徐满泽

摘 要：现有的留守妇女问题解决路径存在诸如时效性针对性差、综合资源不足、职能错位等问题，而云浮市的村民理事会在解决留守妇女问题上却具有相应的潜在优势，这为以村民理事会为依托，解决留守妇女问题提供了可能。要想把这种潜在优势变成现实，村民理事会应该在人员构成、组织建设、资源赋予等方面做出变革。

关键词：留守妇女；村民理事会；云浮

中图分类号：D638 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0070-04

经济结构的调整和城乡两元体制的存在，导致我国出现大量的农村留守妇女。自2005年以来，越来越多的学者开始将目光聚焦到这个特殊的群体身上，试图在现有的组织基础与制度构架内找到使农村留守妇女走出困境的路径，但是效果都不甚理想。要解决农村留守妇女问题，必须要有新的思路、找到新的依托，而这一切必须要在社会管理创新中去发现、去实现。

广东省云浮市在创新社会管理的过程中，建立了村民理事会。村民理事会是由老党员、老教师、老模范、老村干和村民代表、经济能人、外出乡贤等组成的介于政府与村民之间基层群众性自治组织。近三年的实践表明，村民理事会协调邻里关系、兴办农村公益、协助村民自治等方面收到了良好的效果。本文将从分析现行留守妇女解决路径的困境分析入手，通过对比，指出村民理事会在解决留守妇女问题上的独特优势，并在现行实践的基础上就村民理事会解决留守妇女问题的制度设计上提出一些基本设想。

一、现行留守妇女问题解决路径的困境分析

现行的对留守妇女问题的解决路径，有学者将之称为宏微观相结合的“双轨策略”：宏观策略上，相关党政部门，将留守妇女议题纳入日常工作，并将其上升到社会管理和政策议程，解决法律和政策层面对留守妇女的漠视问题；微观策略上，妇联组织和留守妇女自发组织采用专门化的方法，根据留守妇女的特殊困难提供专门的社会支持和服务，给留守妇女提供切实可行的帮助[1]。理论上来看，微观与宏观相结合，可以很好地解决留守妇女问题。但是这种“双轨策略”在实行中却困难重重。

首先，宏观策略时效性不强、难以兼顾各地实情。

如前所述，“双轨策略”解决路径下，宏观层面的主要目的就是使留守妇女问题进入法制化、政策化的视野，制定关注留守妇女的法规、政策。然而这些法规、政策从调研、讨论、制定再到执行，需要较长时间，这就必然使得宏观解决路径的时效性不强，不能及时解决留守妇女的燃眉之急。另外各地留守妇女的实际情况相差很大，统一的法规政策很难将各地的特殊情况考虑在内，不能兼顾各地留守妇女的实际需求。

其次，村双委缺乏解决留守妇女问题的全方位资源。

留守妇女目前的困境，从需求方面来说，其实质就是资源匮乏。这种资源匮乏是全方位的：做为异姓人，在夫村文化融入问题上，他们需要夫村宗族权威资源支撑；在邻里关系、婆媳关系、夫妻关系上，他们需要情感资源支撑；在农业生产中，她们需要劳动力资源支撑；在农村治安、重大突发疾病上，她们需要公共服务资源支撑；在农闲时，她们的文化消费需求缺乏必要社交资源支撑[2]。一个组织如果要解决农村留守妇女问题，必须具有全方位的资源组织和动员能力。

微观层面上，现有体制下离留守妇女最近的、也最有可能解决留守妇女问题的基层组织就是村民委员会和党支部委员会（简称村双委）。村双委由于具有一定的经济支撑，所以在公共服务资源上尚有一定的的基础，但在宗族权威、情感资源、劳动力资源、社交资源等方面的确实是乏善可陈。这也决定了他们在解决留守妇女问题时，心有余而力不足，直接影响解决效果。

