新农保地方财政责任：差异下的选择<br/>——基于山东省的实证研究

新农保地方财政责任：差异下的选择
——基于山东省的实证研究

2014-06-21毕红霞薛兴利焦民赤

经济与管理评论 2014年5期

毕红霞薛兴利焦民赤

(山东农业大学经济管理学院，山东泰安 271018)

一、引言

据《山东省2010年人口普查资料》统计，山东省农村60岁及以上老年人口占全省农村人口的比重为17.1%，不仅高于全省平均的老龄化水平，而且老年群体集中于农村地区，农村老年人口占全省老年人口总数的58.6%，农村老龄化问题凸显。由于家庭和土地养老功能逐步弱化，农民养老更加依赖于新型农村社会养老保险制度(以下简称新农保)。作为一项重大惠民措施，该制度有赖于政府尤其是地方政府的财政补贴。但与之相对应的是，经济发展的非均衡性导致各地方财政收入水平以及对制度的支持能力也不相同，因此地方财政对补贴的分担不可能制定一个统一的标准[1]。而且，不同生活环境下农民的养老保障需求也具有差异性，客观上也需要与之相适应的财政支持措施。

对此，学术界有了一定的关注。杨翠迎、米红(2007)提出了分别适合于农民工、失地农民、纯农户和计生户的新农保模式。毕红霞、薛兴利(2009)根据多重经济指标将全国31个省、市、自治区的新农保分为四个层次，并设计了各层次的财政支持政策取向、责任分工。华黎(2011)从财政支持新农保制度改进的视角，对新农保财政供给体制进行了优化。总体而言，这些研究从宏观层面上对财政要不要支持、能不能支持新农保进行了较为充分的回答，但是对地方政府如何进行财政支持的阐述尚不够细致。基于此，本文以山东省数据为例，对其新农保建设情况进行地域性划分，以探讨地方政府对新农保财政支持的选择策略，这将对财政支持资金的优化使用和制度保障功能的发挥具有重要推动作用。

二、新型农村社会养老保险的地域划分

(一)指标变量

新农保制度建设是一个系统性工程，其发展程度受经济、社会和农民意愿等多方面因素的影响。由于我国的新农保带有典型的国家政策驱动性，如政府参保补贴、财政负担基础养老金等，使得农民意愿等个人主观因素对制度的影响程度降低，而与地区经济发展水平和老龄化程度密切相关。地区经济水平主要反映在人均GDP、地区财政收入、农民收入和生活消费水平等指标上：人均GDP反映了地区经济的发展潜力，财政收入水平决定着地方政府对新农保财政支持的能力，收入水平反映了农民的自我保障和缴费能力，生活消费水平决定了养老的基本需求。地区老龄化程度可通过老年人口比重和老年人口抚养比来反映：老年人口比重反映了地区老年人口的数量和规模，老年人口抚养比反映了对老年人口供养的负担程度。

按照上述分析，本文选取了地区人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入、农民人均生活消费支出、农村60岁及以上人口比重和农村老年人口抚养比6个指标，利用聚类分析法，根据指标在地域间的相似性和差异性，对2012年山东省17地市数据进行分析，确定新农保发展的地域分类，并进一步探讨不同区域的财政支持重点。

各地区指标数据具体情况如表1所示。

表1 山东省各地区新农保指标数据单位：元，%

资料来源：人均生产总值和人均财政收入通过《山东统计年鉴(2013)》计算得出，农民人均纯收入和农民人均生活消费支出来源于《山东农村统计年鉴(2013)》，农村60岁以上人口比和农村老年人口抚养比来源于《山东省2010年人口普查数据》。

(二)基于聚类分析法的地域划分

聚类分析是对样品以某种相似性为度量标准进行分类的一种计量方法。本文选取的6类指标变量均为离散型，可以利用SPSS15.0软件分层次聚类。根据数据分析需要，选定了离差平方和(Ward’s Method)和明科夫斯基(Murkowski)距离，并采用Z—SCORE方法进行数据标准化转换，按照3簇进行归类(即将地区分为三类)，最终得出聚类分析谱系图1。该图可进一步解读为：

