整细致的新能源产业税收政策体系，其中不乏可供参考的税收政策设计。现将美国风电产业的部分税收政策整理如表2。可以发现，美国风电产业税收政策的主要着力点是供给侧，似乎单薄，但是，这是与其可再生能源配额制等强制性需求方政策互补互利的，不同政策各自刺激国内风电等可再生能源的供给与需求，维持市场发展的协调健康。

表2 美国风电产业税收激励政策

此外，欧洲等地区国家也各自实行了推动各国风电等新能源产业发展的相关政策，部分整理如表3。

对各国风电产业等新能源税收政策的分析，可以总结出其政策整体具有几个显著特点。[6]

1.形式多样，税收优惠类型丰富

各国财税政策涉及对多种税制要素的税收优惠，如按照购置费计提特别折旧以及投资补贴等针对税基进行的税收优惠，通过税收返还、税额扣除等进行税额方面的优惠以及美国实行的纳税义务递延等对纳税期限进行的特殊规定等。

2.重点突出，关注重点环节，实现不同政策效果

税收优惠政策从研发、投资、使用等不同环节入手，提高风电的产量和利用率。对于生产者采取计提特殊折旧、加速折旧和税收抵免政策降低其生产成本，激励风电制造能力的提升；通过对消费者使用传统化石能源征收污染附加税以及对使

表3 部分国家风电产业相关税收政策整理

用可再生能源设备的税收减免加大风电等新能源的比较优势，扩大消费者对新能源的需求，加快新能源对不可再生能源的替代进程。

3.优惠与惩罚并重，税收优惠与税收惩罚并驾齐驱

通过同时采用针对新能源生产使用的优惠政策和对化石能源加大征收碳税、环境税、污染税等措施，可扩大新能源使用的比较优势，减轻税收优惠政策可能带来的隐性税收以致抵消显性税收优惠的现象，促进生产者和消费者主动选择风电等新能源。此外，各国往往为了在引进先进技术的同时注重发展国内风电产业，税收优惠措施上进行了资格限制，如进口关键零部件免关税，但进口整机无优惠等。

4.相得益彰，与非税政策相互配合

隐性税收的存在会导致部分税收激励政策失灵，并且虽然激励政策能够促进风能等新能源的生产，却难以有效降低传统能源的生产和使用规模，因此配合以配额管制、生产环保标准等非税政策能够改善政策的有效性和持久性。

四、中国风电产业税收政策

我国为促进风电产业的健康持续发展，同样出台了许多针对风电产业的税收优惠等政策，其中税收政策主要涉及所得税、增值税与关税，主要类型的整理如表4。

表4 中国风电产业相关税收政策

从目前来看，我国风电产业税收政策的着力点单一，完全集中在对供给侧投资者、生产者的补贴激励方面，对需求侧而言，既缺少对污染性能源利用的惩罚性措施，又缺少对风电利用的激励优惠措施，同时在非税政策的设计上也落后于产业的发展，未能及时弥补税收政策在需求侧和环境侧上的缺失。政府在政策配合与引导上的缺位在一定程度上导致了我国风电产业的发展“未老先衰”、结构性问题突出的现状。此外，政策手段的选择和针对性等方面也存在需要完善的环节[7]。

结合我国风电产业的整体政策环境观察，着力点单一、前期重数量轻质量是目前政策体系普遍存在的一个问题。下图是我国关于风电产业的相关政策法规整理，并做出政策着力点的统计结果图5。

图5 中国风电产业政策法规统计图注：百分比之和大于100%是因为一项政策法规着力点会多于一个方面。数据来源：http://www.chyxx.com/industry/201308/217544.html

通过政策统计结果可以发现，我国在建立建设风电产业政策体系的过程中始终存在偏重供给侧、环境侧的表现，并且存在将风电生产成本转嫁到消费者的行为，不利于风电产业消费市场长期发展扩大。无论是激励新能源产业的发展还是抑制对传统污染能源的过度依赖，消费市场的主导作用都不容忽视，没有消费，就没有浪费，过度偏重供给方的政策体系不仅无法根本上抑制污染性能源的使用，也无法激发社会投入新能源产业发展的源动力和主动性，使产业发展缺少自主调节和规范的内在驱动力，难以使风电产业真正独立壮大。

而同时可以看到，近年来风电产业所出现的问题吸引国家的日益重视，从政策法规的着力点逐渐偏向需求侧这一点也可以得到印证。随着政策着力结构的调整，风电产业的结构也将逐渐调整平衡，实现健康持续发展。

