□卜全民，童 星

（1.江苏警官学院，江苏 南京 210012）

（2.南京大学，江苏 南京 210023）

随着经济社会的发展，大型活动所起的作用日益明显。大型活动不但能丰富群众的文化生活，改善地区投资环境，而且能够提升举办城市乃至整个国家的形象，带动该城市、国家经济文化的发展[1]。同时，我们也应该看到，大型活动所存在的安全隐患也不容小觑。特别是像2008年北京奥运会、2010年上海世博会，以及2014年即将举办的南京青奥会这类国际性的大型活动，安全与否更是关乎国家的国际形象。举办大型活动所带来的各种问题也日益严峻，在大型活动中，安全事故、治安和刑事案件时有发生，有的甚至酿成群体性事件，给人民群众的生命财产安全以及社会治安秩序和公共安全带来较为严重的危害[2]。因此，加强对大型活动风险识别、评估研究，显得尤为重要。

一、大型活动的定义、分类及特点

（一）大型活动的基本概念。对于大型活动的解释，应该从两方面着手，第一是“大型”，大型意在说明活动的规模大，涉及的人、财、物多或涉及的部门广[3]；从结构上看，结构或关系复杂；第二是对“活动”的解释，“活动”在《辞海》中的解释是“为达到某种目的而从事的行动；从事有目的的行动。”因此，大型活动是指为达到某种目的而进行的规模较大、结构较为复杂的一次性的活动。

根据《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令[第505 号]）之规定，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000 人以上的活动，包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动[4]。

（二）大型活动的分类和特点。

1.大型活动的分类。大型活动一般可以从内容、性质、场所三个方面的区别进行分类。

（1）按内容分类，可以分为体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等大型活动[5]。

（2）按性质分类，一般可以分为政府行为类、群众行为类、商业行为类、体育行为类、文艺行为类大型活动等[6]。

（3）按场所分类，一般可以分为开放空间的大型活动以及封闭空间的大型活动[7]。

2.大型活动的特点。大型活动是一项有目的、有计划、有步骤地组织众多人参与的活动，通常要耗费大量的资源，包括人力、财力、物力[8]。具有参与人数多、人员密集、情况复杂、容易造成骚乱、投资大等特点[9]。影响大型活动举办的因素多，有明显的不确定性，任何疏忽大意都有可能造成无可挽回的后果。大型活动的特点主要可以归结为以下7个方面。

（1）有鲜明的目的性。大型活动要耗费很多资金，耗费很多人力、物力，组织实施大型活动要传播什么东西，一定要清晰。如果大型活动的目的性不明确，不仅大量投入收不到成效，而且还可能成为泡影。

（2）有计划性。一个活动要管理好，没有计划性是不可能做到的，这方面不言而喻。

（3）有众多的人员参与且人员密集。如2010年10月16日，上海世博会迎来了开馆以来最大的人流量，小小的一块世博园竟涌进了103 万参观者。在这种饱和状态下，一旦有矛盾摩擦，很容易激化，轻则造成大型活动秩序的混乱，重则造成人员挤压伤亡事故。

（4）大型活动形式多样，内容繁杂。从目的看，有营利性的，也有非盈利性的；从形式上看，有体育比赛、展览展销、庆典等；即使是在同一大型活动中，也会出现融合之势或者涵盖了数个规模比较小、内容形式不同的活动。活动形式的不同，其安全管理的重点也就不一样，活动内容越繁杂，其安全管理工作的难度就越大。

（5）有广泛的社会传播性。由于活动本身就吸引了媒体的参与，吸引了公众的参与，再通过媒体或者公众把它传播出去，社会影响力就得以体现。

（6）严密的操作性。在组织大型活动的过程中，给我们成功与失败的机会只有一次。在现实中，大型活动由于组织、管理不善而导致相关领导及人员受处罚甚至被追究刑事责任的例子很多，大型活动很容易出危险、出问题。

（7）高投资性。一个大型活动往往投入的资金和费用都是比较大的，而对于像奥运会、世博会这样的国际盛会，投资更是惊人。如此巨大的投资，如果发生事故，就会带来重大的损失。

