吴守花

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

论我国行政复议审查方式及其完善

吴守花

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

我国现行行政复议制度中，审查方式上坚持以书面审查为主，非书面审查为辅的原则。事实上书面审查不利于查清案件事实,容易导致暗箱操作,不利于提高效率。建议修改这一法律规定，取消以书面审查为复议审查原则的规定，使书面与非书面审查方式并存，并向选择式审查方式趋近，同时非书面审查方式应建立健全辩论制度、回避制度、传唤制度。

行政复议；书面审查；非书面审查；传唤制度；辩论制度

行政复议是我国行政纠纷解决的重要途径之一，行政复议制度的设置不仅起到保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用，更是保障和监督行政机关依法行使职权的重要途径。而作为行政复议制度的核心环节——行政复议审查方式，是行政复议的制度价值及功能得以发挥和实现的关键要素，也是行政复议制度得以实现价值最大化最有利的保障。正因为如此，在整个行政复议制度形成和发展的过程中，行政复议审查方式一直作为一项重要内容被理论界和实务界热议，也成为行政复议制度改革的“桥头堡”。如何理性设计及架构行政复议审查方式以适应市场经济、民主法治、权利保障的需要变得至关重要。

一、我国行政复议审查方式在法律规范层面的发展与比较

1990年12月24日颁布的《行政复议条例》第37条就有关于行政复议审查方式的规定：“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”1999年4月29日颁布的《行政复议法》第22条又将此修改为：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”2007年8月1日颁布的《行政复议法实施条例》第33条进一步限定了行政复议的审查方式：“行政复议机关认为有必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时，可以采取听证的方式审理。”

可见，上述关于行政复议审查方式的法条随着时代的发展虽然不断地发展变迁，但是其基本内容一直延续着立法机关对书面审查方式的偏好，局部的调整也反映出立法部门渴望通过变法的方式达致行政复议制度高效运行的心理。首先，从“复议机关认为有必要”到后来的“申请人提出要求”，非书面审查的启动主体逐渐变宽，朝着多元化启动主体的方向发展，同时这种变迁也赋予了行政相对人更多的选择权，保障了相对人参与行政复议审理的权利，使行政复议审查更加体现公平公正原则。其次，由原来粗糙地规定“其他方式”到后来规定的“向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，法律关于非书面审查方式规定也越来越具体。这一方面可以限制复议机关的自由裁量权，增加了这一规定的操作性，但从另一方面来讲，这一法条变迁也限制了非书面审查方式的种类，反倒有退步之嫌。因此从上述比较来看，对于行政复议的审查方式，虽然法条表面上变动很大，但其精神实质仍然是以“书面审查为原则，以非书面审查为例外”，法条的变迁并没有改变立法者对书面审查原则性的规定。因此我们不禁会想“书面审查方式”真的是适合中国国情的审查方式吗？在实践中会不会出现一些问题？“非书面审查方式”有没有成为中国行政复议审查方式主流的可能？

二、现行行政复议审查方式在实证层面的效果剖析

“制度的价值并不在于制度本身，而在于具体制度与社会实践相适应、相结合的程度”[1]，“实践是检验真理的唯一标准”。“随着《行政复议法》宣传的深入，广大人民群众对行政复议制度的重要性的认识也不断加强，行政复议案件数量大幅度上升，行政复议工作质量不断提高，申请行政复议的人数也不断增多”[2]123，但是行政复议审查方式法条文本的变迁是前进还是倒退无法用言语评判，但是对于其颁布后的实施状况我们也许可以看到一些端倪。