五、我国风电产业税收政策评价

我国在税收政策设计过程中考虑到了风电等新能源产业的特殊性，并且相继推行乘风工程、双加工程、国债风电项目、科技支撑计划等一系列的支持项目推动了风电的发展，使我国风电产业顺风而上，取得傲人成绩，但同时，我国风电产业发展的结构问题仍然存在，效率仍待提高，比较我国风电产业税收政策与新能源发展较先进国家的政策体系，分析产业发展现状后也可以发现相关症结。尽管我国已有部分激励新能源发展的税收激励政策实施，但整体而言对风电产业发展战略意义的认识仍有待提高，并且缺少政策之间相互配合衔接的制度体系，现行政策手段的种类略显单一，考虑范围较窄，存在如下问题。

(一)增值税转型影响的双重性[8-9]

增值税转型的影响不均首先表现在项目间税负水平的差异上。在增值税转型后，允许企业抵扣其新购进设备所含的增值税，对新建风电场项目而言受益匪浅，而对于转型前建成的风电项目却没有帮助，造成不同风电项目间税负水平的不公平。

另外，允许购进设备进项税额抵扣后，新建风电项目的企业一般在5～8年内无法实现增值税，对地方财政的贡献短期内明显减少，会影响地方政府对发展风电的积极性，影响地方政府对风电产业的扶持力度不利于风电产业的进一步发展。

此外，在购进设备进项抵扣完毕后，风电产业的总体税负水平仍然偏重。因为相对于火电等传统能源而言，风电的成本构成主要是初始设备投资与财务费用，并没有燃料等项目的进项抵扣，按照上网电价均按照0.51元/KWh计算，火电的燃煤成本约占发电成本的60%左右，以17%的增值税率计算，每千瓦时的火电增值税负担税额为0.51*(1-60%)*17%/(1+17%)=0.0296元，风电的进项税抵扣不足1%，即使在减半征收增值税后，每千瓦时负担的增值税额仍为0.51*(1-1%)*17%*0.5/(1+17%)=0.0367元，税负高出火电近24个百分点。

(二)激励政策零散，关注点单一

目前对风电产业采用的主要是一些简单的税收优惠措施，而投资抵免、加速折旧、纳税递延等国际常用的税收优惠手段较少出现，而且政策的关注重点往往集中在投资者或生产商方面，使得风电产量大幅增长，而由于缺少对消费者和电网建制的激励，国内风电市场内需不足，电力消纳不畅，使得弃风限电始终是风电发展的重大掣肘因素，出现“发展越快，损失越大”的怪圈。

(三)缺少税收惩罚措施的配合，能源结构更新速度难以保证

我国风电发电量仅占电力消费量的2%左右，而欧洲平均水平已经接近20%左右，这表明我国风电发展空间巨大，也反映出我国风电利用在市场认同和普及度上的不足。目前风电的使用成本仍然高于传统电源，企业等风电利用的积极性受到成本因素的限制。解决这一问题不仅需要对风电利用的政策激励，也需要通过加快设计征收资源税等反向激励政策更全面地推进风电对传统能源的替代。

(四)产业发展战略眼光不足，政策设计显被动

对风电产业发展的战略性和长期性缺乏认识和重视，在风电发展的初期主要表现是将风电看作是新能源试验或对我国能源供应微不足道，因而采取的是临时性、试探性措施作为权宜之计,导致财税政策缺乏系统性,显得零乱与不到位。政府对风电产业的投入严重不足,政府投入习惯性地以财政出资建设几个示范项目以及为完成若干技术改进而对某些项目采取某种税收优惠。政府的直接投入只局限于研发，对风电投资、销售、使用、服务等方面投入几乎是空白。一部分政策老化,如国债投资风力发电政策。我国现行的财税政策主要是促进设备国产化为主,对增加风电的供给、加强风电的并网输送等系统的政策措施不完善,风电企业信贷优惠方面缺乏政策有力的支持。

六、风电产业税收政策优化的提议

风电产业在我国没有发挥作为战略新兴产业应有的带动作用，反而出现“未老先衰”的产能过剩问题，产业的经济效益下滑，严重打击了新能源企业发展的信心和动力，在国际新能源政治的冲击下，产业培育的压力将加大，影响新能源产业长远战略目标的实现。现应从新能源发展战略整体的眼光出发，对症下药调整风电产业发展中出现的失衡问题，转移政策重点到培育消费市场、扩大风电应用领域、提高普适性、推进传统能源替代等工作上来。针对现行政策的盲点与风电产业发展规律，总结以下税收政策改良建议。

