刘 良

（中共北京市委党校，北京 100044）

城镇化是中国经济社会发展的必然结果，也是中国现代化进程的核心组成部分之一。改革开放以来的城镇化过程，改变了中国经济社会等各类要素的空间布局，也改变了中国国家治理的结构形态。在城镇化带来的诸种变迁中，城乡关系从空间分离到流动性嵌入的转变构成了中国当代社会关系演进的主轴之一，并对我国公共服务体系的完善和发展带来了重大挑战，进一步引发公共服务内容、形式及运行机制的深层次调整，推动城乡公共服务由空间分离向要素融合过渡。深入研究城乡关系的演变进程，对加快转变政府职能、促进公共服务体系建设，具有重要的现实意义。

一、流动性嵌入与复合型城乡关系：我国城乡关系的转型与演变

（一）传统城乡关系模式与流动性嵌入

城乡关系是人类社会长期存在的一组基本矛盾，是世界各国、各民族普遍存在的主要社会关系。马克思恩格斯指出：“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而引起城乡的分离和城乡利益的对立。”马克思、恩格斯进一步将城乡差别列为人类社会的三大差别之一，并将消除城乡差别、促进城乡关系的调谐视为社会文明进步的重要目标。新中国成立后，中国共产党和各级政府在推动城乡共同发展、改造城乡阶级阶层对立方面做出了极大努力，并逐步建立起与社会主义经济基础相适应的城乡分工体制。与此同时，为了实现各类生产要素和社会资源的计划调配，我国于20世纪50年代后期逐步建立起以城乡户籍区分为核心的二元城乡关系，使城乡区隔的资源配置模式制度化、固态化，由此形成了二元区隔的传统城乡关系模式，并延续至今，成为我国传统国家治理体系的主要制度基础之一。传统城乡关系模式以城乡之间的空间区隔和人际区隔为核心特征，并以刚性的计划手段和行政方式实现城乡生产要素和社会资源的交换与流动，呈现出极大程度的封闭性和稳定性，形成中国工业化过程中“两个互相隔离的舞台”。这一关系模式适应了计划经济时期的资源配置需要，具有一定程度的合理性；但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，则愈益显示出其束缚城乡生产力发展的一面。

改革开放以来，农村改革和城市改革彼此促进、互为表里，农村生产力与城市生产力得到解放的同时也极大地改变了城乡关系，传统城乡关系模式出现了松动，其突出表现即在于城乡要素的流动性增强，城乡关系呈现出“流动性嵌入”的新趋势。城乡要素的流动性嵌入集中体现在以下三个层面：

一是产业层面的城乡要素流动性嵌入，主要表现在城乡产业之间的融合，其实质和核心是“城市与乡村在发挥各自禀赋优势基础上，完成相互间的产业对接，促使城市与乡村产业间交易增加、产业链条拉长或增粗、城乡产业间辅助功能关系的形成，以至城乡新兴产业的出现与扩散”。

二是人际层面的城乡要素流动性嵌入，主要表现在城市化过程中的人口迁移、农村劳动力流动及由此带来的城市特质与乡村特质的互相嵌入，在农村属性伴随着农村人口向城市迁移的过程中流向并嵌入城市，城市属性也伴随着城市流动人口重回农村的过程中流向并嵌入农村，城市与农村属性原有的空间区隔瓦解，正如有学者所指出的，“农民工的结构性流动，则不断改变着城乡二元社会格局，推动着城乡的交流和融合”。

三是文化层面的城乡要素流动性嵌入，主要表现在与人际层面的流动性嵌入互为表里的城乡文化观念的流动性嵌入，逐渐形成农村文化与城市文化的互补互融、互相激荡、互相吸收。改革开放以来，城乡关系流动性嵌入的结果，即是在传统的以空间区隔为主要表现的城乡关系模式逐渐转向复合型城乡关系新模式。

