摘要：群众路线作为党的根本路线贯穿于整个社会治理的始终。本文从“善治”理论的视角分析了“善治”、群众路线以及创新社会治理体制的内在联系。提出应在“善治”理念下践行党的群众路线，从社会治理的前提、基础、关键、本质、重点、核心六个方面重构社会治理的对策。

关键词：善治；群众路线； 社会治理

中图分类号：D614文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0049-05

收稿日期：2014-04-15

作者简介：孙修真（1985—），男，山东济南人，重庆市沙坪坝区回龙坝镇党委纪检干部，法学硕士，研究方向为宪法、行政诉讼法。

党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，就是要在社会建设方面“创新社会治理体制”。群众路线是党的根本路线，贯穿于整个社会治理的始终。本文从“善治”理论的角度阐释了在创新社会治理过程中，应将群众路线与创新社会治理相契合，尊重人民群众的主体地位，增强人民群众民主参与社会治理的意识。

一、“善治”理论概述

“善治”理论起源于20世纪90年代欧盟针对政府治理失效的一种回应。从一般意义上讲，是根据“善治”的英文（Good Governance）翻译为“良好的治理”的。①

“善治”作为西方政治学中关于政治管理和社会管理的一种理念，具有丰富的内涵。“善治”的原意为“良好之治”，其逻辑结构在于树立“以人为本”的治理理念，基于国家通过向社会让渡权力而获得公民对其权威的认可与尊重，从而实现国家权力与公民权利的良性互动，进而使公共利益最大化的一种社会治理过程。我国学者俞可平认为，“善治是公共利益最大化的管理过程”，并且善治是“公共管理中的帕累托最优”。［1］由此可知，“善治”的本质在于政府抑或政治国家与公民社会对社会事务的合作治理，体现了政治国家与公民社会之间的协调互动、合作共治。①

“善治”理论之所以兴盛不衰，说明“善治”具有坚实的基础与良好的价值诉求。从本质上讲，“善治”是政治国家与市民社会针对公权力运行范式的一种关系，强调国家权力向社会回归。其过程是突出社会公众的主体地位而表现为一种还政于民的过程。“善治”突出社会治理的有效性，强调治理的有效合作，而这种合作的关键在于公民对政府抑或社会对国家完全的内心确认和认同。所以，“善治”的基础在于公民社会。公民社会与政治国家实现有效合作在于政府与公民参与政治管理的权利必须合法有效，能够保证公民享有平等的政治权利和充分的政治自由，而这些制度的实现机制只能是民主政治和法治。［2］民主政治的拓展离不开法治精神的指导。在法治化的民主政治体制运行下，“善治”才能真正得以实现价值追求——法治化的良性之治。

我国学者俞可平的“善治”理论主要包含十个要素：一是合法性；二是法治，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；三是透明性，指政治信息的公开性，即每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；四是责任性；五是回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应；六是有效，即管理应当有很高的效率；七是稳定；八是参与；九是公正；十是廉洁。［3］可见，善治的逻辑主线和轴心是坚持以人为本，树立民本思想，注重公众参与社会治理，促进社会公共利益的最大化，构建政府与民间组织、公共部门与私人部门之间对社会公共事务的一种新颖的合作治理关系。

二、群众路线、“善治”、创新社会治理体制的内在联系

群众路线的经典表述是：党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。党的群众路线既是党的生命线，又是党的根本工作路线。

概括而言，党的群众路线就是“两个一切，一个‘来和一个‘去”。“一切为了群众，一切依靠群众”是马克思主义的群众观点，也是“善治”理念下社会治理的目的与依靠的力量。“善治”要求政府与公众在对社会公共事务治理的过程中形成有效合作，其目的是实现社会公共利益的最大化。坚持群众路线，尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性的目的也是为了实现最广大人民群众的根本利益。“从群众中来，到群众中去”是党领导群众的工作方法，体现了“善治”理念。“善治”理论的两大基石乃是民主政治与法治。坚持群众路线是民主的根基。提倡民主，重视合作，发扬民主治理、公众参与是群众路线与善治理念融为一体的契合点。尊重人民群众的首创精神，提高人民群众的参与治理意识，创建人民群众参与治理载体，坚持民主参与、协商治理，实现最广大人民群众的根本利益，是坚持群众路线与践行“善治”的内在逻辑主线。“把党的正确主张变为群众的自觉行动”是群众路线的价值目标。目标的一致性、依靠力量的共有性、参与方式的契合性、合作治理的互动性，乃是群众路线与“善治”二者的内在共性。基于“善治”与群众路线的内在逻辑，服务于创新社会治理，必须重视人民群众的自我意识与主体地位，尊重人民群众参与精神，推进政府与社会公众之间的民主协商、合作治理，实现最广大人民群众的根本利益。在“善治”视角下，社会治理与群众路线的关系密不可分。“从群众中来”就是讲社会治理的目标定位来源于人民群众的真实需求；“到群众中去”就是讲社会治理的政策执行、评估和修正由人民群众来评判；“一切为了群众”就是说社会治理的价值追求与归宿；“一切依靠群众”就是说社会治理的主体是人民群众，依靠人民群众推动社会治理，人民群众的认可和支持是社会治理的不竭动力。［4］

