□罗大位，李 建

（中国人民公安大学,北京 100038）

许多国家都有悠久的历史与深厚的文化积淀，其中很多方面都以文物实体的形式传承至今。文物的背后通常隐含着巨大的经济价值，利益的驱使诱发了猖獗的犯罪活动，这对文物保护工作构成了严峻挑战，文物警察正是在这样的背景下应运而生，他们承担着文物安全防范、打击文物犯罪的职责，在一国文物保护方面发挥着关键作用。世界上一些文物保护任务较重的国家，都设立了专职文物警察机构，“在意大利、埃及等国家，已经成立了‘保护艺术珍品宪兵司令部’、‘文物旅游警察部队’等机构，专门负责文物古迹、旅游景点和博物馆的安全保卫”。[1]

一、中国、意大利文物警察队伍建设状况

综观全球，设立专职文物警察的国家并不多，而意大利的文物宪兵部队历史最为悠久，且成绩斐然①。同时，我国与意大利均为文化遗产丰富的国家，又同样饱受着严重文物犯罪的侵袭，故笔者以之作为比较研究的对象。

（一）意大利的“保护文化遗产宪兵部队”。意大利的保护文化遗产宪兵部队（以下简称“文物宪兵部队”），前身为1969年成立的“教育部宪兵司令部”，是世界上第一支打击文物犯罪的专职警察队伍。

1.体制结构。意大利文物宪兵部队实行宪兵总部和文化活动与遗产保护部双重领导体制。一方面，文物宪兵受宪兵总部统辖，其人事任免调动权归宪兵总部，文物宪兵是意大利13 万宪兵部队的一部分；另一方面，文物宪兵在文化遗产安全保护的业务工作上又接受文化活动与遗产保护部领导。[2]组织结构上有司令部（设司令员和副司令员各一名，有指挥中心和行动支队两大部门）和地方分支机构两大部分（文物宪兵分队）。文物宪兵部队采取垂直领导体制，文物宪兵分队由副司令员直接分管，不与地方行政机构对应设置，也不受地方辖制。

2.职能、权限。[3]意大利文物宪兵部队将所承担的任务分为四大项：追索被盗艺术品；监控文物安全；提供预防性安全咨询和忠告；保护名胜古迹安全。意大利文物宪兵部队负责处理文物案件。一旦发生文物案件，相关部门必须在第一时间报告文物宪兵部队，由文物宪兵汇总线索，部署监听、监控、查扣被盗文物等。文物宪兵与意大利13 万宪兵合作，可调用直升机宪兵、海上宪兵和骑警宪兵等进行侦查监控等工作。

3.主要工作。[4]（1）日常检查、控制。包括监控考古地点、历史遗迹、文物流通市场等。（2）案件来源有：通过日常检查、控制发现案件线索；公众报案；国内其他部门移交；外国警察机构和国际刑警组织移交四个渠道。（3）案件侦破。包括对国内有关文物犯罪活动的打击，也包括走私出境、走私入境或涉及多国的涉外案件的侦破。（4）文物境外追索。（5）其他工作。包括在重大自然灾害中担任抢救文物艺术品的角色、对发生战争的国家和地区提供文物安全方面的帮助。

此外，意大利文物宪兵部队在编制、经费方面均有稳定的保障，在人员的遴选和培训方面也有一套系统规范的方法，以确保从源头掌控文物宪兵的质量。

（二）我国的文物警察机构。在全国范围内，我国并没有建立专职化的文物警察队伍，只有个别省份存在层次、名称、职能各异的文物警察机构。河南、陕西两省是公认的文物大省，文物犯罪形势也更加严峻，而广东则是内地文物流向境外的要道，这三地均设文物警察机构或有相应机构发挥着文物警察的功能。

20世纪80年代开始，河南省在文物警察机构方面，尝试过设立文物派出所、文物缉私队等多种形式。“2006年3月，河南省公安厅与河南省文物管理局正式建立联合打击文物犯罪工作机制。该工作机制涉及到文物警察机构的内容主要有：（1）成立打击文物犯罪工作领导小组；（2）各级公安刑侦部门确定固定的打击文物犯罪负责机构并明确其职责”[5]。同期河南省部分市、县公安机关也建立起文物派出机构，如洛阳、三门峡、叶县等地的文物派出所、济源市的文物治安室等。其中部分文物警察机构在建立之初对职能、编制等方面也曾做出规定。