（二）复合型城乡关系及其特征

复合型城乡关系是近年来学术界对改革开放以来的城乡关系的一种理论综合，原指“在城市郊区农村，由于在原有城乡二元结构基础上嵌入了新的一元，产生了原住民（主要是当地农民）与外来移民（主要是流动农民工）之间的新二元差别，从而形成了当代中国城乡关系中特有的一种新型二元结构”。事实上，除在城市郊区农村外，城乡关系的复合性也广泛存在于城市区域和农村区域。笔者认为，复合型城乡关系是指在当代中国城镇化进程中，基于中国特色的人口管理政策和急剧变化的城乡空间分布格局而形成的，以空间结构层面的城乡关系和人际结构层面的城乡关系要素分离及流动为主要表现形式，复合了多重城市特质和乡村特质的新型城乡关系。

复合型城乡关系是改革开放后逐渐形成的独具中国特色的城乡关系模式，这种城乡关系模式具有如下几个方面的特征：

1.复合性。复合型城乡关系的突出特征即在于城乡关系要素的复合性。由于流动性的嵌入，城乡关系突破了城乡空间的二元区隔，从改革开放前的空间分离逐渐转向空间同一，即在同一个城市空间内，来自农村的人员及与之相关的服务和管理要素与原有的城市人员及与之相关的服务和管理要素呈现出混合并存的局面；而在同一个农村空间内，由于常住城市的流动人员与常住农村的非流动人员及与之相关的服务和管理要素也呈现出混合并存的局面，由此构成了城市空间和城市空间内城乡要素的复合性叠加，大大改变了传统城市治理与乡村治理的单一性和纯粹性。

2.动态性。如前文所述，流动性嵌入是改革开放以来城乡关系变化的基本动因，因此动态性无疑同时构成了复合型城乡关系模式的核心特征。这意味着在复合型城乡关系模式中，城市特质和农村特质之间呈现出显著的动态变化趋势，即虽然在城市空间或农村空间内城乡要素呈现出复合性叠加的局面，但被叠加的具体要素则时刻处于动态变化之中，其稳定性相对较弱。

3.过渡性。改革开放以来，我国城乡关系形成流动性嵌入的基本格局，与户籍制度等城乡治理的基本制度密切相关，是人为的制度切割导致的不彻底的城市化的副产品，是一种介于传统的空间区隔的城乡关系和未来一体化的城乡关系之间的城乡关系模式。这种城乡关系模式的形成，是我国相对滞后的城乡治理体系改革与快速推进的城市化实践之间相脱节而造成的城乡关系变异，因此它的形成虽然是对既有的城乡关系模式的一种突破，但与“理想类型”的城乡关系模式尚有一定距离，因而更多地呈现出过渡性特征。伴随着城乡改革的全面深化，城乡治理体系亦将走向现代化，这种城乡关系模式必将发生新的更为深刻的变革与调整。

二、城乡关系演进中公共服务体系面临的困境

（一）改革开放以来公共服务体系建设取得的成效

改革开放以来，伴随着我国城乡经济社会的快速发展，各级政府的公共服务职能不断强化，在城乡治理能力不断提升的过程中初步形成了基本适应我国经济社会发展需求的城乡公共服务体系。概而言之，这一城乡公共服务体系与改革开放前相比取得了如下成效：

1.政府作为城乡公共服务主要供给者的职责功能不断强化，其他各类供给主体的作用也不断彰显。改革开放以后，随着政府公共服务职能的不断凸显，政府作为公共服务主要供给者的职责功能得以加强：在城市区域，传统上由机关和企事业单位提供的公共服务逐渐突破单位体制的藩篱，转由各级政府承担，从而改变了城市区域范围内公共服务供给的单位壁垒，实现了城市公共服务供给主体的普适化；在农村区域，政府取代农村集体组织成为公共服务的主要供给者，改变了农村公共服务供给主体的不完备性，实现了农村公共服务供给的主体职责上移。与此同时，由于政府在公共服务供给中的主体作用不断发挥，城乡区域内其他各类公共服务供给主体的补充作用也得到彰显，推动城乡公共服务供给主体的丰富化和多元化。

