戴青兰

（泉州师范学院 应用科技学院，福建 泉州 362000）

当前我国农民住房财产抵押贷款的试点及思考

戴青兰

（泉州师范学院 应用科技学院，福建 泉州 362000）

通过对我国当前各地农房抵押贷款的试点情况进行分析，总结出当前农房抵押工作存在的主要问题是：农房抵押贷款额度小，增长缓慢；金融机构对农房的抵押贷款工作持谨慎的态度，参与贷款工作的金融队伍少；地方政府部门支持力度不够，创新动力不足等。提出修改现行的相关法律法规，明确产权；政府部门高度重视，制定相关政策；建立全面的农房评估体系及建立农房抵押贷款风险防范机制等对策，以促进新农村建设背景下的农房抵押贷款工作的稳妥、有序推进。

农房；抵押贷款；试点工作

所谓农民住房（以下简称农房）是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的房屋（不包括乡镇、村企业的厂房等建筑物），是农民最主要的物质财产。据统计，目前农村居民7.3亿人，人均住宅建筑面积大约30平方米，以村镇住房平均600元到800元的成本造价计算，农村农民住宅价值约13万亿元到18万亿元。[1]一直以来，遍布我国农村的这些大量农房资产被“冷冻”。另一方面，农民因发展生产需要，渴望获得信贷支持却得不到满足。如果农房可以抵押贷款，就能把这些庞大“冷冻”资产的价值利用起来，变成扩大生产所需的货币资金。可由于缺乏有效的抵押物，农民贷款难、资金缺，农村融资需求矛盾日益突出，已成为制约农民创业发展和新农村建设的瓶颈。中共十八届三中全会明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。开展农村房屋抵押贷款，从无到有，从禁止到试行，是顺应我国经济发展的需要，对统筹城乡发展和构建社会主义和谐社会有着重要意义。对金融部门加强和改善农村金融服务，拓展农村信贷市场，促进金融业自身发展也将会起到十分重要的作用。

一、我国试点农房抵押贷款工作现状

随着我国城镇化进程的推进，农房的资产属性日益凸显，特别是在经济发达的省份，农民坐拥价值不菲的农房却不能发挥任何作用。而现实却是在广大的农村，农民发展困难，因为缺少有效抵押物，贷款难，资金短缺。面对这种情况，各地纷纷探索农房抵押贷款工作，进行了相应的试点。

（一）浙江温州

温州是民营经济起步最早的地方，探索农房抵押贷款工作一样也先试先行。早在上世纪末，温州就有私下的农房抵押贷款。2003年起，温州所属的乐清市(县级)农村合作银行在人民银行温州支行的支持下，制定出“以农（房）支农”的金融支农新举措。[2]该市的农村合作银行认可“农房房产证”加上“房屋宅基地使用权证”作抵押物，两证齐全就给办贷款，贷款额度是房屋市场评估价60%—80%的资金。2006年，温州市中级人民法院和温州市国土资源局联合下发通知，规定对已经办理抵押登记手续的集体土地，只要符合流转条件，可以由法院直接裁定处分，在本村村民间有偿调剂。这就给银行推出农房抵押贷款提供了法律支持。此后，浙江就有不少地方的农村金融机构开始开办农房抵押贷款业务，得到了农户的好评。

但2007年10月1日《物权法》实施后，温州的农房抵押贷款业务陷入困境。农房抵押贷款过程中遇到了贷款风险、农房拍卖、变更宅基地使用权等敏感问题，国家的法律法规成了绕不过去的石头。2009年1月8日，温州市政府就此召开专题会议，就继续推行农房抵押贷款试点工作所遇到的问题进行解决、协调，并形成会议纪要发至各县市。同样，浙江嘉兴市政府也于2007年11月1日开始实施《农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》。该《办法》规定，嘉兴农民可用自己的农村住房为抵押，从当地的农村合作银行获得贷款，且规定，经办银行只能是嘉兴市农村合作金融机构。