20世纪90年代，陕西省文物部门和公安机关联合组建了文物公安特派室，这是一支负责文物安全巡查和打击文物犯罪的专门力量，它在领导体制、组成人员、办公经费等方面均有明确规定。21世纪以来，文物特派室不复存在，侦查文物刑事案件成为省公安厅刑事侦查局一处的职责之一。在对全省文物治安工作和文物单位内部保卫工作的指导管理方面，除省公安厅经文保总队，另外在治安管理局之下设立了旅游治安处（三处）[6]。陕西省部分地方公安机关也设立了文物警察机构，如咸阳市公安局刑侦支队、西安市公安局刑侦局二处均设有文物案件侦查大队。县公安机关则在一些重要文物景点设立专门派出所，如茂陵、汉阳陵、秦俑派出所等。

1999年，广东省海关所属缉私警察机构组建运行，它与广东省地方公安机关及其所属公安边防部队一同承担着打击包括文物走私在内的文物违法犯罪活动的职责。

二、中国、意大利文物警察之比较

（一）体制结构之比较。意大利文物宪兵部队，从中央到地方有明晰的组织结构、职责划分、人员安排，经费有财政保障，实行垂直领导体制，是一支专职专责的文物警察部队，称其为意大利文物警察制度也名副其实。我国的文物警察队伍建设并未形成专门、规范、统一的管理体制，正如前文所述，只有个别省份存在层次、名称、职能各异的文物警察机构，多数地方的“文物警察”角色并不明确，无论是设立途径，还是人员编制、经费来源等，均未规范化，且公安系统实行的是“条块结合、以块为主”的领导体制。综上，我国的文物警察队伍建设尚未达到制度化层面，不能称之为文物警察制度，这也是中意文物警察的根本区别。

（二）职责权限之比较。意大利文物宪兵部队与我国文物警察机构一样，都承担着对国内文物盗掘、盗窃、倒卖等犯罪活动进行打击的职责。这也是我国以往或现有文物警察机构的主要职责，然而意大利文物宪兵部队的任务不止于此，他们还担负着监控文物安全、保护名胜古迹安全、提供预防性安全咨询和忠告等一系列常态化的文物安全防范工作。鉴于意大利数量庞大的文化遗产与其全国仅300 余人的文物警察编制，可以说他们的任务十分繁重，然而与之对应的权力配置也相当充分——法律赋予了意大利文物宪兵部队调动其他警种的权力，这为意大利文物宪兵部队高效履行职责提供了有力保障，如此之高的权力配置是我国现有警察体制难以企及的。

（三）工作机制之比较。意大利文物宪兵部队在工作机制上十分注重与其他部门、国家以及国际组织的协作。例如，在日常检查、控制中，“文物宪兵加强与国家调查中心和著名学府的合作，汇集各方面信息，借以发现和确认更多的地下、水下文物，确保对相关地域的控制”[7]；其官网公布了各级机构的电话、传真等联络方式，并另设免费号码，以便接受公众报警；意大利文物宪兵部队还与一些欧美国家的警察机构建立了工作联系，以便于案件信息的沟通，并重视与国际刑警组织的协作。我国以往或现有的文物警察机构也强调与文物部门、社会公众等力量的合作，但无论在合作的幅度、层次，还是合作的收效上，都难与意大利文物宪兵部队比肩。

（四）安防措施之比较。意大利的文物宪兵部队在文物安防方面，坚持传统人防与现代技防并重，并特别注重对科技手段的运用。首先，体现在日常检控工作中，除了实地检查，文物宪兵部队还借助卫星实施远程定点监控；其次，文物宪兵部队设有专门的数据处理机构，并建立了被盗文物数据库②，文物宪兵通过掌上机可即时调取库存信息，为日常检查中的核实、文物追索、侦破案件等工作提供重要依据和支持。相比之下，我国的文物警察机构在防范手段上更加突出人力的作用，典型做法的就是开展形式多样的巡逻防控工作，但“绝大部分基层文保单位的技防、物防手段少而落后，面对集团化、暴力化、现代化的文物犯罪，常常力不从心”[8]。同时，虽然我国国家文物局下设有一个名为中国文物信息咨询中心③的机构，其中收录了部分文保单位及文物信息，但“由于该中心主要是为国家文物局内部工作服务，其功能、作用十分有限,信息化程度也不高”[9]。