2.城乡公共服务覆盖面不断扩大，公共服务内容也日益丰富。改革开放以来，公共服务体系建设取得的最大成效，即在于城乡公共服务的覆盖面不断扩大，由传统上面向特定群体、带有显著的“门槛”色彩的“半公共服务”或准公共服务，逐渐转向惠及更广大对象的真正意义上的公共服务。这一点突出表现在农村公共服务覆盖面的不断扩大上，以医疗卫生公共服务为例，通过新型农村合作医疗和大病统筹等政策措施，我国农村地区基本医疗卫生公共服务的覆盖率超过98%。在城乡公共服务覆盖面不断扩大的同时，公共服务的领域和内容也日益丰富，正在由传统的为生产服务转向更为全面、系统和广泛的为生产和生活服务，在城市范围内逐步形成了包括居民医疗、教育、文化、养老、就业、住房、交通等各领域在内的全方位公共服务体系，在农村范围内也逐步形成了包括农村医疗卫生、教育、文化、养老等在内的较为广泛的公共服务体系。

3.城乡公共服务生产和供给效率不断提高。公共服务生产和供给的效率是评价公共服务质量的重要指标。改革开放以来，中央政府和各级地方政府在城乡公共服务领域进行了较大幅度的改革，基本理顺了公共服务生产和供给的相关体制机制，实现了公共服务生产和供给过程的创新，有效地提高了城乡公共服务的生产和供给效率。如在义务教育领域，通过推行义务教育阶段的体制机制改革，大大提高了城乡义务教育资金的使用效率，以相对于发达国家而言较少的资金提供了较多的教育服务，改善了城乡义务教育的办学局面，提升了义务教育的质量。

4.城乡公共服务的财政基础不断巩固，城乡公共服务的法律保障不断完善。改革开放以来，我国在城乡公共服务方面的财政投入不断增加，以2008－2012年为例，根据财政部的相关数据，5年内全国公共财政支出累计约46.37万亿，年均增长20.4%，其中中央公共财政用于城乡民生和公共服务的支出，在5年内累计达到16.89万亿元，年均增长21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在2/3以上。与此同时，改革开放以来我国城乡公共服务的法律保障也不断完善，如在义务教育领域颁布了《教育法》和《义务教育法》，在公共就业服务领域颁布了《就业促进法》和《劳动合同法》，在公共卫生服务领域颁布了《传染病防治法》和《食品卫生法》，在养老保险、基本医疗保险等领域也相继颁布了国务院部门规章，一系列有关公共服务的法律法规的颁布、修订和完善，为城乡公共服务体系建设提供了法律保障。

（二）复合型城乡关系语境中城乡公共服务体系面临的困境

改革开放以来，我国在城乡公共服务体系建设方面取得显著成效的同时，也存在着一系列问题，突出表现在城乡公共服务供给总量有限且供给结构呈现出明显的非均等化，城乡公共服务一体化之路任重道远。在复合型城乡关系不断演进的过程中，城乡公共服务非均等化的主体认知和主观感受表现得更为强烈，对我国城乡关系的进一步发展和城乡一体化目标的实现构成了严峻挑战。综合而言，在复合型城乡关系形成和发展的过程中，我国城乡公共服务一体化面临着如下困境：

1.人服分离。“人服分离”，即在城乡公共服务供给过程中，作为供给对象的人员与作为供给客体的服务之间的分离现象。人员与服务的时空一致是公共服务供需过程的内在要求，也是“理想型”公共服务体系建设的核心目标之一。改革开放前，我国社会的流动性十分有限，城乡治理呈现稳定性和固态化特征。在传统的城乡治理模式下，城乡公共服务的空间分离与城乡人员的空间区隔具有一致性，人员与公共服务在城市空间和农村空间内各自形成相对独立的统一体，由此构成了以户籍为基础、以空间分离为制度设计特点的传统城乡公共服务体系。改革开放以来，伴随着城乡关系的持续演进和复合型城乡关系的形成，城乡人员的流动趋势持续增强，流动性因素嵌入到城乡关系之中，成为新型城乡关系的主要特色，并深刻地改变了传统城乡治理的格局。与此同时，传统城乡公共服务体系在制度设计上的空间分离特性并未随着城乡人员交流的增强而彻底改变。城乡人际要素的复合性叠加与城乡公共服务的空间区隔并存，导致城乡人员与服务的分离，即城乡公共服务仍以各自独立的供给－需求体系在城乡空间内提供，但作为需求方的服务对象却在城乡空间之间流动。这其中，由于改革开放以来的人员流动以农村人员向城市空间的流动为主，因此当前我国城乡公共服务的“人服分离”也以农村公共服务的供给与农村外流人口之间的空间分离为集中表现。