图1 山东省17地市新农保聚类分析谱系图

1.一类地区包括烟台、威海、济南、青岛、淄博、滨州和东营7市，可称之为经济发达地区，由山东半岛的重点地市组成①。这些地市也有一定的差异性：东营市人均生产总值、人均财政收入为全省最高，农民人均纯收入也位于前列，财政补助能力和农民缴费能力均非常高；滨州总体经济发展水平虽高于二、三类地区位于山东省前列，但与一类地区其他6市相比存在着一定差距；威海和烟台农村60岁以上人口超过了20%，老年人口抚养比也突破30倍，老龄化程度高，社会养老负担重。

2.二类地区包括日照、莱芜、泰安、枣庄、济宁、德州、聊城、潍坊、临沂9地市，可称之为一般地区。除了日照和潍坊属于半岛外，其他7市均位于内陆。9地市中，潍坊的农民收入水平较高，位于全省第6位，但财政收入能力有限；临沂、德州、聊城的经济发展和财政收入处于较低水平，人均财政收入不足2000元，但人口老龄化程度也比较低，社会养老负担轻。

3.三类地区仅包括菏泽市，可称之为经济欠发达地区。其人均GDP和人均财政收入仅为山东省平均水平的1/3左右，农民人均纯收入较平均水平低2000余元。因此，无论是政府对新农保的财政补助能力，抑或是农民的参保缴费能力，都有极大的局限性。

(三)不同地域新农保建设特点分析

进一步将三类地区的各项指标进行整理与计算(见表2)，可发现不同区域类别新农保制度发展具有显著差异。

表2 山东省新农保建设层次划分结果及指标数据单位：元，%

资料来源：根据表1数值，分类取平均值计算得出。

1.一类(经济发达)地区新农保建设特点

(1)农民养老经济成本高。一类地区农民人均纯收入为10925.58元，分别是全省农民平均收入水平和三类地区平均水平的1.14倍和1.53倍。根据马斯洛的需求层次理论，随着收入水平的提高，人们的需求不再局限于基本生活需要，而是更高水平物质生活的满足以及精神生活的丰富，因而该类地区农民的消费支出水平也会更高，年人均达到6361.07元，高于二类地区平均水平1400元、三类地区2200余元。从养老角度而言，高消费支出导致农民的养老成本同比增高，由此一来，低水平的财政补贴对农民的养老效用也不明显。

(2)对高层次的新农保制度依赖性强。该类地区人口增长率低，家庭平均人口数仅为2.9人(见表3)，家庭的养老功能明显弱化。伴随着农村家庭小型化以及家庭养老功能的弱化，农村空巢老人的养老问题在该地区变得更加现实和严峻，60岁及以上老年人口家庭空巢率为19.50%，远高于二、三类地区。除了与非空巢家庭有着一般的养老需求外，空巢家庭大多还面临着养老缺乏保障、缺少精神抚慰、照料服务供求矛盾突出等问题[2]，因此对新农保的需求不再局限于基础养老金，而有着较高层次的需求和依赖。同时，该类地区城市化水平高，失地农民多，土地的社会保障功能已经淡化甚至消失，客观上也需要新农保发挥保障作用。

山东省各地市农村平均家庭

表3 户规模及老年空巢家庭率单位：人，%

资料来源：《山东2010年人口普查资料》，其中“老年空巢家庭率”根据60岁以上单身老人户和60岁以上只有一对老夫妇户占乡村家庭总户数计算得出。

(3)老龄化问题更加突出。由表2可以看出，老龄化的程度与地区经济发展水平呈正相关。一类地区农村60岁以上人口比重已达到19.81%，高出国际10%的参考标准近1倍，其中威海、烟台、青岛等市1987年就进入了老龄化社会，比其他地区提前了10年左右。另外，80岁以上高龄老人占比过高是老龄化的又一个表现。据《山东省2010年人口普查资料》数据，7地市的均值为2.59%，其他地市大多为1%左右。导致老龄化程度高的原因可能在于：地区经济发展水平高，医疗服务更加完善，对农民健康的保障作用增强；农民收入水平高，更加注重身体保健，使寿命得以有效延长；计划生育政策执行到位，人口出生率低，劳动力数量减少。老龄化程度的提高显著增加了地区养老压力，老年人口抚养比目前已达到29.76，高于山东省平均水平4个百分点(见表2)。

