文◎韩大元

自1954年宪法以来，在一院制下设置常设委员会的我国人大构造中，全国人民代表大会的宪法地位问题一直颇受关注。虽然宪法文本一直规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。然而，大会的这种最高地位在现实中有时越来越难以体现，特别是在1982年宪法扩大全国人大常委会的职权之后，全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。

首先，立法是全国人大最重要的职能，对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。目前，全国人大立法权的规范与现实之间出现了一定的冲突。1982年宪法后，常委会不仅享有了立法权，而且在立法数量日渐膨胀；常委会立法对现实的控制力日臻发达；常委会的立法界限渐趋模糊。其次，在决定权方面，同样存在着大会权力式微、常委会权力膨胀的现象。分别体现在组织建设的决定权、人事的任免权、财政预算的决定权三个方面。最后，在监督权方面，根据宪法的规定，人大产生其他国家机关，其他国家机关要对人大负责，受人大监督。然而，大会一年一次的短时间集会，其监督权在很大程度上被虚置，其监督的实效性有所削弱，而常委会的监督权出现超越宪法界限的现象。

目前，全国人大的内在构造——大会与常委会的关系已发生结构性的变革，由大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，由常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。这种变化的原因主要有三点：第一，存在认识上的误区，认为大会与常委会具有一体性。……