张景方

【摘 要】法治政府已成为世界各国努力追求的治理国家的理想模式之一。我国的法治理念落后于发达国家，为了更好地建设法治政府，很有必要深入地理解和把握支撑我国法治政府建设的理论基础。

【关键词】法治；法治政府；理论

法治政府理念经历了漫长的积淀时期，它在不同时期有不同特点，同一时期不同国家也都有自己的特色。资产阶级革命爆发后，法治政府理念逐渐由分散走向了统一。各国对法治的理解以及对法治政府的追求逐步达成了广泛共识。法治理念之所以可以得到世界各国的认可，是因为它拥有深厚的理论根基和强劲的生命力。

一、关于法治的概念

古希腊学者亚里士多德提出“法治”有两层含义：（1）已成立的法律获得普遍的服从；（2）大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。“良法”有三个标准：（1）为了公共利益，而不是某一基层或个人；（2）体现人们所珍爱的道德价值（对古希腊人而言就是自由）；（3）必须能够维护合理的城邦制度于久远。虽然亚里士多德最早提出了法治的理念，启发人们开始思考政府的政策，但他的思想对那个时代的政治统治并没有起到显著的直接影响，但在理论上，对中世纪至近代法学家、政治家关于法治的思考产生了巨大影响。亚里士多德及之后的洛克、孟德斯鸠、潘恩、杰斐逊、亚当斯和其他思想家的法治思想，内容丰富，已经形成了系统的法治理论。

早在1997年，张成福总结说，现代意义上的法治“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大。”舒国澄指出，法治必须包含形式意义上的法治和实质意义上的法治。形式意义上的法治把侧重点放在“依法治国”的治国方式、治国制度及其运行机制上。作为一种治国制度体系，制度化的法治体制表现在多方位、多领域，主要有人权保障制度、权力制约制度、议会制度、政党制度等等。实质意义上的法治把侧重点放在“制约权力”、“保障权利”、“法律至上”、“法律主治”的价值原则和精神上。作为一种治国的思想体系，与强调“贤主治政”的人治或“务德而不务法”的德治不同，法治强调“以法治国”、“法律主治”。形式意义上的法治体现法治的价值、原则和精神，实质意义上的法治也只有通过法律制度的形式化和运行机制才能实现。法治不仅是一种法律至上的原则，也不仅是行政部门依法办事的行为准则，同时也是一种社会的有序状态，还是一种全社会崇法、遵法、守法的良性环境。因此，法治既是指一套治国的方式、原则和制度，又是指一种系统的治国思想，还是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现的一种社会状态。

二、关于法治政府的概念

我国学者程燎原对于西方有关法治政府的解释，总结为三个方面：第一，是根据法律组织起来，并依据法律行使行政权、依法治理的政府。这其实是用法治的含义来解释法治政府。英国著名行政法学家威廉·韦德指出：“法治有许多不同的含义和推论。”第一层含义是“所有政府行使权力的行动，也就是说，所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都应该有法律依据。”第二层含义是“政府应该认识到，他们办事应该依据一整套严格的规则和原则”。其次，将“法治政府”理解为三权分立的政府。第三，法治下的政府，保护自由和权力。哈林顿说：“一个共和国，如果缺乏自由，缺乏法律将使其受到弊政和暴政。”这正是一个“法治政府”的基础。

