刘文花

（天津商业大学 公共管理学院，天津 300134）

加强社会管理重在政府诚信

刘文花

（天津商业大学 公共管理学院，天津 300134）

我国政府在社会管理创新中居于主导地位，政府自身建设关乎社会管理创新成败。政府诚信是社会诚信的基础，由于社会转型期的特定背景，受到传统思想观念的影响，加之法律制度不健全，以及政府权力过于强大的事实，导致政府种种失信表现。因此，要从提升政府服务意识，加强法制建设，增强政策执行力，提升公职人员能力等多方面着手，提高政府绩效，从而建设诚信政府，为提升社会管理奠定良好基础。

社会管理；政府诚信；社会转型期

一、问题的提出

当前，我国政府等公共管理部门和公职人员的公信度大大降低，社会诚信缺失，个人诚信品德下降，诚信缺失已成为社会公害。在我国政治体制下，政府的特殊地位决定了政府诚信的至关重要性，所谓上行而下效，政府应作社会诚信的表率，而政府失信于民是导致整个社会诚信缺失的重要原因，也将影响政治的长治久安，解决政府和公职人员的社会公信度问题已经成为解决整个社会诚信缺失的关键。

诚信是中华民族的传统美德，是一种可预期的责任承诺和基于此一责任承诺所建立起来的人际和社会的信任或信赖。[1]作为一种美德，诚信是道德层面的自律，体现主体的自主性，对于政府而言，诚信也体现为主观能动性，即政府自身能够严格自律，言而有信，取信于民，继而加以逻辑推演，政府自身的道德品质引发政府与公众的关系，即政府诚信导致政府信任，政府信任是公众对政府诚信的反应和评价，是政府施政的民心基础，是政府政治合法性的重要基础，也是社会管理创新的重要前提和基本保障，政府信任要通过执政理念和执政实践来获取。

二、政府失信的表现

1.政策制定缺乏民主性和科学性

公众参与是民主的重要表现形式，公众参与政府决策既能推进决策民主化进程，又有利于实现科学决策，以保证政策的公共性特征。但政府在政策制定中，存在忽略公众意愿的现象，不能倾听公众呼声，一意孤行；不进行严格而充分的科学论证，而是拍脑袋进行经验决策或者为了私利进行暗箱操作，从而导致政策“悬空”，甚至危害公共利益。举例加以说明，一是《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，2009年出台伊始就备受关注和质疑，关注是因为涉及面太广，群体太大，受到质疑是因为政府机关不做表率，不对自身进行改革，因此政策受到既得利益群体的抵制，处于“悬空”状态。二是《机动车驾驶证申领和使用规定》实施前后关于“闯黄灯”如何界定和处罚的争论，政府部门先是明确表态“闯黄灯”要处罚，后来因为政策缺乏可操作性，政府又作出暂时不处罚的决定，如此一来，政策和政府部门的权威性大打折扣。三是厦门PX项目事件，因为不关注民意，引发群体性事件，最终项目被撤销。

2.政策执行缺乏持续性和有效性

政策重在落实，否则无异于“纸上谈兵”，好的政策如果不贯彻执行，对公众而言是“镜中月，水中花”，贯彻执行不到位或者出现扭曲也会让公众失望，久而久之，政府的公信力会大大降低。比如，中央明确规定种粮补贴每亩地80元，但有些地方每亩只给70元甚至更少，老百姓不禁要问其余的钱哪去了？政策执行持续性是有效性的重要保障，当前存在“阵风式执法”、“运动式执法”现象，导致政策执行时紧时松，时有时无，公众利益受损，法律意识也难以提升，因此，集中一段时间进行“严打”的方式并不可取，政策和法律的执行必须保持连续性和一贯性，才能维护政策和法律的权威。城市管理执法人员与流动摊贩进行“猫捉老鼠”的游戏对这种政策执行方式做了很好的注解。

3.信息披露缺乏真实性和连续性

政府垄断了大量信息，很多信息是关乎公共利益的，也是公众想要知晓的。但是政府的透明度远远不能满足公众的知情权，或者对信息讳莫如深，不加以公开；或者为了走形式，公开不痛不痒的信息；或者信息本身有假；或者进行选择性公开，以自身利益为评判标准，有利的公开，不利的不公开。人事任用、项目招标等环节出现的问题常被媒体曝光，“断头新闻”也经常出现，这些都违背了信息公开的原则，虽然《政府信息公开条例》已实施5年多，但执行情况差强人意。