(4)新农保筹资可依赖的渠道广泛。新农保强调“个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”的基金筹集方式，即个人、集体和政府都负有筹资责任。从政府角度看，该类地区人均国民生产总值76696元，分别是二、三类地区的2倍和4.09倍；人均财政收入4984.64元，分别是二、三类地区的2.17倍和3.72倍。这充分说明该类地区政府具备了较强的筹资能力，对新农保的经济保障作用明显。从集体角度看，除滨州和济南两地，其他地区集体经济发展情况较好，这可以从集体工业产值占工业总产值的比重而窥见一斑(见表4)，完全可以起到养老资金的补充作用。从农民个人角度看，较高的人均收入水平有效稀释了参保缴费的压力，选择更高层次的保险缴费成为可能。

表4 山东省各地市规模以上工业企业主要经济指标单位：亿元，%

资料来源：《山东农村统计年鉴(2012)》。

2.二类(一般)地区新农保建设特点

(1)对新农保的需求缺乏稳定性。二类地区是全省农民工的主要输出地，大批农村青壮年劳动力选择去全国一、二线城市谋求发展机会，使得该地区依靠家庭养老存在着一定的困难；同时，主要劳动力的外出给家庭土地劳作也带来了困难，土地收入占家庭总收入的比重下降，土地养老功能弱化。这些问题的存在使二类地区与一类地区对新农保具有同样的需求。但这种需求因产生原因不同又有本质的变化：一类地区农民因为有能力负担缴费，所以可以进行高层次保障的选择；二类地区农民虽然有需求，但自身缴费能力不强。这种差异性表现在对制度需求方面就是，对新农保需求的程度缺乏稳定性。

(2)适合农民工的养老保障制度有待建立。如前所述，二类地区是农民工的主要输出地，在二类地区中，农民打工收入占家庭总收入的比重在10%以上(见表5)。在以户籍制度为代表的城乡二元结构体系下，包括养老保障在内的农民工社会保障问题长期被忽视，处于城镇企业职工基本养老保险和农民基本养老保障的夹缝。因此，从农民工输出地的角度完善农民工社会养老保障制度成为二类地区迫切的现实需要。

表5 山东省各地市农村居民人均总收入构成单位：元，%

资料来源：《山东农村统计年鉴(2012)》。

(3)新农保筹资渠道较窄。从政府角度看，该类地区农民人均财政收入仅为2297.42元，不到一类地区的一半，政府能否成为新农保建设的经济后盾具有不确定性。另外，该类地区集体工业产值占工业总产值的比重在1%以下，集体经济对农民参保补贴的能力和水平极为有限。再者，由于农民收入水平较低而物价上涨过快，客观上降低了农民选择较高缴费层次的能力。综合而言，新农保筹资可以依赖的渠道相对狭窄。

3.三类(经济欠发达)地区新农保建设特点

(1)农民自我养老能力差但养老成本较低。菏泽在山东省内属于典型的经济落后地区，2012年农民年人均纯收入为7119.47元，这一收入水平只占一类地区平均水平的65%左右，加之近年物价不断增长引起的货币购买力降低，此收入水平不足以满足农民未来的养老资金需求，自我养老能力较低。另外，该地区农村60岁以上人口养老资金来源中，领取最低生活保障金的比例是3%，而全省平均水平为2.4%，进一步说明老年贫困人口比重较大，其养老问题更加需要关注。

不过，伴随着农民低收入的是低消费，年人均生活消费支出仅为4140.11元，这说明该地区农民养老成本较低，较低层次的养老保障水平即能明显解决该地区老人的养老问题。

(2)家庭养老在短期内仍是可依赖的主要养老方式。菏泽市与山东省其他地市相比，具有一个明显特征——家庭中子女较多，户均人口数为3.2人，对于老人而言，最大的实惠莫过于可以“养儿防老”。而且，该地区家族观念浓厚，多数老人会与子女生活在一起，农村空巢家庭户占农村家庭总户数的比重为三类地区中最低，只有14.45%，故家庭养老是可以依赖的有效养老方式之一。

(3)政府担当新农保最后支付人角色“强人所难”。菏泽市人均GDP只有18730元，一、二类地区的水平分别是其4.09倍和2.04倍，而全省人均GDP水平最高的东营已高达130811元，是其6.98倍。同时，菏泽人均财政收入仅有1341.49元，为山东省平均水平的1/3左右，财政对新农保的保障能力显然不足。不过菏泽的集体经济实力丝毫不逊于二类地区，集体工业总产值占总产值的比重达到1.04倍，优于绝大多数二类地区，使其成为新农保可以依赖的筹资来源之一。

