苟春和，秦 雨

（安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233000）

保障房黄石模式的融资分析及经验借鉴

苟春和，秦 雨

（安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233000）

保障性住房建设是一项重大的民生工程，但融资难一直以来是制约我国保障房建设的主要瓶颈，如何破解融资难题具有重要意义。黄石市在保障房建设方面进行了一系列创新，破解了融资难题，取得良好效果，对其他城市特别是中小城市保障房融资提供了借鉴。

保障房融资；黄石模式；制度创新

一、引言

2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要在未来5年内建设3 600万套保障房，使全国保障性住房覆盖率达到20%，基本解决低收入家庭的住房困难问题。其中，2011年和2012年各开工1000万套，2013—2015年建成1600万套。2013年全国住房城乡建设工作会议报告显示，该年全国城镇保障性安居工程建设计划基本建成460万套、新开工630万套。会议还布置了2014年全国保障性住房任务，其中城镇保障性安居工程基本建成480万套以上，新开工600万套以上。

虽然保障房开工数量呈逐年递减趋势，但由于完工数量呈递增趋势，每年的建设总量并没有减少，对建设资金的需求仍很大。2011年，全国城乡保障性安居工程完成投资1.08万亿，2013年则完成1.12万亿。与大量资金需求相对应的是严峻的资金缺口。根据住建部的测算，在不考虑价格上涨因素的情况下，3 600万套保障房的资金需求在4.68亿元以上，仅2013年全国保障房所需资金就超过2万亿，而通过保障房出售、出租及中央财政补贴等途径只能提供不足1万亿的资金支持，即资金缺口在1万亿以上。而中央财政补贴所占比重较小，以2011年为例，该年开工的1000万套保障房所需全部投资约1.3万亿，而中央只补贴了1 709亿元，占比13%左右，地方政府要承担其余87%的投资。在楼市调控趋紧、土地财政收入减少的情况下，地方财政在支持保障房建设上有些力不从心。

资金缺乏已成为制约各地保障房建设的主要瓶颈。为克服这一难题，不少地区作了许多有益尝试，摸索出一些好的做法。其中湖北省黄石市通过创新建立起一套比较完善的住房保障制度，被誉为“黄石模式”。这种模式较好地解决了住房保障的融资问题，对其他地区特别是中小城市保障房融资具有较好的借鉴意义。

二、黄石模式产生背景及特征

黄石市位于湖北省东南部，是一个典型的资源枯竭型城市和老工业城市，因长期“脏、乱、差”而得名“光灰城市”。截至2010年底，黄石中低收入家庭住房人均建筑面积低于16平方米的共32 549户，占全市居民总户数的24%。在城镇化过程中，黄石市的住房保障任务非常艰巨。

借成为全国棚户区改造公共租赁房试点城市之机，黄石市积极创新保障房建设机制，形成了“一个篮子归并、一个口子保障、一个通道转换、一个平台汇集、一个杠杆调节”的住房保障模式，成为我国住房保障的样板。[1]其中，“一个篮子”是指公共租赁住房，黄石市将廉租房、经济适用房等现有保障性住房，国有公房、外来务工者的周转住房等政策性住房以及符合条件的出租屋全部纳入公共租赁住房的范围。“一个口子”是指住房保障中心，住房困难者向住房保障中心提出申请，由后者根据前者的收入水平确定补贴额。一个通道是指共有产权制度，房屋被拆迁后，还建部分的产权属于被拆迁人，超过部分则归政府所有，被拆迁人可以购买超出部分，也可以申请租住，从而实现租售并举。“一个平台”是指众邦城市住房投资有限公司，它是该市保障房专业投融资平台。“一个杠杆”是指市场租金，保障房租金由市场确定，可以满足各阶层的住房需求，避免资源浪费。

制度创新有力地推进保障房建设，2013年黄石市新开工各类保障性安居工程27.03万套（户），基本建成22.29万套（户），完成农村危房改造11.5万户，2014年将开建各类保障性住房13 021套。①数据来源于黄石住宅与房地产信息网http://www.hsfdc.com/。

三、黄石模式融资分析

黄石市在解决保障房融资问题上的特色做法，一是通过制度创新引导资金流向，加快资金回流速度；二是通过专业化平台进行市场化运作，多方筹集资金，并保持较强的偿付能力。

1.通过制度创新，引导资金流向

黄石市住房保障制度的创新也是融资模式的创新，通过这种创新能够有效缓解融资难题。黄石市通过制度创新破解融资难题主要表现在以下几个方面：

（1）公共租赁房可租可售，资金灵活回笼

现行住房保障制度下，经济适用房只售不租，而廉租房只租不售，二者之间缺乏可租可售的转换通道。租售割裂现象不仅因经济适用房和廉租房住房者享有的权益不同而破坏住房保障的公平与统一，而且缺乏灵活性，容易造成保障房资源的闲置与浪费，延长资金回收周期，同时也加重了政府的建房负担。