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理体制，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。 创新社会治理体制，关键在于在“善治”理念下践行党的群众路线。创新社会治理体制，必须贯彻落实党的群众路线，树立“善治”理念，坚持以人为本，在思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，发展民主治理，强化公众参与，促进多元协调，加强互动合作，健全群众参与机制，将党的群众路线贯穿于社会治理的始终。

三、坚持群众路线，创新社会治理的对策

在社会利益多元、思想观念多变、社会矛盾凸显、民众期望值增高的新形势下，传统的社会治理模式①已不能适应社会的发展和群众的要求。当前，应以开展党的群众路线教育实践活动为契机，创新思维，更新治理理念，重构创新社会治理的路径。

（一）坚持群众路线，创新社会治理的前提

一是树立“以人为本、服务为先”的理念，突出治理与服务的有机结合。明确群众利益至上，坚持民生导向，尊重群众、服务群众，充分调动人民群众的积极性，凝心聚力形成社会治理合力，将治理与服务融为一体。二是实现角色转变，由“政府本位”向“社会本位”转型，推崇“善治”。多中心治理理论表明，社会治理体制的有效性取决于政府、社会、市场和公民个体等多元主体所拥有资源的整合程度。市场失灵需要政府管理，政府失灵需要社会的“救赎”和公民的参与，而社会失灵则又需要政府监管。［5］由此可见，社会治理就是要加强政府和公众对社会事务的合作管理，坚持多方参与、共同治理，充分发挥各治理主体的优势，进行资源整合，实现社会“善治”。

（二）坚持群众路线，创新社会治理的基础

一是坚持民生导向，构建群众基本利益保障机制。从民生入手，坚持源头治理，推动保障和改善民生的制度化、常态化、长效化，着力推进基本公共服务均等化，为民做实事。二是树立群众为先的观念，建立健全群众参与治理机制。建立科学有效的群众参与协调机制和群众利益表达机制，健全公共决策民意调查、社会听证、专家咨询、社会公示、反馈回应等制度，使政府社会治理的政策和行为真正符合民意和利益需求。三是建立健全有效预防和化解社会矛盾机制。健全重大决策社会稳定风险评估机制，完善社会矛盾纠纷排查预警机制，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解相互衔接形成的社会大调解机制的作用。四是加强社会综合治理。健全公共安全体系，不断完善统一规范、权威的食品药品安全监管机制，深化安全生产管理体制改革，健全防灾、减灾、救灾体制，创新社会治安防控立体化建设。

（三）坚持群众路线，创新社会治理的关键

坚持党的群众路线，健全社会参与机制，充分尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。创新社会治理的关键在于主体多元，有效参与。社会治理的主体不仅限于政府，党和政府、社会组织、公民个人、社区（村民自治）等都是社会治理的主体和资源。因此，要逐渐改变政府一元治理主体的模式，重构国家与社会的关系，由“总体性社会”向“结构性社会”转变，推动政府向社会授权、为公众增权，培育社会公众等多元主体的“主体意识”和“公共精神”，①激发社会组织活力，转变政府职能，鼓励公众参与。在社会治理参与和互动中，强化公众对“公共议题”的认同，在社会公众“‘感觉到共同情况和后果”的基础上完成“自我类化”，形成新的心理群体，从而最终达到“群体凝聚”，得到“我们感”而凝聚成推动社会建设和社会管理的共同体。［6］改变过去单向垂直、等级化运作的国家社会治理模式，向党委领导、政府主导、社会协同、多元参与、法治保障体制下“自下而上”的协同参与、共同治理的新格局转变。

（四）坚持群众路线，创新社会治理的本质

创新社会治理必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，坚持群众利益至上原则，把保障和改善民生放在更加突出的位置，促进社会服务由“政府本位”向“公民本位”的转变，积极构建“公民本位”的公共服务模式。坚持以民生为重，不断完善收入分配体系，加快推进社会保障体系建设，优先发展教育事业，加快医疗卫生事业改革，积极发展养老事业，大力推进住房保障体系建设，注重推进社会公共服务均等化发展，切实在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居方面取得新的进展。多听民之意，多谋民之利，多解民之忧，真正做到心系群众，为民服务。