二、大型活动方案风险识别、评估

（一）明确项目条件。大型活动的主办、承办、协办及其他参与单位，应当具有法人资格以及符合标准的资质。大型活动主办、承办、协办单位应当与参与单位签订合作协议，明确各自的权利和义务。大型活动主办、承办或者协办单位应当按批准的大型活动方案举办大型活动，保证大型活动与方案一致并对大型活动的安全负责，制定大型活动安全工作方案和应急预案，并组织实施。大型活动应该由活动的主办方明确提出活动举行的场地范围、活动举办期间的预计人流量以及场地容留量、活动的举办方式等。

（二）风险识别、评估。

1.大型活动风险分类。结合大型活动场所建设施工和投入使用过程中有可能出现的各种风险，可将13 种常见事故作为大型活动事故风险分类[9]：（1）物体打击；（2）车辆伤害；（3）机械伤害；（4）触电；（5）淹溺；（6）灼烫；（7）火灾；（8）高空坠落；（9）坍塌；（10）爆炸；（11）拥挤踩踏；（12）中毒和窒息；（13）其他伤害。

2.大型活动风险等级的划分。大型活动风险等级可以划分为以下几个层次。

（1）安全。不会在活动中造成人员伤亡以及造成系统破坏。

（2）临界。处在发生事故的边缘，暂时不会发生事故造成人员伤亡以及造成系统破坏，但应当予以避免，并采取措施进行控制。

（3）危险。会在活动中造成人员伤亡以及造成系统破坏，必须尽快采取有效的防范、控制措施。

（4）灾难。在活动中造成重大人员伤亡以及造成重大系统破坏的灾难性安全事故，必须果断处置，予以排除。

3.风险评估。大型活动在制定方案过程中必须充分考虑有可能产生的风险。要全面收集历史上举办同类型活动中出现过的安全问题，以及本地区历史上举办大型活动所出现过的安全问题。并对导致这些安全问题的原因以及如何进行有效规避进行分析。可以运用有关数学模型、安全系统工程原理和风险数据库，预先识别大型活动潜在的各类危险，评估风险种类等级和可能造成的影响，制定应对危险的安全策略和解决方案。全面分析预测大型活动中可能出现的风险、风险因素，为活动方案的制定提供最全面的信息支持。

三、大型活动风险综合识别、评估

大型活动风险综合识别、评估是在对方案风险进行识别、评估的基础上，对大型活动实施过程中基础设施风险、管控能力、应急能力三个方面进行综合评估，从而得出大型活动整个过程的识别、评估结果和结论，为大型活动的管理层提出有针对性的对策措施和建议。

（一）大型活动基础设施风险识别、评估。主要是指对举办大型活动的固定场所、场地及配套设施的风险识别、评估，是以大型活动场所建成，但没有游人时的状态为准，考查通过设计及工程建设，对风险的控制能力。

1.法定要求满足情况。基础设施风险识别、评估所涉及到的对象，包括建筑、场地、通道、设施、环境风险识别、评估。这些都必须符合公安、消防、卫生等部门有关安全的要求，而且要满足过程控制及专业性检测的要求。引入建设施工单位准入制度，尽可能让资质较优、经验丰富的单位承担建设任务。大型活动场所所采购、使用的电力供给、交通、给排水、通讯设备等，必须出自正规厂家，而且符合相应的安全标准。这与大型活动场所事故预防与控制工作的保障能力有着密切的关系。该类设施、设备对于保证人员紧急疏散和抢险、救援工作能否顺利进行也起着重要作用。

2.重大危险的排查。大型活动安全防范工作首先是要防止发生重大安全事故，因为重大安全事故危害大，严重影响社会稳定和经济发展。可见，重大危险的排查是重大活动事故控制的关键措施之一。为避免重大危险的发生，主要从危险源的辨识、危险源的防控措施、危险源的风险评估、危险处理时效性以及危险处理落实情况等方面对大型活动基础设施进行评估。由于运营大型活动主要场所有建筑物、外部各种环境、大型设备设施、安全管理等因素，所以此项工作要结合大型活动的特点、场所建设管理的基本情况，对项目运营后可能出现的有害因素和主要危险做针对性评估。