4.公职人员缺乏服务意识和敬业精神

公众对政府的评价归根结底是对公职人员的评价，他们代表政府行使权力，其言行举止代表着政府形象。对于公共部门，老百姓有个通俗的评价，就是“门难进、脸难看、话难听”；对于公职人员，老百姓说他们是“一张报纸，一杯茶”，虽然不能以偏概全，但反映出公众对政府和公职人员的不满，也是对他们缺乏服务意识和敬业精神的形象写照。银川市城管局局长陈志文曾说过：“小摊小贩不偷不抢，靠一辆三轮车、一个流动摊点养家糊口，怎能忍心断他们的生路？”此言既表明了官员的良知，也提出了对公职人员的要求，那就是要以人为本，服务民众，城管执法不要“断生路”，而是要“帮找出路”。

5.政府官员缺乏廉洁自律

社会公众对于政府官员贪污腐败深恶痛绝，党和国家领导人一再强调腐败不除将亡党亡国。贪污腐败以公共权力满足一己私利，吞噬公共资源，侵犯公共利益，造成社会不公，损害政府形象，侵蚀社会有机体，是政府官员失信于国家、失信于党、失信于民的体现，必然导致社会公众对于政府的不满和不信任。

三、政府失信原因分析

1.转型期社会背景复杂

改革开放后的社会转型期的特征造成社会诚信资源不足，关键是政府失信。特征主要有：第一，此次社会转型是在十年“文革”的严重社会灾难中起步和加速的，“十年文革”严重破坏了政治信任和人际信任；第二，法制不完备的经济体制改革，造成经济差异和社会不公；第三，文化价值观念的精神资源储备不足，便开始了巨大的经济社会变革。[1]因此，在异化的市场经济价值引导下，包括政府官员在内的社会公众“一切向钱看”，不择手段地追求自身利益最大化，以致信仰迷失，道德沦丧，违法违纪。

2.传统思想观念产生负面影响

公共治理已达善治是当前社会管理的一大趋势，但我国封建社会的专制传统固化了自上而下的管控思维方式和强权思维，导致政府在放权上顾虑重重，畏首畏尾，社会受到政府严格管制。“官本位”思想严重，一来想当官，二来当了官之后高高在上，作威作福，为了晋升更是对上负责对下不负责，或者欺上瞒下。中国传统的熟人社会，形成了讲面子、论关系的风气，从而不是照章办事，而是看关系的亲疏远近，“有人好办事”成了公众的普遍信条。一团和气、明哲保身、不求有功但求无过，等等，都为政府失信提供了文化土壤，也暴露出我国对政府公职人员的考核制度存在弊端，不能发挥考核的积极作用，即奖优罚劣、优化人力资源配置和提升公务员队伍素质。

3.法制建设落后于社会发展

改革开放是我国进行的一场前无古人的革命，无经验教训可循，“摸着石头过河”，在探索中前进，缺乏宏观的、具有前瞻性的顶层设计，很多法律制度不是未雨绸缪，而是亡羊补牢或者查漏补缺，难免造成法律制度制定很仓促，执行不到位，或者法律制度赶不上社会发展的步伐，处于落后、不适应的状态。到目前为止，我国尚未制定《社会管理法》、《社会组织法》之类的高层次的指导社会管理实践的法律，政府的社会管理综合治理委员会也难以发挥社会管理相关职能部门的统筹协调作用，城市管理综合执法部门在社会管理中常遇困境，诸多问题都要通过完善法制建设解决。

4.政府权力过于强大

我国的政治体制改革滞后于经济体制改革，制约了社会管理创新。政府权力仍过于强大，一方面政府几乎垄断了稀缺资源，而且资源掌控总量极大，在法律制度不健全的情况下，受市场经济价值规律和交换规律的影响，资源垄断很容易成为腐败滋生的温床。另一方面，政府权力过大，权力触角涉及政治、经济、社会生活等方方面面，严重压缩了社会自主发展空间，压制社会自身活力，严重影响社会公众与政府的沟通协商意愿，自下而上的公众参与治理模式很难孕育和发展。腐败和缺乏沟通是公众不信任政府的重要原因。