三、新型农村社会养老保险的财政支持选择

综上分析，可以得出如下结论：鉴于各地区新农保建设环境、农民养老需求和政府财政收入能力的差异性，新农保分层次发展是较为适宜的选择。与此相适应，有限的财政也应实行分类支持才能提高资金运用效率。

(一)经济发达地区“灵活激励与引导投入”

1.发挥财政“多缴多得”和“长缴多得”的参保激励作用，尤其是引导农民通过“多缴多得”，选择高层次的缴费和保障标准，实现与城镇养老保险的早日接轨。由于经济发达地区的农民人均收入较高，高层次缴费也不足以形成负担。

2.鼓励各地市创新符合地区实际的缴费与补助形式。这符合区域内各地市大致环境趋同又各有不同的发展特点。青岛和淄博两地对此已进行了初步探索：青岛市试行市、乡镇、村三级补贴责任制；淄博针对不同年龄的参保人员，采取缴费、领取、养老和计生补贴相结合的参保方式。

3.财政引导集体经济的支持比例。对于青岛、烟台等集体经济发展良好的地区，政府应该充分利用税收等经济杠杆，引导集体经济通过增加区域养老设施供给、定点困难老人帮扶等方式，加大对农村养老的支持力度。

4.注重农村服务性养老设施的投入。发达地区财政除了可以通过缴费补贴和基础养老金发放支持新农保外，还应注重农村养老设施的建设，完善社区养老服务体系，这是应对高龄化和空巢化的重要途径。

(二)一般地区“效率优先与适度补贴”

1.财政补贴应以适度性为原则。财政补贴标准不宜过高，以不造成财政负担为限，因为一个过分依赖政府财政支持的制度势必会影响制度的长远发展和财政的可持续[3]。对于经济保障能力尚可的地市，可采用“长缴多得”的激励机制，鼓励农民在能够承受的缴费档次内，以长期稳定缴费享有制度的优惠。

2.加强养老保险基金与财政支持资金的管理。欠发达地区投保档次一般较低，每年收取保费较少，如何通过高效率的基金运营而增强基金实力是值得思考的。同时，由于财政支持资金本身匮乏，保证资金的及时、足额到位也显得尤为重要。

3.重视解决农民工和空巢老人等特殊群体的养老保障问题。农民工的养老保障重在解决保险在地区间的转移接续以配合农民工的流动性特征。空巢老人作为农民工主要聚居地的衍生群体，其养老保障也尤为迫切，财政应增加农村养老服务的投入，创新老年人帮扶、社区养老等多种养老方式，解决外出务工子女的后顾之忧。

(三)经济欠发达地区“制度普及与重点补贴”

1.以“低标准，广覆盖”为原则，通过省级财政和基层财政的“入口”补贴，引导农村积极参保、续保，使最基本水平的新农保制度能得以推广和存续。同时，要保证按时、足额发放养老保险金，在“出口”保障老年人口基本生活的同时，增强农民对制度的认可和依赖。

2.财政引导家庭发挥养老补充作用。如前所述，菏泽市家庭人口数较其他地区多，在农民无法获得高层次养老保障的情况下，在未来较长一段时间内，家庭养老仍是该地区农民可依赖的主要养老方式。财政可以通过设立家庭养老补贴基金等方式引导农民居家养老。

3.优先支持低收入群体参保。财政应较大比例甚至完全承担绝对贫困人口的财政代缴部分，使之能享有最基本的保障。对于其他低收入群体，财政可通过“入口”的适量补贴，以激发个人缴费自主性为前提，引导低收入群体积极参保。

四、其他政策与建议

(一)明晰地方政府财政支持责任

要想确保财政对新农保补贴责任的可持续性，就必须确保财政补贴责任的合理性。地方政府可根据财政支出能力、地区人口特征，明晰政府间财政支持模式，如：省、市、县均衡补贴的4-3-3模式，适用于经济欠发达地区；省级补贴为主的5-3-2模式，适用于落后地区；县级补贴为主的2-3-5模式，适用于经济发达地市[4]。