3.重点部位分析与检查。大型活动基础设施风险识别、评估时应当抓住重点区位重点环节进行安全考察、分析、评估。大致可分为以下三个主要方面。

（1）人员较为集中及容易发生人员阻塞的区位。包括活动场馆、出入口、服务场所（餐饮、卫生间等）、台阶等。

（2）需要重点保护的区域。包括重要设施所在地（变电站、变压器等）、主席台、媒体转播间等。

（3）危险区域及周边。包括水面及周边、路口、坡道等。

（二）大型活动管控能力识别、评估。

1.对工作机制、组织运营分析。对大型活动的管控能力分析，实质上是对大型活动安全工作机制以及组织运营能力的分析。大型活动参与的人员众多且高度集中，这是大型活动难以管控和协调的关键。当容易引起事故发生的问题出现时，要能够及时有效地做出应对反应，让人和物都处于可控状态，让组织和运营机制及时恢复正常工作。

大型活动工作机制的正常运转需要有安全工作的相关规定以及责任制度作为保障。这些规章制度要具体体现在大型活动安全管理方案中，使之成为大型活动安全管理方式的具体体现。

大型活动安全组织运营能力的分析主要包括对大型活动安全保障机构资质的分析、安全保障工作力量配置的分析、安全保障队伍人员素质的分析。

2.通过“试运行”实践分析。大型活动管控能力的好坏、强弱需要在试运行中得以考验，经过一段时间的试运行后，才能发现管控的效果是否与当初的设想相协调，管控能力与目标之间是否相匹配。根据试运行结果进一步对大型活动的场馆、场所人员容留量以及重点部位进行分析，有针对性地对方案或者最初目标进行修改完善。

试运行初始阶段要采取比较保守、稳妥的方式进行，测试要取低限值，等测试一段时间之后，安全管控能力得到检验，暴露出来的问题得到解决、管控方案得到完善、安全工作与其他工作间实现相互协调、安全队伍自身及其与其他方面工作的运行经磨合已处于相对稳定的状态时，再逐步调到峰值运行进行测试，最终达到管控能力符合实现项目目标的要求。

大型活动管控能力的实现是逐步提高、循序渐进的过程。管控能力如何，通过大型活动的试运行可以发现其存在的问题并加以改进。通过大型活动试运行情况可以促使管控能力的进一步提升。

（三）大型活动应急能力识别、评估。“预防为主”是安全生产的基本原则，但无论预防工作如何周密，总是很难根本性杜绝事故的发生。因此，不但要提高人们对于安全防范的意识，做到居安思危，而且要做好必要的应对突发事故的处置预案。只有这样，才能在突发事故真正到来时做到从容不迫地面对，并且能够迅速地做出正确反应，有条不紊地处置突发事故。要想真正实现从容不迫、有条不紊地处置突发事故，不但要有一个科学详细的处置预案，而且要有一个能够灵敏反应的报警系统，一个系统严密的应急处置机构，一批业务素质过硬、装备精良的应急处置队伍。

1.应急预案的意义。大型活动需要有比较完备的应急预案来应对不同的突发事件。制定事故应急预案主要有以下几个方面的意义。

（1）制定预案的过程就是一个辨识危险的过程，预案对于事故预防工作也有借鉴意义。从这个意义上看，制定应急预案有助于防止突发事故的发生，控制事故发生、蔓延的范围，将事故危害降到最低。

（2）制定应急预案最直接的目的和意义是实现应急处置。突发事故一旦出现，需要有科学的处置程序和方法，要尽可能快地将安全事故消除于萌芽状态或者通过快速反应处置好出现的故障。

（3）制定应急预案的重要意义也在于为抢险救援争取最宝贵的时间。突发事故一旦发生，按照预案中制定好的抢险和救援方式采取行动，争取在最短的时间内展开救援，尽可能地减少事故造成的人员伤亡，控制住事故造成的损失。