在浙江的湖州、嘉兴等地也先后出现政府推动型或民间自发的农房抵押贷款试验。但由于农房抵押的手续不全,房产管理部门无法为其办理房屋证,因此也就不能为其办理抵押贷款登记，这些地方的农房抵押贷款业务显得冷冷清清。

（二）广东

2010年3月10日东莞农村商业银行，在东莞经济重镇厚街首次推出“宅基贷”，即通过引入担保公司担保的方式，向宅基地业主们发放贷款。借款人拥有一定宅基地房产物业，不须办房地产权证，无须办理抵押登记，无须提供保证金，利率最低可下浮10%，授信额度最高可达1 500万元。[3]东莞农商行通过与担保公司合作，将宅基地这样的“死钱”激活。该产品虽然名为“宅基贷”，却并不是利用宅基地抵押贷款，而是通过引入担保公司的方式，借助担保手段，向宅基地业主们放款。在上述业务中，银行风控考虑的最重要因素是担保方面。“宅基贷”的成本是银行贷款利率加担保公司的担保费用，即使除掉政府的补贴，最终的成本也在月息是7—8厘，年利率就是8.4%—9.6%。[3]这对于一般农户来说，贷款成本有些偏高。后来，因为《物权法》的限制，该行在宅基地抵押贷款方面基本上无所作为。

2012年8月14日，广东省在梅州市召开农村金融工作现场会。广东的做法是：在国家法律和政策框架下，农户将宅基地使用权抵押给政府授权机构，银行再为农户提供信贷。此后，政府授权机构为银行信贷再提供保证，广东省并以云郁市浮南县和梅州市梅县进行试点。据介绍，郁南县的农户将自家的农村闲置宅基地使用权、土地承包经营权、林权等作为担保物，就可以贷款建房。截至2013年5月11日，有132户从中获益，累计发放贷款297.6万元。[3]

（三）湖北

2010年湖北谷城《农房抵押登记管理办法》规定：农民自建的房屋像城里人的房屋一样，在县房产局进行他项权证登记后，就可到谷城农商行抵押贷款。经历3年试点后，从2010年10月起谷城农村商业银行已经向650户农民累计发放了2.1亿元农民住房抵押贷款，逾期归行率不足1%。[4]但试点进行得非常小心。城里人不能在农村购买农民房屋，农民房屋只能在本社区（村）内交易的政策限制，为抵押物变现制造了新障碍。由于农商行在试点农房贷款抵押工作时，除了对农房进行考察时，更加看重抵押人信誉、经营能力和还款能力。这也是3年时间，谷城仅做了650宗农房抵押贷款的原因。[4]

（四）重庆

重庆市政府于2010年底出台了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》，开始进行“三权”（农村土地承包经营权、农房和林权）抵押融资。截至2011年底，重庆四家主要涉农银行（重庆农村商业银行、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行）发放的农房抵押贷款已近20亿元人民币。[5]重庆市的农房抵押工作，有自己的显著特点：一是政策相对完善。针对农房抵押贷款，重庆市陆续出台了《重庆市人民政府办公厅关于开展“三权”抵押贷款及农房小额信用贷款工作的实施意见（试行）》、《重庆市农村居民房屋抵押登记实施细则（试行）》和《重庆农村商业银行农村居民房屋抵押贷款管理办法》等政策文件予以规范。二是风险资金相对配套。重庆市财政局下发《重庆市农村“三权”抵押融资风险补偿资金管理暂行办法》，并于2011年8月宣布，注资7亿元人民币建立“三权”抵押融资的风险补偿基金，规定在出现坏账时，按照银行承担65%，市财政承担20%，区县财政承担15%的比例分摊风险。三是司法保障及时跟进。2011年，重庆市高级人民法院下发了《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》，明确司法支持改革、鼓励创新，坚持依法公正、妥善合理的原则，处理涉及重庆农村金融服务改革创新中发生的各类纠纷案件。[5]