第三，妇代会主任职位的衍生行政性，使其工作职能错位，忽视留守妇女。

由于各种原因，农村妇女的自发性专业组织并不多。现有体制下，农村妇女工作的直接承担者也只有村妇代会主任。从性质上来讲，妇女主任的职能本应该体现两个方面：为党和政府决策服务和为满足妇女需求服务。但因其被纳入村双委构成（各地妇联文件均明确要求妇代会主任100%进入村双委）、工作受乡镇指派，且普遍兼任计生专干，实际上其已经被纳入乡村权力结构之中[3]，这就使得村妇代会主任的职位性质具有了一定的衍生行政性。这种衍生的行政性常常使其工作职能发生错位：将计划生育工作作为主业，对付频繁的计划生育检查，诸如计划生育工作检查、育龄妇女定期检查、怀孕妇女例行检查等，还有每年的计划生育报表，而忽视了留守妇女其它方面的需求。

二、村民理事会解决留守妇女问题的潜在优势分析

云浮市2011年试点、2012年8月全覆盖的村民理事会并不是专门为解决留守妇女问题而设立的组织，但是与当前的农村妇女工作机制相比，它在解决留守妇女问题上，具有更强的优势。

首先，村民理事会具有彻底的基层性，使得其对留守妇女问题的解决更有时效性、针对性。村民理事会是“农村最基层的自治组织，协助村民小组强化民事自治”，也就是说它是介于村双委、村民小组与普通村民之间的自治性组织，离普通村民更近，进一步填补了基层政权到普通村民之间的组织空白，解决了法规、政策与普通村民之间的“最后一公里”问题。这种彻底的基层性使得它能够更有针对性地了解留守妇女的具体需求，并迅速有效地作出回应。避免了传统解决路径下，宏观层面策略的时效性、针对性不强，远水难解近渴的问题。

其次，村民理事会掌握的资源更具综合性。如前所述，留守妇女问题的实质就是资源的全面匮乏，村两委虽在经济支撑下有公共服务资源可以提供，但在情感资源、宗族权威资源、劳动力资源、社交资源等方面并不能满足留守妇女的需要。而村民理事会理事是由“本村有威望、有能力、有公德的老党员、老教师、老模范、老村干、以及村民代表、复退军人、经济能人、外出乡贤等组成”，而且每千人有9-13名理事，这种人员数量和组成结构决定了村民理事会手中不但直接掌握着一定的世俗权威、文化资源、社交资源，并对劳动力资源、情感资源也具有相当的动员能力。村民理事会所掌握的公共服务资源可能不比双委多，但其掌握资源的全面性、综合性却是双委无法替代的，而这正好可解决留守妇女的资源全面匮乏问题。

第三，村民理事会的性质和管理方法，解决了行政衍生性带来的职能偏移问题，可专注于服务村民。

村两委及妇代会主任从性质上来说，属于村民自治组织，但由于经费来源和管理体制的问题，其成为行政机构在基层的延伸或附属，使其职能主要聚焦在落实上级的方针政策上，而忽视了村民自治与服务村民这一核心职能。村民理事会定位为最基层的自治组织，但在财务和产生方式上具有相对独立性。在财务上，他们不完全依赖政府，主要来自理事捐赠、社会捐助；在理事的产生方式上，自然村提名、支部审核、自然村公布，整个过程并无直接的行政干预，也没有如妇代会主任一样将其纳入基层权力机构。这种财务上的相对独立性和产生方式上的淡化行政干预的做法，使得其避免如双委和妇代会主任一样沾染上衍生而来的行政性。由于其立足于自治、专注于自治，使其能腾出更多的精力来处理乡村自治中的重大问题。云浮市地处粤西，外出务工人员占到各村总人口的三分之一到二分之一，留守妇女问题普遍存在，做为自治单位的村民理事会，自然会将其作为一项重要的工作来抓。

三、以村民理事会为依托解决留守妇女问题的设想

与当前留守妇女的解决路径相比，村民理事会具有比较优势，这就使得我们可以设想以村民理事会为依托解决留守妇女问题。但是，村民理事会并不是为解决留守妇女问题而设立的专门机构，在制度设计、人员配置、支持政策上并没有将留守妇女问题纳入其中。这就使村民理事会在解决留守妇女问题上的优势只是潜在优势。要想使村民理事会在留守妇女问题上的潜在优势变成现实，就必须在现有基础上，对村民理事会做一些变革，使其工作能够长期聚焦于留守妇女问题。