(一)调整完善现有税收政策

增值税方面，加大优惠力度，进一步采取减轻风电产业税收负担。税法规定，风电企业改征增值税后按照正常税率17%减半征收，税率减至8.5%，但由于风力发电几乎没有购进原材料的成本，缺少进项税额抵扣，其实际税率仍为8.5%，而火力发电等传统能源由于燃料等成本进项税额的抵扣，实际税负是低于风电的。另一方面，增值税改革后规定风电产业设备增值税税额可以进行抵扣，但风电企业目前多属于低盈利状态，可抵扣销项税额低，往往需要抵扣十几年，抵扣期间相当于企业将现金流滞留在税务部门，自身还需要借助其他融资手段进行融资，大大增加了企业的现金压力和融资成本。因此，在增值税税率和优惠条件的设计上，应该根据风电产业的产业特点，在行业调查和测算、充分了解现实的基础上设计更具针对性的条款，进一步降低税率、将抵扣转变为部分税收返还、退税等，采用灵活多样的增值税优惠政策，真正发挥其扶持作用，壮大税基[10-11]。

在企业所得税优惠方面，税收优惠的方式较为单一，投资抵免、加速折旧、纳税递延等国际常用政策体现较少，同时，与风电发达国家相比，我国税收优惠的年限较短，很难覆盖新兴企业创业期，给企业发展壮大带来压力。建议进一步丰富税收优惠选择、延长优惠期限，护航风电企业的平稳成长。

进口关税方面，再通过进口税收减免鼓励科研和技术研发的同时，要同时注意对国内同类型制造业的保护，给予其平衡的税收优惠；而先征后退的政策增加了企业的流动性压力，目前的退税工作难以保证该项税收优惠的切实实行，可以考虑直接采用减免税方法。

(二)扩大补贴受益主体，培育新能源应用市场

为促进新能源产业发展，我国先后颁布了可再生能源价格全国分摊政策、可再生能源增值税减免政策、太阳能光电建筑应用财政资金补助办法、上网电量全额保障性收购政策和新能源上网电价补贴政策，促进新能源资源的开发和规模化发展，政策效果显著，但是，相比之下，我国对新能源消费市场的培育缺乏必要的鼓励引导措施，激励新能源发展的同时忽略了对传统能源的区别对待，新能源的利用没有起到对生产方式和产业结构转变的带动作用，没有发挥带动产业革命的潜在能量；消费者对于风电的利用也趋于局部化，电力难以准确输送并满足用户的实际需求；同时，风电用电成本偏高阻止了更多消费者的进入，对此，税收应该体现出对风电用户的利益补偿和鼓励，拉动消费需求的增长。总之，税收政策在未来应考虑将优惠力度转向风电消纳和利用的鼓励以及降低消费者用电成本、培植消费市场等方面。

(三)分析税收链条环节，关注产业与市场发展政策需求

从企业运营角度，根据新能源产业的供应、研发、生产和销售等环节，建立“税收链”的思想，通过对各流程和环节的分析，针对不同税收优惠空间进行灵活的优惠政策设计，在关注国家产业整体发展战略的同时考虑各利益相关者和市场发展的需求，切实降低风电产业税收负担，保障盈利空间、鼓励研发、推动国产化、提高风电企业竞争力以促使传统能源企业转型以及降低风电利用成本以发展市场、加速新能源对传统能源的替代等。在不同环节和需求下灵活采用投资抵免、加速折旧、递延纳税等优惠政策，增强政策适应性。

从产业周期角度，在风电产业发展的不同阶段，也需要政府相机决策，采取恰当的政策手段和税收优惠手段，引导产业发展方向，使之与国家战略和经济发展思路相一致。

(四)树立税收管理的系统思想，规划建立新能源发展制度体系

由于税收政策的时效性等限制，税收抵免之类的优惠政策无法长期持续存在，导致新晋企业可能无法享受应有优惠，现有企业可能因优惠停止运营压力增加，难以步入盈利轨道，财税政策的特性使其不可避免地具有其限制和不足，美国国家经济研究局教授吉尔伯特就曾表示，在鼓励可再生能源发展方面，“约定金价”(强制要求电力供应商的购买可再生能源发电企业提供的电能时，在连续若干年内支付固定的高于一般市场价的价格)的办法要优于税收优惠政策)。同时，由于税收法令的专业性，公众对税收政策的了解程度有限，难以完全依靠税收政策提高消费者对风电的认可度。因此，在制定税收政策的过程中要建立系统思想，通过经济政策、公共服务政策等之间的衔接配合，激励产业投资研发、引导产业调整方向、协调市场利益关系、规范市场主体行为，实现风电产业的突破与发展。

参考文献：

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[9]郭洪波，王振远，周 旭.完善我国风力发电政策的思考[J].可再生能源,2006(18).

[10]李 慧，荀振芳.我国可再生能源管理体制现状、问题及完善对策[J].中国电力教育,2010(18).

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