首先以江苏省某市为例。据统计，2004—2013年这10年间，该市政府共收到行政复议申请749件，10年仅仅有700多件行政复议申请案件，这相对于成千上万件具体行政行为可谓沧海一粟。相对于同期的法院受案数量也是“小巫见大巫”，该市仅2012年1年中一审行政诉讼案件就有267件，这相当于行政复议案件数量的3至4倍，而且其同期的信访案件数量也是复议数量的百倍甚至是上千倍，究其原因与行政复议的“封闭式、书面审”的审查方式是分不开的。这样一种审查方式在实践运行中往往被贴上“官官相护”、“暗箱操作”的标签而不能得到行政相对人的信任，而且由于书面审查方式不容易查清案件事实，复议机关为了避免不必要的麻烦往往作出维持的行政复议决定，如该市（市本级）2004—2013年共受理728件，但维持决定的就有572件，平均每年复议案件的维持率高达78%，而2012年该市行政诉讼案件共有267件，维持的只有32件，维持率只有12%。再观察国务院法制办2004—2013年对全国31个省、市、区和61个中央部委的统计数字，行政复议的维持率一直高于行政诉讼案件的维持率。行政复议案件维持率在这10年间一直居高不下且没有下降，但是同期的行政诉讼案件的维持率在这10年中却从40%多降到20%。这也是行政复议案件每年平均仅仅有70多件的主要原因了，因为即使申请人去申请复议多数情况下也会被维持的，这样既浪费了人力物力还浪费了很多时间，所以在出现行政争议案件的时候，行政相对人除非在不得已的情况下才去申请行政复议，一般情况下都会优先考虑提起行政诉讼。

其次，由于行政复议大多数情况下并不是最终的解决争议的途径，法院拥有最终的裁判权，所以案件审理后当事人满意与否还要看行政复议后诉讼的情况。复议后诉讼案件的情况在很大情况下可以反映复议的质量。行政复议法、行政复议法实施条例的颁布实施对行政复议案件的影响并不是很大，复议的质量没有明显的提高，2006—2013年来，复议后诉讼案件数量比率并没有明显的波动，一般都维持在20%左右，总体看来复议后诉讼的比率还是很大的，而且我们知道“司法程序繁琐，维权渠道不畅，成本过高”[3]，那么为什么复议后当事人还要到法院提起行政诉讼呢？行政复议的受理案件为何如此之少、维持率又为何如此之高？通过对上述数据的分析，笔者认为除了行政复议的其他相关制度存在的缺陷外，现存的行政复议审查方式是其主要诱因。

三、行政复议审查方式的现实困境

马克思说：“每个原理都有其出现的世纪。”我们对待每个原理都要采取批判的态度。但是，“批判不是理性的激情，而是激情的理性。”[4]我国现行的行政复议审查方式也是历史的产物，对其我们也应采取批判的态度。行政复议审查方式在实践中暴露出各样的问题，以至于行政复议制度在整个行政纠纷解决机制中处于一种非常弱势的地位，理论界和实务界也传出了“行政复议的审查方式为什么就不能改革”的呼声，可以说，行政复议的审查方式正在“陷入困境”。

困境之一在于现行的审查方式不利于查清案件事实。从法条文本的分析可以看出，我国实行“以书面审查为原则，以非书面审查为例外”的审查方式，实践中，由于行政复议案件大多比较复杂，涉及的领域也比较广，很多情况下仅仅依靠书面审查的方式是很难查清案件事实的，比如说近年愈演愈烈的拆迁补偿案件，因关于拆迁的法律法规不够健全，很多地方为了方便实施工作都颁布了很多适合局部地区的拆迁安置政策，而这些政策不一定会被被拆迁人甚至是复议机构所熟知，所以当被拆迁人申请行政复议时，就需要对这些政策进行质证和讨论，如果行政复议机关对这类案件“以书面审查为原则”的方式审理，很难想象是如何查清案件事实的。“对于这种闭门式审查,当事人既无从对有关证据进行质证争辩,也无法知晓复议机构对错综复杂甚至相互矛盾证据材料的认识过程与逻辑理由。这样一来,行政复议审查阶段似乎成了‘台后戏’,一切都取决于复议机构或承办人员的‘内心确信’,结果变得不可捉摸。”[5]