第一，在理事成员构成上，增加性别视角，提高女性理事成员比例。在现有的一系列培育村民理事会的文件中，多次提到要积极吸收老党员、老干部、退伍军人、经济能人、外出乡贤、外来务工人员、民族代表、有威望的宗族长等进入理事会。可见，在理事会成员的构成上，考虑到了职业、经济实力、社会关系、民族、人口流动性等多种因素，但却缺失了性别视角的考虑。这就使得在已经组成的理事会中，女性理事比例偏低。比如：新兴县新城镇境南外社区理事会，共有31名理事成员，其中外来人口占了13人，还有12人是少数民族代表，说明其具备一定的代表性。但当我们转向性别视角来考察时，就发现在31名理事成员中，只有4名女性理事成员，占理事总数的12.9%。留守妇女作为粤西农村人口的重要组成部分，理应在村民理事会中占有更大的比例。理事中有了更多的留守妇女代表，因其与广大留守妇女感同身受，才会在理事议事会议上反映留守妇女的心声与要求，使理事会围绕留守妇女开展工作。

第二，将留守妇女问题作为理事会的经常性议题，并指定专门的副理事长负责。村民理事会经济上的相对独立和产生方式上相对较弱的行政干预，使其可将职能聚焦于基层自治和服务村民之上。然而基层自治和村民事务杂多而繁琐，如果没有专门的组织保障，留守妇女问题不会长期成为理事会的议题和工作方向。而留守妇女问题的解决又恰恰是需要花长时间持续不断花大力气来解决的一个社会问题。为确保对留守妇女问题解决的持续性，可考虑将留守妇女问题作为理事会的常设性议题，并设专门的副理长负责留守妇女问题，为留守妇女问题的解决提供组织保障。

第三，基层政府在对村民理事会的资源赋予过程中，应突出留守妇女问题的重要性。

现有的乡村理事会虽然在宗族权威资源、社会交往资源、劳动力资源、情感资源等方面具有优势，但在经济资源这一方面却相对较弱。乡村理事会的经济资源主要来自理事捐赠和社会捐助，理事捐赠取决于理事的经济状况及思想觉悟，而频繁的社会筹捐活动会加重群众负担、增加抵制情绪，这都不具备可持续性。所以基层政府必须对乡村理事会进行资源赋予，以增强其开展工作的能力。云浮市政府以“以奖代补”项目为抓手，鼓励各理事会申报政府所提出的各种公共建设项目，申报成功的将给予建设资金。这一管理创新举措，既加强了乡村理事会的引导，又增强了乡村理事会的资源赋予，解决了其资金来源的不可持续性问题。

可见“以奖代补”的具体项目设计，对于乡村理事的工作方向有重要的指引作用。但是根据2013年竞争性“以奖代补”项目的统计，其项目主要围绕农村基础设施（公路、水利）、农村环境建设（环境综合治理、名村建设、农家乐、万绿村、卫生村、厕所改造）和农村公共服务（三网融合、农家书屋、村文化室）来设计，在计划建设的901个项目中，并没有和留守妇女直接相关的项目。要发挥乡村理事会在解决留守妇女问题中的积极作用，基层政府应该在通过“以奖代补”进行资源赋予的过程中，增加和留守妇女相关的项目设计，以此来引导乡村理事会以更加积极的姿态投入到留守妇女问题的解决中来。

第四，基层政府应创新管理办法，保障村民理事会的自治性质。村民理事会是农村最基层的自治组织，广大村民和留守妇女将其视为自己的组织，将理事成员视为自己人，而衷心支持。如果推动了这种自治性质，其职能会发生错位、进一步失去广大村民的理解与支持。基层政府，应该创新管理办法，以新公共管理理论的思维，来加强对村民理事会的引导，而不是控制，应该运用市场的力量来彻底激活村民理事会的活力，而不能采用行政化的手法，将其变成更低一层的“双委”。目前的，“以奖代补”和“一事一议”制度是一个很好的开端，但要充分发挥基层村民理事会在解决留守妇女问题上的优势，显然我们需要更多这样的管理创新。

参考文献：

[1]杜洁.探寻关爱留守妇女的社会管理有效模式[J].山东女

子学院学报，2013（05）.

[2]刘巍.西北农村留守妇女社会支持网络对其心理健康的影

响[J].妇女研究论丛，2012（05）.

[3]矫杨，刘梦，王中会.基层妇联工作从计生走向妇女发展[J].

中华女子学院学报，2010（02）.

（责任编辑：熊 飞）