二、各地试点农房抵押贷款工作存在的问题

以上各地的试点工作，突破了现今农房抵押贷款的束缚，但在执行过程中却存在如下问题。

1.农房抵押贷款额度小，增长缓慢

由于农房和宅基地在空间上难以分割，有关集体土地抵押的禁止性规定，使得农房抵押贷款裹足不前，其财产属性大打折扣。按照我国的《担保法》第37条和《物权法》第184条的规定，宅基地使用权不得抵押。此外，我国的《房屋登记办法》第87条、第88条规定，农村村民住房所有权转移登记，受让人应属于房屋所在地农村集体经济组织成员，否则房屋登记机构应当不予办理。现在开展农村房屋抵押贷款地区的房管部门，大多是以集体土地范围内农民房屋抵押权登记无法律依据为由，暂停办理集体土地范围内农民房屋抵押权登记手续。以浙江省为例，截至2010年底，农房抵押贷款余额占涉农银行业金融机构全部涉农贷款余额的0.93%，占其全部贷款余额的0.55%。贷款规模仍然较小，贷款余额的增速却从2010年的55.71%下降到2011年的39%，贷款户数增速从2010年的36.19%%下降到2011年的27.4%[6]，浙江省乐清市农村合作银行开始全面开办农房抵押贷款业务，已于2008年7月叫停。从2007年到2009年，四川省农行发放全省农民生产经营贷款余额达27.9亿元，惠及12.6万农户[6]，但都没有通过农村房屋抵押手续来实现。上述问题说明，农房的抵押贷款工作与现行的相关法律法规相冲突，试点工作始终游走在法律禁区边缘，难以进一步深入推进,农村住房抵押面临发展的法律障碍。

2.参与农房贷款抵押工作的金融机构谨慎小心，队伍少

就以上各地的试点来看，农房贷款抵押试验因客户分散、融资规模小，多被银行视为“鸡肋”。面对法律法规的限制，金融机构非常审慎，如地方没有相应试点办法配套，大多数不会贸然跟进。制度的障碍是农房抵押贷款无法在更大范围推广的最主要原因。同时，能进行抵押的农房与国有土地上的房屋特征已十分接近，且资产价值明显，只是限于法律障碍，无法自由上市交易。反观地处集镇或聚居区以外的农房，因变现能力较弱，金融机构一般不受理。目前农村房屋的转让必须同时符合两个条件：一是受让方必须是同一集体经济组织成员，二是受让方必须是无房、无宅基地户，因此，一旦发生风险，处置房屋没有保障，只能由抵押权人为不良借款买单，这在一定程度上制约了农村房屋的抵押权变现，最终导致金融机构不愿涉足农村房屋抵押工作。

目前，参与现有农房抵押试点的农信社、农商行和农业银行等多带有支农色彩，商业性金融机构极少介入此项业务，除收益较低，农房抵押的法律、政策限制是商业性金融机构的最大顾虑。同时，涉农贷款业务中保险机构缺位，这也增加了银行的风险。上述困局也成为当下农村金融服务的可获得性差、服务品种单一的重要原因。

3.地方政府部门创新动力不足，支持力度不够

通过对以上地区的试点工作以及相关政策的分析，可发现这些政策，基本上都由地方政府或相关职能部门联合发文出台，这充分说明了地方政府对农房抵押贷款工作支持的重要性。然而，根据《民法通则》和《担保法》等规定，农村的土地是集体所有，没有征用是不准上市流通的，所以出现了房管部门拒绝为农民办理房产抵押手续或者在办理农房所有权证时，事先声明不承担责任。其次，由于宅基地及农房是农民最主要的生活保障，农民一旦丧失土地，就会引发对农户生存权保护的问题，处理不当甚至会引起社会动荡。因此地方政府担负着极大的责任，不愿进行创新。再次，我国政府部门相应的房屋权属登记系统也极为滞后，农村房屋价值无法科学评估和确定,这些都是农房抵押贷款裹足不前的主要原因。

三、有序推进我国农民住房抵押贷款工作的对策

为了盘活我国农民的有效资产，解决农民贷款难、资金缺的问题，拓宽农村融资渠道，支持农民创业创新，促进农村经济发展和新农村建设，应从以下几个方面积极开展适合各地情况的农村房屋抵押工作。