2.财事脱节。“财事脱节”，即在城乡公共服务供给过程中，公共服务供给的资金来源与服务事项之间的脱节现象。在公共事务管理过程中，财权与事权的匹配是责权统一的基础，也是公共事务管理良性运行的关键，对于公共服务的供给而言也不例外。改革开放前，在我国城市和农村各自独立的公共服务供给体系中，公共服务的财权与事权配置即已表现出一定程度的脱节，其突出问题反映在国家对农村财政汲取过多，但公共服务供给过少——在相当长时期内，我国农村公共服务的供给成本与农村的财政汲取之比，小于城市公共服务的供给成本与城市财政汲取之比，从而造成城市公共服务的供给挤占农村财政资源的局面。改革开放后，城乡经济社会普遍得到发展，但为充实城市资金积累、加快城市化进程，我国政府在城乡经济社会发展的宏观布局上仍采取以城带乡、乡村补给城市的倾斜化政策。随着流动性要素的持续嵌入和复合型城乡关系的形成，流动人口在城市创造了大量价值，并为城市区域贡献了大量的税收，但针对流动人口的基本公共服务事项仍主要由其农村户籍地政府承担，由此进一步加剧了财政汲取机制与公共服务供给机制之间的脱节，造成城乡公共服务“资金源“与“服务流”的反向运动。

3.标准失调。生产和供给标准是衡量公共服务质量和水平的重要因素，也是考察公共服务公平性的重要指标。改革开放前，我国政府主要着眼于公有化改造和阶级斗争，城市和农村开发重点围绕着城乡基础设施的建设进行，政府的公共服务职能长期被忽略，城乡公共服务的生产和供给标准普遍不高。相对于城市公共服务的低标准供给而言，农村公共服务的供给更是长期处于起步水平。改革开放以后，城乡公共服务的供给总量均有所提升，供给质量也有一定程度的提高；但城乡公共服务的生产和供给标准之间的差距却依然十分显著。以2012年人均卫生费用和基本卫生服务指标为例，根据《中国统计年鉴（2013）》的统计数据，我国城市人均卫生费用2969.01元，农村人均卫生费用1055.89元，前者是后者的2.81倍；城市每千人卫生技术人员数8.55人，农村每千人卫生技术人员数3.41人，前者是后者的2.51倍；城市每千人医疗卫生机构床位数6.88张，农村每千人医疗卫生机构床位数3.11张，前者是后者的2.21倍。城乡公共服务标准之间的差距虽然是历史形成的，但随着城乡流动性的积累及复合型城乡关系的形成，纯粹地理空间意义上的城市或乡村公共服务标准愈来愈难以保持，不同标准之间的正面冲突与交叉趋势日益加剧，由此造成同一空间内公共服务标准的差异化和非均衡性，导致城乡公共服务的标准失调。

