胡 光

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453002)

论遗址类文化遗产的法律保护

胡 光

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453002)

遗址类文化遗产是我国文化遗产的重要组成部分，承载着中华五千年辉煌文明，是中华文明曾经高度发达并对世界文明产生过巨大影响的历史见证。随着我国经济的高速发展，遗址作为不可移动文物受到来自各方面的威胁，在数量和范围上不断缩小。只有通过明确概念、完善专业立法、加强地方立法、制定配套措施的综合模式，才能够防止“遗址”的独特价值受到进一步的损害。

遗址；文化遗产；法律保护

一、“遗址”概念的相关法律阐释

(一)文化遗产保护相关国际法律文献中的“遗址”

选择“site”一词在国际法律文献中作为遗址类文化遗产的英文表达，其最早使用已经无可考察，笔者已知的是1954年《武装冲突情况下保护文化财产公约》首次在国际公约范畴确定“文化遗产”概念，其中第一条规定文化遗产的范围中包括了“考古遗址”(archaeological sites)，并与古迹(monument)、建筑群(groups of buildings)等相似概念进行了区分，但公约并没有对概念进行进一步定义，并且仅将其用于考古遗址的表述。其后，1985年，联合国教科文组织通过的《保护世界文化和自然遗产公约》(以下简称《保护世界文化和自然遗产公约》)首次将“遗址”作为单独的文化遗产类别进行定义，是指“从历史、美学、人种学或人类学角度考虑，具有突出普遍价值的人工或人与自然共同作用的区域，包括考古遗址区”〔1〕。该公约对遗址(sites)和古迹(monument)进行了区别性定义，作为对文化遗产的分类适用于列入世界遗产名录时对遗产的性质进行一般性分类定性标准。该定义最大的特点在于，基本上描述了遗址类文化遗产所应当具备的特征，并突出强调了其价值性和统一的认同感。同年，联合国教科文组织《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》中，将遗址定义为：“因风景秀丽或者在考古、历史、人种或者人类学方面的重要性而具有特殊价值的地形区，该地形区是人类与自然共同的产物。”〔2〕这个概念与《保护世界文化和自然遗产公约》中的概念大体相同，增加了“风景秀丽”的自然因素，强调了“地域性”的特征。

(二)其他国家和地区法律规范中“遗址”的概念

除此之外，在各国、各地区的遗产保护法中，以立法形式具体规定“遗址”概念的并不多见，而是以内容相似的概念作为表达，以体现不同民族的文化特色。例如，按照日本《文化财保护法》的规定，遗址类文化遗产应当属于遗产中的“纪念物”(日语为“史迹名胜天然记念物”)，其中在历史学术方面具有较高价值的被称为“遗迹”，而遗址就包含其中，表现方式为贝冢、古墓、都城旧址、城堡、宫殿、旧宅等〔3〕；韩国《文化财保护法》的分类方式与日本基本一致；意大利颁布的《文化与景观遗产法典》中，遗产被分为文化遗产和自然景观遗产，其中文化遗产是指“文化财产包括具有艺术、历史、考古、人种-人类学、档案和目录学价值的可移动和不可移动物品，及其他由法律确定为或根据法律证明具有历史文化价值的物品”，按照遗址的特点其应当属于文化财产的范畴，故可以适用该定义〔4〕；其他具有代表性的定义，还包括我国台湾地区的《文化资产保存法》，该法第2条规定：“遗址指蕴藏过去人类生活所遗留具历史文化意义的遗物、遗迹及其所定之空间。”