困境之二在于现行的审查方式缺乏公开机制。公开是宪法关于公民参政权、监督权及其他民主权利在行政复议制度中的体现。美国著名法官布兰狄西说过:“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察。”现行的行政复议审查方式以“书面审”为主要审查原则，而书面审查最主要的特点就是封闭性，既不需要当事人到庭进行口头陈述也不需要彼此进行质证，所有的程序都是复议机关按照双方提交的书面材料来决定的。这种“闭门造车式”的审查方式本身就容易滋生腐败，而且这种不公开的审查也不利于当事人对整个复议过程的了解，进而无法增强公众对政府的信任，不利于提高政府的权威，所以当代著名行政法学家王名扬曾言：“没有公开性，其他一切制约都无能为力。”

困境之三在于书面审查方式并不利于提高效率。之所以坚持以书面审查为原则最主要的原因是提高纠纷解决的效率，简化复议程序。但在实践中，行政复议机构拟定的行政复议决定往往需要逐级报请行政复议机关的领导审批，非常类似行政机关内部的公文审批程序。“这种行政化思想催生出类似办文方式的行政复议审查方式，反而使得复议效率的极其低下。”[6]此外，书面程序和书面行为过多，则增加了程序的繁琐性。“不仅如此，书面程序的过度使用还将客观上形成律师强制代理的效果，从而进一步增加了程序适用的繁复性。”[7]

四、行政复议审查方式困境的解决之道

关于如何完善我国现行的行政复议审查方式，学术界的观点不甚相同。有的学者认为“行政复议采取书面审理是世界各国行政复议制度通用的原则，也是行政复议的本质特征和基本原则所决定的”[8]，认为现行的复议审查方式已足够完善。有的学者认为“开庭审理是行政司法化趋势的具体表现，是市场经济、民主法治、权利保障的时代主旋律”[9]，“大多数国家在审理方式上一般采用书面审理的形式，以开庭审理为例外”[2]256，其支持“非书面审理方式为原则”。笔者认为，法律确实是一种秩序性制度，而程序制度便是确保秩序性的关键，当我们置身于行政复议领域，行政复议程序便是复议制度运行的游戏规则，而不同的行政复议审查方式都具有自己独特的关键性规则和隐藏在其背后的目的要求。毫无疑问，在按照《行政复议法》进行裁判的不同审查方式中也存在着一些固有的困难，因此不能单纯地根据审查方式的优劣来判断我国应该适用何种审查方式。

事实上，作为行政救济途经之一的行政复议制度在我国并没有足够的地位，在政府的机构设置里面，行政复议只是占据了行政复议机关一小部分的职能，其人员配置也特别少，一般主管审理行政复议案件的只有那么2—3个人，可以想象如果我们实行以“书面审查为原则”的审查方式，因为需要很大的人力物力，我国的整个行政机构配置要有一个彻底的变革才能配合，且因“书面审”无论在法律规定还是在实施中都存在很大的弊端，进行相关完善也势在必行。因此，完善而不是彻底地变革现有的审查方式似乎更具有可操作性。具体应包括以下几种完善途径。

1.规定书面审查与非书面审查并存的模式

“单纯的书面审查方式或者论辩式审查都容易走向极端,因而难以真正满足行政复议案件审理的现实需求。鉴于行政复议审查方式的取舍受制于多种因素,且考虑到行政复议案件自身的复杂程度、当事人权益受影响程度的不同,有必要从单一化的思维模式转向多元化的思维模式。”[10]现行的行政复议审查方式坚持以“书面审查为原则”其弊端已日益突显，以“非书面审查”为原则的审查方式也不适应中国的现状，而以“选择式审查方式”的模式，给予复议机关和当事人更多的选择权，复议机关可以根据具体的复议案件灵活决定适用何种审查方式，且对于当事人来说因其在审查方式上具有一定的发言权，这样更利于体现相对人的意志、保护相关人的合法权益。这种审查方式不仅贴合中国的实际，在其他相邻国家也得到很好适用，例如韩国在1984年颁布的《行政审判法》坚持以书面审查为原则遭到本国学术界和实务界广泛批评后，于1995年修订该法时废止了书面审的原则，取而代之正是上述的“选择式审查方式”，而且事实证明，韩国这种审查模式的改革正是韩国行政复议制度取得成功的重要原因之一。