我国传统社会遗留下来的、可供我们继承的法治知识很少，现阶段的法治建设是在“西学中用”的模式下进行的。很长一段时间以来，在我们的理论中很少见到“法治政府”的提法，更少见到关于“法治政府”的系统界定。直到20世纪90年代中期，才在我国学者发表的文章中见到法治政府的提法，主要有四种认可度较高的界定：第一，程燎原认为，法治政府是一种西方政治哲学和法治理论对政府原则、结构以及运行规则的总体设想，这种政府模式在西方得到实现和维持。第二，孙聚高认为，法治下的政府必须合法化、规范化地建立、变更和运作，包括政府整体行为和个体行为都应该合法化、规范化。政府整体行为重视政府抽象行政行为和政府的决策行为，政府个体行为主要指政府执法行动。第三，周成新指出，“法治政府”与“人治政府”相对立，法治政府模式下，法律独立于政府之外，政府应受法律管辖。第四，贺电在他的博士论文《法治政府理论研究》中系统地解释了法治政府的含义，他说到，“法治政府是法律统治下的政府。它是以法治为基石，以宪政为前提，以民主政治为核心，以保障人权为目的，以彰显自由为灵魂的政府形态或政府过程。它侧重于理性原则和制度建构，其要义：第一，缘法而生，也就是说，政府的产生和存在都具有合法性；第二，属法之下，也就是说，政府之于法律的地位具有法律上的从属性；第三，弘法之旨，也就是说，政府以促进和保障人民权为宗旨和灵魂；第四，据法而行，也就是说，政府一切活动以法律为依据和界限；第五，受法监督，也就是说，政府一旦违法，就要承担法律责任，就要受到法律的制裁；第六，对法负责，也就是说，政府要向法律负责，要向赋予他们权力的人民负责，向代表人民的议会（在我国是指各级人民代表大会）负责。” “法治政府”在2004年3月十届人大二次会议上政府工作报告中被正式提出，同月国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要经过十年左右坚持不懈的努力基本实现建设法治政府的目标，“法治政府”一词也越来越被大家所熟悉，更多的学者和政府官员投入到了对法治政府的研究，对其含义也有了更加深刻和系统的解释，比较典型的，《纲要辅导读本》中说到，“法治政府就是按照法治原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运作和政府的行为都受到法律规范和制约”。综上，法治政府就是按照法治的原则和精神运作的政府，它的产生和运行、一切权力来源和一切行为都要受到法律的规范和制约。

三、我国法治政府建设的理论依据

（一）马克思主义法治学说endprint

马克思主义法治学说是马克思和恩格斯在吸取以往优秀思想的基础上创建的，他们运用辩证唯物论和历史唯物论的方法深刻分析了法与社会、法与国家及其他上层建筑之间的相互作用，阐述了法的本质、作用、产生以及发展规律。马克思主义法治学说的核心和精髓是经典作家对良法的解释。我国建设法治政府，是广大人民在党的领导下建设中国特色社会主义的伟大实践，它既是我国构建和谐社会的基础，也是马克思主义中国化道路上的一座丰碑。为了更好地在华夏大地上建设法治政府，就必须汲取马克思主义经典著作的营养。作为马克思主义理论的重要组成部分，马克思主义法治学的形成与马克思主义本身一样，有着一个历史的演进过程。社会主义法治理念根源于马克思主义法治学说并在其基础上进一步地发展和创新，为我国法治政府建设指明了方向。社会主义法治理念的提出，是具有时代先进性的中国共产党从社会主义现代化建设的大局出发，坚持以马克思主义学说为指导，结合我国的具体法治实践提出的最新理论成果。我国的社会主义法治理念是真正符合最广大人民利益的法治理念，是先进的法治理念，其内涵主要有党的领导、依法治国、服务大局、执法为民、公平正义五个方面。我国建构法治政府必须在社会主义法治理念的指导下，有步骤、有计划、渐行渐近地进行。

（二）人民主权论

民主是现代国家的一个基本特征，而现代民主的核心是人民主权。民主的本质是人民当家作主，也就是让人民真正地管理自己的国家，切实保护自身的权益，而民主政治运用法治实现这一目的。人民主权原则为民主政治找到了方向，是民主政治的理论基础，也是法治建设的根本目的。在我国，国家的所有权力属于人民。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”同时明确行政机关是权力机关的执行机关。作为执行机关，其主要任务是执行法律，执行人民意志并为人民服务。我国宪法的上述提法是我国实现人民主权的宪法基础，笔者认为，人民主权也是建设法治政府的基本前提。

行政机关是一种重要的国家机构的组织形式，国家的性质决定行政机关的性质。我们国家的社会主义性质决定了我国行政机关的社会主义性质。因此，我们正在建设的法治政府是社会主义性质的法治政府。社会主义性质的法治政府，本质是人民通过权力机关委托行政机关行使行政权，然后通过行政管理活动服务于经济和社会的发展，努力提高人民的物质和文化生活水平。我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员，必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，是国家一切权力的所有者。国家的权力、官员的权力均来源于人民，并向人民负责。法律法规集中体现了人民的共同意志，反映了人民的根本利益和需求，所以，只有建立法治政府，将政府的行政行为纳入制度化、法制化轨道，才能使政府按照人民的意志管理好国家，真正做到为人民服务。为人民服务关系到法治政府建设的价值导向问题，是法治政府建设的原动力，是法治政府权力运行的起点。建设法治政府是为人民服务的保障。

（三）人本理念

在西方，人本理念有着悠久的历史起源。在传统中国所谓的“民本思想”，在西方被称为“人本主义”，在当代中国，我们称之为以人为本。和西方的人本主义相比较，我国的人权注重人的生活，主要集中在人民群众的经济生活，重视道德教育；西方则侧重对人的肢体的研究，其中涉及到人的价值、人的尊严，也包括人的身体，人权和人道是其追求的最重要的价值目标。总体而言，西方注重身体，而我们更强调经济发展水平。