2.应急能力识别、评估。在应急能力识别、评估中，主要包括对应急物资资源的识别、评估以及对应急人力资源的识别、评估。具体包括以下几个方面。

（1）信息通信与预警机制运转是否正常。

（2）各种重要应急设备、物资的准备情况如何，能否快速、及时供应到位。

（3）各类应急力量的组成及其分布情况。

（4）上级救援机构或周边可用的应急资源情况。

（5）应急抢险队的业务能力，训练、演练情况。

（6）用于处理应急事件的经费保障情况。

四、实例分析

第七届江苏省园艺博览会（以下简称“园博会”）已于 2011年9月26日至 10月26日在宿迁市湖滨新城举行。现对其风险识别、评估进行实例研究。

（一）园博会基本情况。园博会的主题是“精彩园艺、休闲绿洲”，按照生态、节约、休闲、创新的要求，全面展示现代园林园艺发展成果和绿色科技水平。园博会在湖滨新城骆马湖畔规划建设占地面积约70 公顷的园艺博览园，本届园博会设置室外展区13 个、室内展馆6 个，室内展馆面积共1.94 万平方米。用于展示交易的园博园B 馆，室内展示面积3100 平方米，设置130 个国际标准展位。园博会预计接待市民和游客130 多万人次，平均日接待市民和游客4 万多人次，高峰日7 万人次。运营期间，园区将举行开闭幕式、水上舞台、主题演出、巡游、节庆日等各类文化演艺活动，活动场次预计达100 余场，日均活动超过3 场次。届时，省、市委领导，部分重要客商将出席相关活动，省内各家媒体记者以及演出团体等将云集湖滨新城，全区接待游客数量将会剧增，安保任务和责任十分重大。

（二）工作目标。按照“统筹系统、全面动员，明确职责、层层落实，密切配合、确保安全”的原则和“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的方针，努力实现“四个坚决防止”的总体要求和“五个确保”的总体目标。“四个坚决防止”，即：坚决防止发生暴力恐怖袭击事件，坚决防止发生重大人员伤亡的重特大安全事故，坚决防止发生大规模突发群体性事件和较大规模的集体上访事件，坚决防止发生有重大影响的恶性刑事、治安案件。“五个确保”，即：确保政治安全，确保游客的绝对安全，确保治安秩序良好，确保安全保障基本有序，确保园博会各项运营活动安全顺利举办。

（三）园博会方案风险识别、评估。园博会在宿迁举办是通过宿迁市政府向省政府申请承办，经省委省政府认真研究综合考虑后做出的决定。而宿迁市政府把园博会主会馆放在湖滨新城也是从现实情况出发综合考虑的。宿迁市政府以及湖滨新城管委会也倍加重视此次展示形象、促进地区经济发展的良机。各方的高度重视，要求园博会的方案必须是高质量的。

首先是由宿迁市政府提出园博会选址方案、整体规划及建设方案报江苏省建设厅审批，然后建设厅组织相关专家进行实地考察，论证方案的可行性。合格后再报省委省政府审批。湖滨新城作为园博会的最终举办地，湖滨新城管委会也制定了园博会建设保障方案、园博会安全保障方案等相关方案上报市委市政府审批。可以说，园博会从方案制定到方案审批都是经过相关部门及有关专家严格把关的，经过反复论证多次修改才得以形成的，是安全、稳妥且有保障的优秀方案。

（四）园博会基础设施风险识别、评估。园博会的会展布局以及展馆设计由江苏省建筑设计研究院负责设计，根据园博会的实际情况，设计出了符合安全标准的图纸。对于园博会展馆以及配套设施建设，宿迁市政府严格按照国家的有关规定，采取公开招投标的形式，选取资质优、实力强、信誉好的企业负责承建工作。最终江苏金螳螂建筑装饰公司在激烈的竞争中胜出，成为园博会展馆的主承建商，该企业资质丰富并且近些年在宿迁地区承建的工程口碑良好。其他的道路、排水、通讯等配套设施也通过同样方法选取了最为可靠的建设方。这些都为保证园博会基础设施的安全最大化提供了保障。

在工程建设期间，园博会筹备小组、湖滨新城管委会、宿迁市住房和城乡建设局、宿迁市安监局都安排专门人员在工地进行安全监督和指导，最大限度保证工程质量。按照计划，2011年7月底工程整体完工并交付，截止目前，工程尚未出现安全事故。