四、建设诚信政府，提升社会管理

1.以建设服务型政府为契机，树立服务意识

中共十七大提出建设服务型政府，十八大之后，服务型政府有了新的表述，国务院办公厅发布《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案＞任务分工的通知》指出，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府相对于管制型政府而言，遵循以人为本，公民本位的理念，为社会公众提供公共物品与公共服务，最大限度满足公众需求。建设服务型政府是新时期贯彻和落实我党和政府执政为民理念的重要任务，政府应对自身及社会诚信缺失问题进行反思，弱化“官本位”思想，以公众利益为自身关切，注重责任担当，始终要坚持把人民群众满意不满意，高兴不高兴，答应不答应作为工作的出发点和落脚点。服务意识以“诚”为本，真诚对待工作，真诚对待公众，才会“亲民”而“止于至善”，才能改变“门难进，脸难看，话难听”的境况，才不至于工作敷衍塞责，互相推诿。十八大报告指出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。保障和改善民生的前提是经济社会的发展壮大，以政府提供的公共物品与公共服务的数量和质量作为衡量标准，以公众的满意度作评价，公众满意从而会提升政府诚信。

2.加强制度建设，注重顶层设计

制度具有双重功效，一是约束，二是预期，与诚信一致，因此，加强制度建设是政府诚信的要务，同时要注重制度的落实，这也是依法治国、依法行政的必然要求。顶层设计不仅包括进行制度建设，更重要的是要有战略眼光，进行科学规划和谋篇布局。在社会管理方面，顶层设计就是要按中央的部署，进一步通过顶层设计加强社会管理以及加强社会体制改革的整体性、协调性和平衡性。[2]十八大提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，与之前相比增加了“法治保障”，社会管理的相关法律法规必将跟进。十八大之后，以转变政府职能为核心的政府机构改革有了巨大进展，十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出改革社会组织管理制度，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，《通知》进一步明确，到2017年基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。同时，《通知》对政府诚信建设也设置了时间表，2014年6月底前提出加强政务诚信制度建设的方案，2015年出台并实施政务诚信制度。政务诚信建设与社会管理制度改革并行，两者将相辅相成，互相促进。

3.提高公共政策有效性，以执行力提升政府公信力

公共政策有效性主要体现在两个方面：一是制定良好的政策，二是良好的政策得到良好执行，达到政策预期目标。为此，政策制定过程要充分发扬民主，尊重科学，通过听证会、咨询会、征求意见稿等形式征得公众的广泛参与，并组织专家学者进行深入研讨论证，综合考虑各方意见后拍板决定。政策执行中，必须遵循忠于决策的原则，不折不扣地落实既定政策的精神和内容，加强对政策执行的监督检查，对于违背政策的个人和组织坚决查处，绝不姑息。唯其如此，才能不辜负公众对政府的良好期待，政府以良好的政策执行力换取公信力的提升。社会管理工作千头万绪，问题层出不穷，涉及职能部门众多，考验政府政策水平和执行力度，要建立有效的信息系统以辅助决策，建立对于突发事件的快速反应处理机制，形成各职能部门联动的工作机制，进行源头治理，从根本上解决社会管理中存在的问题，使社会安定有序，人民安居乐业，政府信任度必然提升。 4.注重公职人员能力建设，提高公务员队伍素质

首先要严把公务员录用“入口关”，本着公平公正的原则将优秀人员吸收进公务员队伍，杜绝“萝卜招考”、“萝卜招聘”；其次，要把好领导干部“晋升关”，杜绝“火箭提拔”等人事任用中的违法违规事件；再次，通过培训、宣传教育等方式引导公职人员树立诚信价值观，特别是领导干部，更应该讲诚信，因为领导干部诚信具有鲜明的导向性、示范性、辐射性。[3]最后，要加强窗口服务单位工作人员和基层执法人员的教育、培训与监督，使其端正服务态度，提高工作技能和效率，从而提升服务和执法水平，以提升服务绩效赢得公众对政府的信任。当前，社会管理执法群体口碑很差，野蛮执法、暴力执法等负面报道屡见不鲜，公众从他们身上能够获得直观感受，他们的言行不仅代表个人，更损害政府形象。各地也在探索各种文明执法形式，对执法人员作出各方面规定以规范其行为，但效果有待检验。执法队伍素质有待提升，改善民生更是根本。

[1]万俊人.论诚信[J].新华文摘，2012，（15）.

[2]李忠杰.加强和创新社会管理呼唤顶层设计[J].半月谈，2011，（8）.

[3]洪向华.论领导干部诚信观构建及对策[J].理论探讨，2012，（6）.

[责任编辑:董建军]

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1674-3288（2014）03-0069-03

2014-04-02

天津市哲学社会科学规划项目“社会管理方式转变研究”（项目编号：TJSR12-003）的阶段性成果

刘文花（1979-），女，天津宁河人，天津商业大学公共管理学院讲师，研究方向：行政管理理论。