(三)我国法律规范中对“遗址”的定义

具体到我国大陆，由于悠久的历史以及特殊的政治环境， “遗址”的概念大多是从文物保护以及考古专业角度对其进行定义，例如《第三次全国文物普查不可移动文物认定标准》等，而缺乏立法视角的考量。能够作为法律概念的“遗址”出现在2002年“国际古迹遗址理事会”通过的《中国文物古迹保护准则》(Principle for the Conservation of Heritage sites in China)中使用了“sites”一词指代“文物古迹”，在这个定义中，“sites”几乎涵盖了所有具有人工痕迹的、不可移动的人类遗存物。因此，“heritage site”中“site”的范围很大，涵盖了之前的“古迹”、“建筑群”、“文化历史街区”及附属其上的文物，基本上包含了所有的不可移动文化遗产。遗憾的是，作为我国文化遗产保护最高立法的《文物保护法》中“遗址”只是作为一个类别出现，而没有具体的定义。

二、我国遗址保护法律制度存在的问题

现阶段，我国的遗址保护法律制度采取的是国家立法与地方立法相结合的方式。其中，文物保护法律体系相对完善，而遗址保护则多采取地方立法的方式，法律效力相对较低，具体来说存在以下几个方面的问题：

(一)“遗址”法定概念模糊

在我国有关遗址保护的法律体系中，“遗址”缺乏明确的法律概念。遗址类文化遗产的内涵和外延究竟是什么？如何分类？作为法律概念的“遗址”和作为考古学概念的“遗址”的区别到底在哪里？在《文物保护法》中的“遗址”与“全国重点文物保护单位”中的“遗址”在内涵和外延方面就有所不同。除此之外，一些被学术界经常使用的特殊类型的遗址概念，如“大遗址”、“革命遗址”等，在法律上如何定性，都没有规定。这造成了国家和地方立法的不协调，一些地方法律法规中所设定的保护对象与《文物保护法》的有关规定有所重叠，但又并不完全一致。我国在文化遗产上的分类以及分类的方法和标准方面，一直没有统一，考古工作者、文物保护部门、文化遗产研究理论界以及立法部门都有自己的分类方式，而且各不相同。例如：我国的文物保护部门在历次全国重点文物普查过程中对文化遗产的分类大多侧重于功能性需要，分类较为细致，古建筑物、遗址、历史文化街区等都作为单独的一类，并对各大类中的具体实物进行了进一步的列举，这种分类方式比较符合国际惯例，也较为清晰全面；而我国的《文物保护法》则采取了不同分类方式，它以简单的描述代替概念，分类的层次感不强，各类别相互间存在交叉的情况。其次，我国的立法缺乏对文化遗产各种表现形式专业和详细的描述，或者说我国存在对这些概念的描述但没有通过法律的形式强化和表现出来。

笔者认为：对文化遗产的法律保护而言，一般情况下一个能够适用于立法的概念的表达，至少应该表现其特征和形态，例如《联合国保护自然与文化遗产公约》对“遗址”的描述。因此，从法律角度出发，“遗址”概念不宜过于专业化，应当清晰、准确并相对简单易懂。而纪念建筑、历史文化街区等，如果它们已经部分或者全部被单独列出作为一类遗产存在，就应该从法定“遗址”种类中剔除。因此，综上所述，笔者建议可以采取定义加列举分类的方式明确“遗址”概念。“遗址”可以定义为：过去人类生活所营建的具有历史、文化价值的建筑物之遗存、遗迹以及所属之场所空间，包括洞穴址、聚落址、城址、窑址 、窖藏址、矿冶遗址、古战场遗址、驿站古道遗址、军事设施遗址、桥梁码头遗址、祭祀遗址、水下遗址、水利设施遗址、寺庙遗址、宫殿衙署遗址、其他古遗址等。这个概念将我国文物保护专业人士对遗址的定义与相关法规的定义相结合，既可以体现我国遗址的价值和特点，又通过列举分类的方式进行了具体描述，有利于立法操作。同时，有关“遗址”表现形式的确定的配套标准和指南，也应当进一步完善。