黄石市提出“一个篮子归并”原则，将所有保障性住房一并纳入公共租赁住房的范畴，并贯彻可租可售的理念。《黄石市公共租赁住房租赁管理实施细则》明确规定，公益性公共租赁住房先租后售、租售并举，承租人享有优先购买所租住的公益性公共租赁住房的权利。公共租赁住房可租可售，租售不再限定特定对象。保障对象可根据自身情况灵活选择租售。对于同一保障房，也可以选择租售结合，先购买一部分，租住超出部分，待有支付能力时再购买剩余部分。租售并举制度不仅可以提高保障房的使用效率，减少空置现象，更重要的是加快保障房租金与售房款的回笼。回笼资金再投放到保障房的建设中，可以形成良好的资金链循环，从而有效缓解保障房建设资金不足问题。

（2）公共租赁房与商品房双向配建，促进资金回流

现行保障房制度下，保障房建设用地多是由政府无偿划拨，建成后统一分配，造成保障房与商品房开发的分离，保障房多集中在城市偏远地区，这也导致开发商投资意愿不强，保障对象也缺乏租购热情，延长了保障房项目资金的回收。黄石市在保障房与商品房的开发中通过双向配建制度较好地解决了这一问题。双向配建制度是指在商品房建设中按建设规模5%—10%的比例配建公租房，同时，为降低公租房的建设成本，允许公租房项目配建商品房。

商品房中配建公共租赁房。为保证保障房分布的合理性，黄石市政府在相关文件中明确要求商品房开发必须配建一定数量的公共租赁住房，并对不达标者规定了惩戒措施。《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，要按商品房开发总建筑面积的5%配建公益性公租房，配建住房由政府回购并拥有产权；不落实该配建政策的，规划部门不予审批验收，房产部门不予商品房预(销)售登记。这样，商品房中配建保障房就成为硬性行政约束，有效保证保障房建设。

公共租赁房中配建商品房。黄石市允许在公共租赁住房开发中配建一定数量的商品房。由于保障房具有公益性质，土地由政府无偿划拨。而商品房则具有商业营利性质，土地由开发商竞价购买。要在公共租赁住房中配建商品房，则需要先变革土地出让形式。黄石市大胆变革，引入有偿供应土地的方式，这就满足了配建商品房的要求。

双向配建制度不仅有利于解决保障房布局失衡问题，更有利于提高开发商投资意愿和居民租购热情，从而加快建设项目资金的回收，解决融资难问题。

（3）明确产权，提高各方投资积极性

保障房产权归属关系到保障房供给双方的切身利益，关系到保障房运营的激励与效率，对社会公平也会产生影响。由于投资方并没有严格划分经济适用房中的产权份额，从而导致了经济适用房产权不明确，这也是导致保障房投资不足的一个重要原因。

为了明确产权关系，黄石市在《办法》中规定，“公共租赁住房实行谁投资、谁持有、谁经营、谁受益的原则，投资者权益可依法转让。”黄石市公共租赁租房可分为公益性、社会性和混合型三类。其中，公益性公租房是指由政府全资建设的公共租赁住房，其产权归政府所有；社会性公租房是指由社会力量投资建设或购买的公共租赁住房，社会投资单位拥有其产权；混合型公租房是指由政府和企业、个人及其他社会力量，多方共同出资开发筹建或购置的保障房，其产权根据投资比重分配给投资各方。[2]

《办法》中对保障房产权的明确规定为住房权益的分配与处置创造了条件，同时因按产权比例分配收益，也调动了各类社会力量参与投资保障房建设，扩大了保障房房源，减轻了政府财政压力。“谁投资、谁受益”原则一方面体现了政府的主导地位，另一方面有利于调动社会力量的积极性，形成政府和社会各方共同参与到保障性住房建设运营中的良好态势。

2.专业融资平台，市场化运作

为了破解保障房融资难题，扩大资金来源，并保证资金使用安全，黄石市成立了专业化住房保障融资平台——众邦城市住房投资有限公司（以下简称“众邦公司”），负责资金管理工作。

（1）众邦公司性质与作用

众邦公司由黄石市房地产管理局于2009年6月全资投资成立，具有房地产开发企业二级资质，公司注册资本1.15亿元。它是黄石市公共租赁住房的专业投融资平台和管理平台，也是我国首个地市级保障房专业融资平台，负责全市公租房项目的投融资、开发建设和经营管理工作。[3]

众邦公司与市房产管理局、市住房保障中心一起构成了黄石市“三位一体”的住房保障实施体系。[4]在这一体系中，房产管理局负责方向引导、政策制定和中长期规划，住房保障中心是负责黄石市住房保障工作的主管事业单位，众邦公司是负责市场化运作的具体办事机构。三者分工明确，各司其职。