4.制度失衡。英国公共服务学者菲利普·海恩斯在谈到公共服务的复杂性时指出，“人们之间的相互交往使得公共服务成为一个比其他任何组织都复杂的系统。”公共服务具有显著的系统化特征，即公共服务是一个由一系列体制、机制和制度构成的复杂系统。改革开放以来，随着我国城乡流动性因素的不断增强和复合型城乡关系的形成，城乡居民之间的相互交往深刻地影响着以地理区隔为制度设计出发点的城乡公共服务体系，城乡范围内各自独立的公共服务体制、机制与制度体系越来越难以维持其自洽性，制度的失衡趋势表现得愈益明显。如城市义务教育入学机制与流动人口子女接受义务教育的需求之间的矛盾愈益明显，而农村义务教育投入机制与农村人口迁移之间的适配性也在不断削弱；而城乡分割的医疗卫生保障制度在城乡人口流动性持续增强的新形势下，与城乡医疗卫生服务体系的排异性趋势也越来越突出。城乡公共服务体系内的制度失衡，其实质是城乡公共服务制度设计的出发点与城乡人口、资源布局之间的脱节与失序。伴随着复合型城乡关系的持续发展，城乡公共服务的制度失衡无疑会更加显著。

三、推进城乡公共服务一体化的路径

城乡公共服务体系是城乡治理体系的重要组成部分，在宏观层面上影响和制约着国家治理体系和国家治理能力的现代化进程。鉴于当前城乡流动性要素的持续增强和复合型城乡关系的不断深化，未来应坚持以要素融合消解空间区隔，不断推进城乡公共服务一体化。

（一）坚持以城乡治理体系现代化引领城乡公共服务改革，以改革精神推进城乡公共服务体制机制创新

党的十八届三中全会报告指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。实现城乡公共服务一体化的关键是打破以空间区隔为制度设计出发点的传统城乡治理体系，建立与流动性的城乡人居模式相适应的体制机制，推进城乡治理体系现代化。这就要求城乡各级党政机关和其他各类治理主体必须树立坚定的改革精神，以改革统领城乡公共服务发展，破除各种制度障碍，推进城乡公共服务体制机制创新。

（二）坚持以实有人口为城乡公共服务体系建设的立足点，建立健全在地化服务机制

实现公共服务的普遍供给是城乡公共服务一体化的内在要求。党的十八届三中全会决定指出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。这意味着，未来为充分应对城乡关系流动性要素不断积累的挑战，必须改变现有的以户籍为基础的公共服务覆盖格局，坚持以实有人口为城乡公共服务体系建设的立足点，改变公共服务主体、客体与对象的脱节现象，建立普遍化、在地化的服务机制。

（三）建立和完善公共服务的分类机制，逐步实现城乡基本公共服务的均等化

实现公共服务的普遍均等化固然是城乡公共服务一体化的长远目标和理想追求；然而受制于城乡经济社会发展的现实制约和城乡居民对公共服务需求的个性特点，当前我国城乡公共服务的一体化应该主要致力于实现基本公共服务的均等化，在此基础上分阶段、分层次实现更大范围、更高水平的公共服务均等化。这就要求建立和完善公共服务的分类机制，根据城乡实际确定基本公共服务和非基本公共服务类型：对于基本公共服务的供应坚持城乡统一标准和统一流程；对于非基本公共服务的供给应结合城乡财政实力和社会需求加以区别，有选择、有重点地实现城乡公共服务供给的区域化、层次化目标。

除上述几点总体性的要求之外，为有效应对当前城乡流动性要素持续积累和复合型城乡关系不断深化的挑战，还应不断完善城乡联动、以城带乡的城乡公共服务融资机制建设，加强城乡公共服务供给过程中的监督和评估，建立健全城乡公共服务的顾客审查机制，特别是要不断完善城乡公共服务供给过程中的公民参与机制。正如保罗·乔伊斯所言，“让服务对象参与战略规划的一个可能的结果是，革新的服务项目设计中，服务对象要在服务提供过程中承担更多责任。”唯有如此，才能使我国经济社会发展的成果和公共服务的价值为城乡居民所平等分享。

［1］（德）马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.中央编译局，译.北京：人民出版社，2008：25.

［2］（德）马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.中央编译局，译.北京：人民出版社，2008：57.

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［10］国家统计局.中国统计年鉴－2013［J］.北京：中国统计出版社，2013.

［11］（英）菲利普·海恩斯.公共服务管理的复杂性［M］.孙健，译.北京：清华大学出版社，2008.

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