(二) 遗址保护法规层次低、体系不完整

在我国，适用于遗址保护的全国性的专业法律只有《文物保护法》；其他相关法律，如《刑法》、《环境保护法》、《城乡规划法》等，虽然有所涉及，但针对性不强。另外一些国家级的专业法律规范，则大部分以“办法”、“指示”、“通知”、“规定”等文件形式出现。《中华人民共和国文物保护法》颁布施行后，我国各省、自治区、直辖市陆续和地方文物保护特点相结合，就《文物保护法》的实施出台了相关条例和实施办法。这些条例和实施办法对文物保护法进行了更细致的解读，并将地区文物保护的特定需要纳入其中。在各省级遗址保护专项立法中，较早制定的为1995年的《河南省古代大型遗址保护管理暂行规定》；其后还有新疆维吾尔自治区的《新疆维吾尔自治区吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》、《新疆维吾尔自治区克孜尔千佛洞历史文化遗址保护管理办法》以及《库车苏巴什佛寺遗址保护管理暂行办法》，内蒙古自治区的《内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法》，黑龙江省的《黑龙江省唐渤海国上京龙泉府遗址保护条例》。除了省一级的立法外，遗址所在地的市也通过了遗产保护相关立法，比较典型的有《广州市南越国遗迹保护规定》、《杭州市良渚遗址保护管理条例》、《西安市周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例》、《郑州商代遗址保护管理规定》、《北京市周口店北京猿人遗址保护管理办法》以及《三星堆遗址保护管理办法》、《太原市晋阳古城遗址保护管理条例》等。根据笔者调查，虽然各省都制定了地方法规保护本地区内的遗址，但几乎都是只针对某一单一的、具有重大影响力的遗址，而很少从整体上关注所有的遗址类文化遗产。这导致了遗址保护法规层次低、体系不完整，各个法律规范间关联性差，无法达到综合保护的目的。

(三)相关配套法律规范缺乏

在深度方面，我国现行的遗址保护法律规范中，缺少配套制度的保障以及具体的操作标准。例如，虽然在遗址资金的管理方面，国家制定了专门的规章，但对于具体金额、在财政收入中所占的比重没有具体规定，特别是资金投入的方式、管理机构、来源、各级政府的义务等没有明确的规定；在管理机构的设置、保护管理运行过程中的操作程序和标准方面，缺少相关的法律规定，各级政府和主管机构的责权不够清晰，协调性不强。再如，在广度方面，遗址保护所涉及的主体不够全面，如非政府组织、盈利性组织、社区以及公民个人的角色、地位和权利责任的分配等都没有规定。

三、遗址保护法律制度的完善

(一)制定遗址保护专门法

针对文化遗产保护的立法，国际上一般采取两种模式。一种是统一立法，即制定统一的《文化遗产保护法》作为对各种形式文化遗产进行保护的最高规范以及与其他相关部门法的协调性规范，比较成功的有日本和韩国的《文化财保护法》、法国的《遗产法典》、意大利的《文化与景观遗产法典》等。当然，除此之外，这些国家还会辅之以其他专门立法，如《规划法》、《环境保护法》，这些法律都会涵盖对文化遗产的保护。还有一种是分别颁布各类别的专门法典，并辅之以相关部门法，如美国颁布的《国家历史保护法》、《美国原住民墓葬保护与赔偿法》、《历史遗址与古迹法》、《考古资源保护法》等，英国颁布的《古代遗址与考古地域法》、《珍宝法》等，与《城乡规划法》、《登录建筑与保护区规划法》、《国家环境政策法》等一起构成这些国家的文化遗产保护法律体系。而我国在文化遗产保护领域缺乏统一立法，现行的《文物保护法》中的“文物”与一般意义上的文化遗产还有一定的差距和区别，该法对文化遗产虽然有所涉及，但并不是其重点；它主要偏重于对可移动文物的保护，对不可移动物的保护，作用十分有限。并且，《文物保护法》缺乏针对性，在保护对象上具有局限性，依靠它来保护文化遗产难以起到实效。在这种情况下，对遗址保护比较有利的立法方式就是先制定遗址保护专门法，如《中华人民共和国遗址保护条例》，以该专门法作为遗址保护的基本法，用以协调其他部门法或层级较低的部门规章和地方性法律规定。只有这样才能摆脱地方立法的不足，提升遗址保护立法的法律效力。