（五）队伍综合素质之比较。意大利文物宪兵部队工作人员的遴选工作由国家甄选招募新兵中心负责，“对新招募人员的文化素质要求较高，进入工作岗位之前，需要接受严格的警察业务和文物、艺术品知识的训练，其中在文化活动与遗产保护部受训1 个月，须学习由专家学者和实际工作人员讲授的特别课程”[10]。此外，为了能够在境外文物追索工作中展开有效的国际协作，这支部队还经常参加国际刑警组织、国外警察机构组织举办的会议或研讨活动，以提高国际合作能力。而我国的文物警察机构，大多由从其他部门抽调的警察组成，或为其他部门的分支，人员很少或根本不进行专业培训，很多必备的知识和技能都只有通过实战缓慢地积累，“仅依靠‘不专业’、‘工作内容海量’的治安警和刑警来承担文物保护工作，查处力度和执法能力可想而知”[11]。

（六）警务模式之比较。意大利文物宪兵部队采取的是更强调主动防范的警务模式。这支部队布建了严密的情报系统，再辅以被盗文物数据库，保证了对重点人员、文物、重要文化遗产地的有效监控。“文物宪兵内部设有考古部、古物部、现代艺术与赝品部等部门，分工负责，经常性地监控着文物挖掘、拍卖、仿制品流通等环节；行动部门的职责范围已覆盖全部国土，触角遍及各地，密切监控着文物安全动向”[12]，由此可见，安全防范已成为意大利文物宪兵部队的常态化工作。我国文物警察机构在文物安全防范方面也做了相关工作，但就文物保护工作的整体手段而言，对文物违法犯罪行为进行事后打击的比重更大，如实施专项行动、重点打击、集中整治等，这些手段取得了一定成效，然而这种更重事后打击的警务模式始终难以形成应对文物犯罪的长效机制。

此外，我国的海关缉私警察机构与意大利的海关在打击文物走私犯罪活动中都发挥着关键的作用，但区别在于意大利海关的工作人员并非警察，其调查的文物案件不用移交文物宪兵部队，而我国的海关缉私警察与当地公安机关在文物走私案件上还有管辖权限的划分。④

三、意大利文物警察制度对我国文物警察制度建设和革新的启示

（一）体制结构上，以文物警察专职化为导向。意大利文物宪兵部队之所以成绩卓著，与其专职专责、专业专注的特点密不可分。专职化的文物警察队伍在效率、专业性、实战效果等许多方面的优势，都是我国现有文物警察队伍所不可比拟的。面对当前我国文物保护工作的严峻形势，一支专业化文物警察队伍的建立亟待提上日程，这要求我国在这支队伍的人员编制、经费来源、职责权限等方面都应予明确和规范，惟其如此，这支队伍才能做到不仅专业化、而且强有力。同时，意大利的经验还表明，足够的权力配置是文物宪兵部队发挥作用的关键，实际上这在很大程度上与其遵循的垂直领导体制相关，而我国公安系统则一直实行“以块为主”的横向领导体制，其转变非朝夕之事，因此，我国文物警察专职化还有很长一段路要走。

（二）队伍建设上，注重专业素质的提升。高素质的队伍是高质量作战成果的重要保证。意大利文物宪兵不仅是打击文物犯罪的职业警察，又是接受过艺术史、文物鉴定等培训的专业人才，这才使其在打击文物犯罪的战役中“战功”赫赫。文物警察不同于普通警种，想要富有成效地开展工作，必须对其工作对象有系统全面的认识，这就对文物警察队伍的综合素质提出了更高的要求。因此，我国也要注重对文物警察的培训工作，特别是文物知识与相关法律知识的培训等，从而保证文物警察名副其实。需要强调的是，这种培训工作的开展应当形成一种长效机制，定期组织、实时更新，以适应形势发展的需要，更为文物保护工作传承技能、积累经验。

（三）工作方法上，强化合作机制的构建。意大利文物警察制度的成功并不是单打独斗的结果，正如之前的对比，意大利文物宪兵部队十分重视与国内公众、其他部门以及国际力量的合作。这正是我国目前文物保护工作的“短板”——合作机制的缺失使文物保护的各方难以形成合力。因此，在今后开展文物保护的各项工作中，我国文物警察机构应着力强化合作机制的构建，运用其他职能部门的功能在文物保护的各个环节发挥不同作用。除了同国内力量展开合作，为应对文物犯罪的国际化趋势，文物警察机构还应具有国际视野，积极同其他国家、国际刑警组织展开交流与对话，加深彼此联系，为文物境外追索工作创造良好条件。