（2）众邦公司融资机制分析

众邦公司着力打造资金融通与偿还循环链，以确保资金使用安全与公司偿付能力，保障项目资金良性循环与开发的可持续进行，防止资金链断裂。

“十二五”期间，黄石市公共租赁住房总投资金额达60亿元，其中国家开发银行提供了45亿，占比75%。可见，政策性银行贷款成为众邦融资的主要来源。经银监会批准，本次贷款期限为30年，利率为5年期基准利率。偿还方式为前5年免偿本金，只需付息，从第6年起偿本付息，这是迄今为止国家开发银行发放的期限最长、金额最大的单笔保障房贷款。国家开发银行之所以贷如此巨款，不仅与黄石市的合作试点身份有关，更重要的是该市建立起比较完整的住房保障体系，以及专业化的保障房投融资平台，能够通过项目经营和政府补贴等覆盖成本，资金可以良性循环，确保资金安全。剩余15亿元左右的项目资本金主要通过政府补贴及众邦公司自筹解决。其中，各级政府约补贴7.3亿元，众邦公司通过各种方式自筹6.8亿，包括企业自主建设保障房项目和普通商品房项目配建资金3亿元，其他资金缺口由收储土地增值收益补充约3.8亿元。

为偿还贷款本息，实现黄石市公共租赁住房的滚动与可持续发展，2011—2015年众邦公司有以下几种方式资金来源：一是各级政府补贴及住房公积金增值收益，据测算，该项收入约8000万元；二是10%的土地出让金收益，约5 000万元；三是棚户区、棚户区和“城中村”等综合改造的土地出让增值收入，约47 000万；四是公共租赁住房中配建的商品房及各类商业设施的运营收益；五是社会捐赠等筹集的资金；六是公租房可租可售，租售并举制度下收到的售房款和租金收入。

根据国家开发银行的测算，黄石市最近2年税收收入以30%速度增长，加上上述几类资金来源，按照30年期限计算，平均现金流覆盖率在120%—130%之间。

另外，众邦公司的经营范围除经济适用房、廉租房、“城中村”改造、棚户区和危房改造等保障房的开发运营工作之外，还提供商业性房地产项目的开发及相应的物业管理，从而提高企业的营利能力和资金实力，也为偿还本息打下更牢固的基础。

四、启示与经验借鉴

黄石市作为三线城市，财政实力并不强，地方政府对住房保障的资金支持力度有限。但该市通过制度创新和专业平台的市场化运作较好地解决了保障房建设中的融资难题，是我国中小城市保障房融资的典范。通过对“黄石模式”融资分析，笔者认为广大中小城市在保障房融资过程中，应当做到以下几点：

1.坚持制度创新增强活力

每种制度的存在都有其经济社会背景，随着社会发展和时代进步，制度也应该进行改革，只有创新才能保持活力，住房保障制度也不例外。作为三线城市，黄石市在住房保障方面走在了全国前列，根本原因在于敢大胆创新。广大中小城市要结合实际，因地制宜地进行创新来解决融资难题。

2.坚持多元化的融资渠道

保障性住房作为大型基础设施建设项目，所需资金巨大，仅仅依靠中央和地方的财政支持是远远不够的。为保证保障房建设任务的顺利完成，地方政府需要坚持多元化的融资渠道，通过政策引导和激励机制，吸引社会资金满足住房保障融资需求。除财政拨款外，还要通过各种渠道引入社会资金，以满足项目融资需求。

3.坚持政府的主导地位

保障性住房关系国计民生，将保障房建设好意义重大。作为一项民生工程，保障性住房不以营利为目的，也导致了开发商投资热情不高。[5]在这种情况下，政府应当坚持为人民服务的宗旨，高度重视保障房建设，并在其中占有主导地位，主动承担住房保障任务，通过制度创新和政策引导，实现居民“居者有其屋”的理想。

4.努力争取政策支持

政策倾向关系到资源配置，争取更多的政策支持，意味着保障房建设可以得到更多的资源配置。黄石市能够较好地解决住房保障中的融资难题，与其开发性金融支持住房保障体系建设试点的身份不无关系，正是国家开发银行的45亿元巨额贷款在很大程度上满足了该市公共租赁住房的投资需求。

[1]陈超.共有产权公共租赁——“黄石模式”破解棚户区改造难题[J].城乡建设，2010，（9）：63-65.

[2]曾国安.黄石模式：住房保障创新和发展的新模式[J].中国房地产，2012，（18）：30-33.

[3]杨运春.地方政府应如何搭建住房保障投融资平台——以全国公租房试点城市湖北黄石为例[J].中国房地产，2011，（11）：54-56.

[4]李璟.黄石市公共租赁住房建设运营模式研究[D].武汉：华中师范大学，2012：23-25.

[5]林科.保障性住房成本控制探究[J].铁道经济研究，2012，（4）：24-25.

[责任编辑：辛晓莉]

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1674-3288（2014）03-0058-03

2014-04-25

苟春和（1988-），男，山东东营人，安徽财经大学金融学院硕士研究生，研究方向：商业银行与管理；秦雨（1989-），女，安徽无为人，安徽财经大学金融学院硕士研究生，研究方向：金融工程。