(二)加强地方立法和专项立法

为形成遗址保护法律体系，各地方政府应当加快地方立法工作，特别是那些拥有重要遗址的省份，可以针对实际情况或某一特定对象制定地方性法规，争取在全国范围内做到“遗址”保护立法无遗漏。除此之外，由于遗址保护的科学性和程序性较强，需要一些指导性“标准”、“指南”和“流程”等作为法律规范的补充，为法律规范的实施者提供专门指导。这些“标准”、“指南”和“流程”应当由国家文物局统一制定、发布。一些与遗址保护相关的法律也应当逐步列入计划，如《文化遗产基金法(条例)》、《捐赠法》、《文化遗产保护区域合作法(条例)》、《文化遗产资金使用条例》等等，这些法律、法规可以完善遗址保护政策，使遗址保护方法更具体、更具可操作性，同时也是对遗址保护专门法的补充。

(三)配套法律规范的完善

在统一的《文化遗产法》制定颁布前，除了制定专门的遗址保护法外，还应当对其他相关法律法规进行适当的修改。例如，对《文物保护法》而言，加大保护不可移动文物在《文物保护法》中的比重；明确文物的分类和定义，使之能与其他文化遗产种类的专门立法相协调；将相关保护原则和具体保护制度纳入法律条文之中；细化文物保护的程序性规定，如认定程序、记录程序等等。其他相关法律，例如在《城乡规划法》中加入文化遗产评估确认的前置性规定，明确遗址保护区的设立方式；在《环境保护法》中加大对人文环境的保护力度，特别是与文化遗产价值相关的周边环境，确立破坏人文环境的公益性诉讼的合法地位；修改《保险法》，增加突发事件情况下文化遗产保护反应机制，通过投保和补偿这一特殊的救济手段，迅速恢复当地文化遗产保护机能；通过《刑法》加重对破坏具有重大价值的遗址犯罪的处罚力度。

总之，在我国，遗址是文化遗产中非常重要的一个类别，随着国家经济的高速发展，遗址作为不可移动文物受到来自各方面的威胁，在数量和范围上不断缩小。只有通过明确概念、完善专业立法、加强地方立法、制定配套措施的综合模式，才能够防止“遗址”的独特价值受到进一步的损害。

〔1〕〔2〕 联合国教科文组织世界遗产中心，国际古迹遗址理事会，国际文物保护与修复研究中心，中国国家文物局编.国际文化遗产保护文件选编〔M〕.北京：文物出版社，2007：70，81.

〔3〕 周超.日本法律对“文化遗产”的定义、分类与分级〔J〕.宁夏社会科学，2009(1).

〔4〕 国家文物局.意大利文化与景观遗产法典〔M〕.北京：文物出版社，2006.27.

(责任编辑 胡同春)

LegalProtectionofCulturalHeritageofHeritageSites

HU Guang

(Law School of Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453002)

The cultural heritage of heritage site is an important part of cultural heritage in our country, carrying the brilliant civilization of five thousand years, is the history witness, that the Chinese civilization has been highly developed and had a great influence on world civilization. Along with high speed development of China economy, site, as unmovable cultural relics, is under threat from all sides, shrinking in number and scale, only through comprehensive pattern ,including making a clear concept, perfecting the legislation, strengthening local legislation, establishing supporting measures, can the further damage be prevented on the unique value of the “heritage site”.

heritage sites； cultural heritage；legal protection

2014-09-26

本文系河南省教育厅规划项目《河南省遗址类文化遗产法律保护研究》(项目编号：2014-gh-015)的阶段性成果。

胡光(1979-)，男，河南新乡人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事法制史、文化遗产法研究。

DF46

A

1672-2663(2014)04-0096-04