（五）坚持群众路线，创新社会治理的重点

治理方式多样，突出人性治理乃社会治理创新的重点所在。一是加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理方式的创新。探索运用权利协商式、激励导向式、管理服务社会化的社会治理方式，搭建平等、畅通、有序的沟通平台。加强正面激励机制建设，吸引、鼓励社会多元力量参与社会治理。二是深化社区治理体制改革，构建多级服务网络，提供多元化、专业化的社会服务。充分整合社会各领域资源，为社会提供公共服务平台，为社会提供供需信息、过程优化与跟踪等服务，提高管理效率，降低服务成本。［7］三是增进政府与社会公众信息交流，提高政府公信力。加快建设电子政务工程，发展信息化基础设施，推动信息化产业发展，积极构建集约、共建、共享的社会管理信息化服务体系，推动网上社会服务，优化社会治理流程，便于公众通过网络享受社会服务。同时，加强社会舆情建设，关注民意动向，适时疏导社会矛盾，降低并控制社会风险成本，促进社会稳定。四是加强社会网格化管理，坚持源头治理。以网格化管理、社会化服务为导向，注重基层自治，切实维护辖区居民群众的根本利益，以“社会资源整合、工作力量聚合、群众关系融合”为目的，构建“以块为主、条块结合，梯次管理、逐级负责”的网格化工作格局，逐步建立精细化管理新模式，不断探索并建立健全社区管理服务、综治、法治、社会矛盾化解等长效工作制度，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众利益的诉求。

（六）坚持群众路线，创新社会治理的核心

胡锦光教授认为“社会管理创新不能游离于宪法和法律之外”。［8］社会管理如此，社会治理亦如此，都不能脱离法律的约束而肆意为之。坚持党的群众路线，创新社会治理的核心在于构建现代法治社会，依法治理。一是加快法治社会建设，增强法治观念，树立规则之治的法治思维。公民规则意识的确立是由法治社会的性质所决定的，公民的规则意识体现着对法律规则的自觉服从、遵守和对法治秩序的认可。［9］一方面，社会治理创新要求培育社会成员严格遵守宪法和法律的习惯和传统，引领守法主义的规则之治的社会风尚；另一方面，政府要做好表率，依法行政。政府守法乃是法治主义传统确立的关键，毕竟“法之不行，自上犯之”。［10］二是注重发挥群众在社会治理中的参与作用，实行社会治理信息全方位公开，满足群众的知情权；广听民意，科学决策，保障群众的话语权；畅通反映渠道，保障群众的监督权。［11］三是加大力度开展法律宣传教育活动，提高广大人民群众的法律素质。开展多种形式的法律宣传，培养人民群众的法治思维，提高人民群众的法律素养，使广大人民群众真正做到学法、知法、守法、用法、懂法，运用法律武器维护自身的合法权益，逐步构建完善的社会治理法律体系。

创新社会治理，优化社会关系，实现“善治”的关键在于践行党的群众路线。在“善治”理论指导下，创新社会治理，离不开群众路线，需要积极培育人民群众的参与意识，增强人民群众的“主体意识”和“公共精神”，提高人民群众的参与能力，规范其参与行为，健全人民群众利益表达、矛盾调处、权益保障机制，鼓励多元治理主体在良性互动中达成共识，达致“善治”下的社会治理。

【参考文献】

［1］ 何哲.善治概念的核心分析——一种经济方法的比较观点［J］.理论与改革，2011，（05）：21.

［2］马明春.善治的合法性研究［D］.吉首大学硕士论文，2010.

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［5］张开元，张兴杰.社会管理体制的困境及其未来框架建构［J］.江海学刊，2012，（01）：121.

［6］陈立旭.论社会管理创新的文化精神基础［J］.浙江学刊，2012，（01）：13.

［7］刘琼莲.关于构建中国特色社会管理体制与机制若干问题的学理性思考［J］.教学与研究，2012，（09）：45.

［8］胡锦光.2010年中国十大宪法事例评析［M］.法律出版社，2011.

［9］蒋传光.法治思维：创新社会管理的基本思维模式［J］.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（06）：14.

［10］范进学.法学视野下的“创新社会管理”分析［J］.政治与法律，2012，（04）：8.

［11］沈跃春.在创新社会治理中贯彻群众路线［EB/OL］.合肥在线，http：//www.hf365.com/，2014-02-20.

（责任编辑：牟春野）