1.修改相关的法律法规，明确产权

我国现行的相关法律法规明令禁止农村宅基地的抵押贷款，而现实却是广大农民有这种迫切的需要，希望能通过宅基地及其上的住房抵押来获取货币资金，发展生产，金融机构也因为抵押对象的所有权属不明确而不愿提供贷款。 为此，建议国家应尽快修订《物权法》、《担保法》、《宅基地承包法》等相关法律法规，以法定的形式赋予农民对宅基地的占有权、使用权、收益权、处置权。从法律层面“还权赋能”，提高宅基地的市场价值，促进农房抵押贷款工作的有序进行。

2.政府部门应高度重视，制定相关政策

从各地试点来看，农房抵押贷款工作之所以能顺利进行，还必须得依靠地方政府立足实际、开拓创新，努力为农房抵押工作创造条件，营造良好的环境。建议成立农村房屋抵押工作领导小组，负责领导和监督农村房屋抵押工作，协调理顺农户与银行、政府与银行等之间的关系。

3.建立全面的农房评估体系

一是成立农房的评估机构。从试点各地看，各地的宅基地及农房评估工作一般由政府来完成。在委托者与评估者的身份重叠的评估体系下，容易导致农房估价不合理，对广大农民的利益造成严重损害。因此，成立自主经营、自负盈亏的第三方评估机构已迫在眉睫。二是完善农房的等级划分标准，健全农房价格管理制度。因我国地域辽阔，经济发展不平衡，农房距离城市的远近等问题，使得各地农村农房的价格相差很大。为此，应对不同地段、不同经济发展水平的农房进行等级综合评定，进而形成合理、完善的农房价值评估价体系。政府应根据农房交易市场的行情，制定完善的农房评估管理制度，以确保准确、及时地更新农房的基准价格，为农房价格管理提供相应的制度保障。

4.建立农房抵押贷款风险防范机制

一是规范放贷，建立农房信贷风险防范机制。由金融机构对抵押手续、农房价值、贷款用途、偿债能力、抵押率等进行严格审查、核实，从源头上杜绝不良贷款的发生。同时，组建农村信贷担保机构和再保险公司，以降低农房抵押贷款的信贷风险。二是进一步完善农村社会保障体系，建立农民最低生活保障机制，从而解除农民的后顾之忧，让农房真正流转起来，促进土地“资本化”，活跃农村发展的另一条融资渠道。

当前，在我国经济较发达地区，依据依法、自愿、有偿的原则，积极探索农房抵押贷款工作，能有效缓解农民贷款难题，具有重要意义。今后，随着我国广大农村深化发展改革的需要和社会保障制度的逐步完善以及相关法律法规的修订、调整，农村宅基地的居住保障功能将会弱化，财产功能则会凸显，届时放开农房抵押就水到渠成了。

[1]农房抵押贷款亟待突破[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20090430/004945.htm

[2]温州允许农村住宅抵押贷款引发激烈争议[EB/OL].http://wznews.66wz.com/system/2008/07/14/100583868.shtml

[3]李鹏.广东金改农村破题宅基地抵押贷试点落地[N].经济观察报，2012-08-27：（17）.

[4]邓洪涛，夏永辉.谷城农民住房抵押贷款走过三年[N].湖北日报，2014-02-15.

[5]农房抵押贷款：水已到渠可成[EB/OL]http：//www.realestate.cei.gov.cn/files/20128/20120807084631.html

[6]王直民，孙淑萍.基于“房地分离”的农村住房抵押制度研究[J].农村经济，2012，（10）.

[责任编辑：辛晓莉]

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1674-3288（2014）03-0055-03

2014-04-24

2013年度泉州市社科联规划课题“城乡一体化视域下的农村闲置宅基地流转问题研究”（编号：2013Y06）的阶段性研究成果

戴青兰（1975-），女，福建泉州人，泉州师范学院应用科技学院副教授，研究方向：政治经济学。