姚继军 张新平

(南京师范大学 教育科学学院，南京 210097)

分税制改革后，伴随着事权的下放与财权的上收，地方政府相对有限的财政保障能力与教育事业发展需求间的矛盾愈发突出。尤其在农村税费改革后，国家取消了农村教育费附加和教育集资等行政事业性收费和政府性基金，虽然减轻了农民负担，但也加剧了基层政府财政的“空壳化”，使本已捉襟见肘的县乡义务教育经费更加短缺。为弥补地方政府在教育发展方面的经费缺口，国家加大了财政的义务教育投入力度。2001年国务院《关于基础教育改革和发展的决定》和2003年国务院《关于进一步加强农村教育的决定》等文件确立了“以县为主”的财政投入体制；2005年，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，实施中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障的“新机制”，大幅提高了公共财政对农村义务教育的保障力度；2010年公布的《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020年)》提出，将义务教育全面纳入财政保障范围，实施国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。

随着义务教育经费统筹层次逐步提高，上级财政转移支付往往成为省以下地方政府义务教育经费的主要来源。国家审计署2012年公布的针对县级财政资金的专项审计报告表明，所调查的54个县公共财政支出的49.39%依赖于上级转移支付，其中，中西部45个县的公共财政支出对上级财政转移支付的依赖程度高达61.66%，其公共财政总支出中的77.23%又被用于满足国家有关教育、农业等法定支出的增长要求及中央有关部门达标增支政策安排的支出。……