（五）园博会管控能力识别、评估。2011年1月31日成立园博会筹备工作领导小组，并由市委书记缪瑞林担任筹备小组组长。园博会领导小组下设工程建设指挥部和展务会务指挥部。工程建设指挥部负责园博会园博园各项工程建设工作，展务会务指挥部负责园博会开幕式、闭幕式和各项花事园事活动筹备以及来宾接待、会务安排、后勤服务、安全保障等工作。园博会领导小组成员均为市委市政府主要领导，各指挥部的领导及人员也均为政府相关部门的领导及员工。除此之外，园博会专门成立了安全保障工作小组。安全保障工作小组由公安局、安监局、消防支队、卫生局、综治办、维稳办等部门组成。园博会安全保障小组由宿迁市副市长、市公安局局长刘亚军担任组长。无论是安全工作机构、安全工作力量配置、安全队伍及全体人员素质，均达到了一个相当高的水准，这些都对园博会的安全有序顺利举办提供了高质量的保障。

同时，园博会领导小组以及园博会安全保障工作小组还分别制定了严格详细的针对各环节管理的规章制度，并且明确了总的以及各环节的安全责任人，为园博会的安全工作提供了制度上的保障。

园博会在对风险的管控过程中，针对园博会场所正常景观容量、大型活动场所峰值容量（可以理解为最大允许容量）实行分级预警管理。包括以下蓝、黄、橙、红四级。

第一级：蓝色，表示人群容留在正常景观容量以下。

第二级：黄色，表示超过正常景观容量但未达到峰值容量。

第三级：橙色，表示达到峰值容量。

第四级：红色，表示出现紧急状况。

（六）园博会应急能力识别、评估。园博会筹备工作领导小组在多次会议和有关文件中都提到了园博会突发性危险的应急问题，并且于2011年4月21日专门召开关于园博会安全保障工作会议，会上各方根据园博会工程建设以及展务会务期间可能出现的风险制定了相应的应急预案。并且协调公安、消防、卫生等部门多次组织突发性事件应急演练。宿迁市湖滨公安分局专门根据以往类似大型活动出现过的问题多次组织辖区民警进行突发性事件的应急处置培训。湖滨消防大队针对园博会期间可能出现的火灾隐患，包括展馆的火灾、园区周边加油站火灾制定了相应的处置预案，并多次组织贴近实战的演练。

五、结语

通过对大型活动风险识别、评估的研究和分析，可以得出以下结论：（1）应用大型活动风险识别、评估程序，可以实现系统性分析大型活动的风险，根据举办大型活动周期中的不同阶段，分别运用进行风险识别与评估的分析思路和方法，实现对大型活动风险全方位、全过程动态的识别、评估。（2）该风险识别、评估的整个过程系统、完整，简单易操作。针对不同种类大型活动的实际需要，可以选择对应的环节进行分析。该风险识别、评估系统既可用于大型活动整体的风险识别、评估，也可用于局部环节的风险识别、评估。（3）在实际应用过程中，大型活动风险识别、评估从方案风险识别、评估，基础设施风险识别、评估，管控能力识别、评估和应急能力识别、评估等几个环节，全面客观地反映出大型活动风险识别、评估水平，能够为政府和大型活动主办方安全决策提供技术支持。

[1]厍丽飞.基于组织行为的大型活动事故风险管理研究[D].哈尔滨理工大学，2013（3）.

[2]王海仁.风险社会中大型活动安保工作运作实践——以第六届世界合唱比赛安保工作为例[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2010（5）.

[3]王蔚蔚.大型活动前或须评估风险[N].合肥日报，2013-11-12.

[4]孙晓冬，郭翔，董晨.建立大型活动公共卫生风险评估指标体系初探[J].环境与职业医学，2012（11）.

[5]朱得旭.大型活动风险评估业务亟待规范[N].人民公安报，2010-06-28.

[6]孙樨陵，谈立峰，郝东平，严旭东，蔡军.区域性大型活动餐饮安全风险评估指标及模型的建立[J].中国食品卫生杂志，2012（3）.

[7]刘妍.大型活动风险评估与管理——封闭空间内的风险识别及控制[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2013（4）.

[8]许俊友，张伟，张翔.大型活动风险评估模式初探[J].中国公共安全（学术版），2011（12）.

[9]王广华.引入第三方风险评估机制[N].人民公安报，2012-01-18.