本文谈到的人本理念批判地继承了中西方的文化遗产，并充分融入了时代的元素。人本理念以促进人的全面发展为目标，就是一切为了人。人本理念既是一种原则，又是一种价值取向，同时还是一种思维方式，更是一种检验真理的标准。作为一种原则，它是贯穿于人的世界的根本原则，充分肯定了在社会发展中人的主导地位和主体作用；作为一种价值取向，它强调尊重人的独立人格和合法权益，尊重人的个性发展，从而不断满足人们群众的生存和发展的需要；作为一种思维方式，它要求我们在思考和解决一切问题时，要把尊重人放在首位，要坚持以人为本；作为一种检验标准，它能准确的评判任何一种社会活动或行为是否有利于人的全面发展，是否合理、合法、合乎正义。人的全面发展首先应该理解为个人的全面发展，以人为本的现代内涵同样包含了个人利益。随着市场经济的发展，个人本位和个性发展已成为当代经济生活和文化的基础。“以人为本”从制度上保证每个人的个性得到张扬，保障每个人的个人权益不受公权力的侵犯，尊重和保护每个人的人格和人权。

“法律作为人类的杰作，它既带有尘世的重负，也具有天堂的吸引力”。人是法律之本。法律的价值、属性、产生和作用都来源于人的需要。而对人的关注是法治社会形成和发展的根本原因。如果说“以人为本”是对人的存在的关注，是对人的生存意义和价值的思考，是对人类命运的把握与探索，那么，法治是这种关注、思考和把握的产物。人是法治的逻辑起点和最终归宿。建设社会主义法治与构建和谐社会都需要良法，而“以人为本”正是良法的精神和价值取向所在。只有坚持人本理念的法律才能真正体现出人的尊严，才能促进和保障人的自由，才能实现人的价值并获得公众的情感认同，才能将客观的行为标准融入到人们的主观行为中，才能获得社会大众的信仰和自觉遵循。

（四）儒家思想

儒家思想包含了内容丰富的以“礼治”和“德治”为核心的法律思想。儒家法律思想坚持“亲亲”、“尊尊”的立法原则，重视“人治”，提倡“德治”，维护“礼治”。它被封建统治者长期奉为正统思想，对封建社会影响巨大。而这一法律思想对现代中国法治的影响也重大而又深远。西汉“罢黜百家，独尊儒术”之后，儒家思想被确立了在封建正统思想中的权威。汉代春秋决狱开始，中国法律走上了儒家化的道路。中国法律的儒家化从总体而言，就是将儒家思想贯彻到立法、司法、守法的整个法律制定和实施的过程中，使儒家伦理道德获得法律上的效力和权威。中国法律儒家化从两汉时期开始，经过魏晋南北朝时期的深入发展，到了隋唐时期最终完成，主要表现为德主刑辅、德礼并用和礼法合流等法律思想的确立。春秋决狱这一审判方法的推广使司法官的知识结构越来越儒家化，司法队伍也越来越儒家化，儒家思想对中国法律的实践产生了明显的效果。endprint

先秦诸子百家中，法家和道家在早期也都曾受到过统治集团的高度重视，但都没有成为我国封建社会的正统思想，对后世的影响更没有儒家那么广泛。在中国的历史长河中，我们可以发现，在秦朝，法家思想失败了，西汉，道家思想失败了，只有儒家思想历时千年，原因就是法家和道家思想理论是单方约束，法家强调对民众的严厉限制，而忽视了对统治者的约束。道家的“无为而治”只约束了统治者的行为，没有限制民众，最终导致“七国之乱”。“罢黜百家，独尊儒术”之所以能成为汉武帝的选择并能作为整个封建社会的理论基础，是因为它同时对统治者和被统治者进行了制约，并明确提出了统治者应当施“仁政”，民众应该“君君臣臣”顺从于统治者的意愿。对统治者和被统治者的双向约束使得社会维持在一种矛盾相对缓和的状态，在我国封建社会才会发展那么久，儒家思想才会影响那么深远。因此，我们认识到：社会的稳定发展，需要对政府和公民进行双向约束，公民与政府的共同治理，以实现双赢。近代以来，法治政府理论正是在保护公民权利和制约政府权力的目标指引下采用了双向约束的手段，从而实现社会的协调、稳定和发展。

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