（四）安防措施上，着力于文物信息数据库的建设。意大利的经验证明，在文物安防措施方面，惟有提高对相关文物信息的掌控力，才能在文物保护战役中占得先机，赢得主动。我国与意大利文物宪兵部队的关键差异就在于对文物信息掌控的力度不够，具体体现为文物信息数据库建设的滞后，这是我国文物安防措施亟需补强的地方。强大数据库的建立，一则能显著提升我国文物警察机构的工作效率、能力以及水平，二则是对我国文物保护工作中警力不足的有效弥补。文物信息数据库的建立，应当着重采集、存储、分析已有文物、被盗文物、文物案件等几个方面的信息，保证我国对文物安全的整体形势有全面的掌控，同时又能为文物监控、案件侦破提供重要依据。

（五）转变警务模式，重视常态化的安防工作。我国的文物保护工作采取的是一种重事后打击的警务模式，然而文物保护工作不能仅止于打击文物犯罪活动，这已是文物保护的最后环节，也会使文物可能遭受的损害达到最大化。因此，我国文物警察机构应当借鉴意大利文物宪兵部队的经验，逐步转变警务模式，将工作重心前移，加强基础性、常态化的安全防范工作。这种转变的实现要求我国文物警察机构在加强对文物犯罪活动打击力度的同时，更要注重对文物流通环节的监控，如挖掘现场、拍卖会、古玩市场等的监控，关注并掌握文物的来源与去向，争取第一时间发现问题，力求文物本身遭受危害程度最小化。此外，上述提及的队伍建设、工作方法以及安防措施的改善，也都是优化警务模式的必要条件。

需要强调的是，意大利的文物警察制度的确更加成熟完善，但对此我们也只能借鉴、学习，切忌移植、照搬，因为其作用的发挥有赖于特定的政治法律体制、经济发展水平、历史文化背景等国情因素做根基。同时，反观我国的文物警察队伍建设，也并非是一片空白，甚至还有相当成熟、有效的做法，这提醒我们，选择性地吸收外来经验的同时，不妨反思与挖掘一些以往我国已有的经验，毕竟这些经验曾在本土发挥过积极作用，也更加适合我国国情。

注释：

意大利文物宪兵部队从成立到2007年的38年间，共追缴文物艺术品74 万余件，查处赝品25 万余件，从境外追回意大利被盗文物8000 余件，在意大利境内查获国外被盗文物1270 余件，对近19000 人提起诉讼，最终使其中的4996人入狱服刑。

被盗文物数据库：存有文物艺术品及文化遗产地、文物盗窃案件、涉案文物和犯罪嫌疑人信息。

中国文物信息咨询中心：目前，该中心除有全国重点文物保护单位和国家一级文物信息资料外，尚未建立起覆盖全国的、相对完整的文物信息数据库，不具备处理相关数据的信息化技术系统和能力。

走私文物犯罪案件，如果发生在海关监管区内，由海关走私犯罪侦查机构（缉私警察队伍）侦办；如果发生在海关监管区外，则由地方公安机关负责。

[1]卓宏勇，王波.设立专职警察保护民族文物[N].中国新闻出版报，2007-3-6(8).

[2][3][4][6][10]靳平川.文物警察学[M].北京：群众出版社，2011：166-166.168-168.169-171.99-99.168-168.

[5]张子荣，靳平川.河南省文物警察体制调研报告[J].山西警官高等专科学校学报，2009（2）：6-6.

[7]陈怀远.意大利文物警察制度探微[J].上海公安高等专科学校学报，2013（6）：90-90.

[8]靳平川.20世纪80年代以来山西文物警察工作研究[J].山西警官高等专科学校学报，2007（4）：22-22.

[9]朱兵.意大利文化遗产的管理模式、执法机构及几点思考[N].中国文物报，2008-3-28(3).

[11]胡娟.建构中国文物警察制度初探[J].江汉论坛，2009(11)：142-142.

[12]靳平川.对意大利文物警察体制之扬弃[J].中国文物科学研究，2011(3)：94-94.