2.书面审查方式在原有基础上的改善

现行的法律条文只是规定采取书面审查方式，但究竟书面审查在运行中应该遵循哪些程序、审查哪些材料等并没有规定，因此需要在这些方面加以完善。第一，书面审查对程序作出细化。现行的《行政复议法》第31条规定行政复议机关作出决定的时间是60日，情况复杂的可以延长30日。我们知道，书面审查只是负责审查双方当事人提交的相关材料，根据书面材料来作出判断，根据案情的复杂程度不同审理的时间也各有不同。笔者建议缩短书面审查的时间，区分一般程序和简易程序。一些事实清楚、证据确凿的案件应该规定适用简易程序，对于一般案件，可以适用普通程序审理；对于重大、复杂的案件可以适用严格程序，如听证方式审理。对于行政复议案件实行分类管理，分类处理，做到繁简分流，合理分工，有利于提高行政复议的规范化和审理效率。第二，审查材料要有一些基本性的规定。书面审是指复议机关通过书面案卷而直接审理复议案件的审理方式，因此对于案卷材料法律应该明晰。至少在法律中应该规定需要审查的材料比如双方当事人的信息包括身份信息、家庭住址及双方提交的证据材料等。

3.非书面审查方式在扩展其种类的基础上增加辩论、回避、传唤制度

现行的法律条文把非书面审查方式限定在“调查证据、听取意见”甚至是“听证式”，这样不利于非书面审查方式优势的发挥，笔者认为应该扩展其种类，如增加直接审理、开庭审理、言辞审理等方式。除此之外，虽然采取非书面审查方式是我国复议实践发展的必然，但是由于非书面审查方式还是一个陌生的概念，一个全新的领域，为此对之还应进行一定的规范，具体应包括以下程序制度：（1）辩论制度。“真理越辩越明”，在案件事实不清的情况下，当事人在复议机关的主持下进行辩论，其结果更容易让当事人接受，也更具有说服力。我国有长期的司法神秘主义传统，民意在司法活动中的表达与监督被认为是对司法专业性与权威性的重要挑战[11]，因此，辩论制度的引进不仅有利于打破传统观念，更有利于加速我国法治的进程，对非书面审查方式的完备来说更是不可或缺的。（2）回避制度。“任何人都不能作为自己案件的法官”，这是自然正义法则最基本的要求。我国的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》等都对此作出了规定，为此复议案件的非书面审查也应当建立回避制度，即复议人员及其他有关人员遇到法律规定的回避情形时应该退出该宗案件的审查。(3)传唤制度。在非书面审查中，传唤制度主要是指为了使开庭审理程序按期进行，查清案情，正确、及时地处理案件，针对当事人不出庭的情况，当事人经合法传唤无正当理由拒不到庭的，应分别承担相应的法律后果的一种制度。

五、结语

行政复议作为行政纠纷救济的途径之一，其实施状况并不容乐观，作为行政复议的核心环节的行政复议审查方式，其实施状况更是令人堪忧，这从一个侧面也反映出该项制度亟待寻求变革的必要性。本文也是基于此，在回顾行政复议制度法条变迁、实践效果的前提下提出了新的理论架构，即取消书面审查的原则，使书面审查与非书面审查并存的“选择式”审查方式。这种审查方式给予了各方当事人更大的自由选择的空间，更利于行政争议的解决进而维护当事人的权益，同时这种审查方式在其他相邻国家如韩国、日本等已经实行并得到认可，也许这种新的理论架构并不能全面地解决行政复议审查制度中的问题，但是笔者认为，理论的架构只是为实践提供可行性的假设，通过行政法学理论对行政复议制度的不断探索和讨论，我们完全可以为将来《行政复议法》的修订提供一种可参考的视角。

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[责任编辑：董建军]

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1674-3288（2014）03-0072-04

2014-05-07

吴守花（1990-），女，山东临沂人，苏州大学王健法学院硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。