王惠琴，何怡平

（广西师范学院 公共管理系，广西 南宁 530001）

随着工业经济的发展和城镇化的推进，我国雾霾灾害日益严重，特别是近年来，我国中部、东部地区发生了多次大范围连片的雾霾天气过程。雾霾天气给社会公众的生活、工作与健康带来许多危害，给社会经济造成了巨大的损失。雾霾治理已经成为我国现阶段急需解决的问题之一。从治理的实践来看，进展非常缓慢，基于此，本文对雾霾治理现状和困境进行分析，并运用协同理论，对雾霾治理机制的构建提出尝试性的建议。

一、雾霾治理现状及困境

（一）雾霾治理的现状

1.完善了大气污染应急机制。监测、预警和应急管理，是应对大气重污染的必要举措，三者是有机的统一体。近年来，随着大气污染问题日益严重，我国正逐步建立和完善大气重污染应急机制，以及与之配套的空气质量监测网络和预报预警平台。2013年5月，环保部印发了《城市大气重污染应急预案编制指南》，各地随后开始着手制定具体方案，北京市于2013年10月底出台了相关应急预案。［1］

2.制定了较为完善的法规体系。《中华人民共和国宪法》中有就有关于环境保护的规定，除此之外，我国共有9部环境保护法律，环境保护法规50余项。［2］继2012年底环保部发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》之后，国务院于2013年9月发布《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》），这是我国出台的第二个大气污染防治规划。

3.探索了一套治理雾霾的技术方法。近年来，在政府主导下，科研机构对雾霾发生缘由展开研究，对治理雾霾的技术进行了初步的探索，例如我国科学家提出在北京怀柔建设世界最大的“烟雾箱”以模拟灰霾的形成和治理便是一个切实有效的方法。

（二）政府治理的困境

总体而言，当前我国在治理雾霾方面已经取得了一定的进步，但是，雾霾治理是一个庞大的系统工程，需要统一的协调和管理，而当前在雾霾治理的过程中各区域部门各自为政，互不协调，致使治理面临种种困境。

1.碎片化困境。地方政府各自为战，多元主体的分散行动导致碎片化困境，协同过程呈现碎片化、分散化状态、未形成合力。雾霾治理是一个跨区域的大范围行动，需要诸多政府部门或组织来配合行动，然而，当前各地方政府部门由于存在狭隘的地方保护主义，过分注重当前本区域利益和近期利益，忽视过度开发带来的一系列生态问题。政府官员的整体性治理理念相对缺乏，引致责任边界模糊，相互推诿，协调困难，无法发挥各自优势，且导致成本外部化。殊不知，越来越多元的环境治理需求需要越来越复杂的协同治理体系。在雾霾治理的实践中，不同城市政府部门中虽有诸多协调机构，但仍存在大量的各部门难以协调的事务，特别是在雾霾天气突发时，各主体都存在着各自的困境。只有彼此协同、互为辅助、通力合作，才能形成合力，提高治理雾霾的效率和效益。在雾霾治理的过程中，除厘清各主体在治理行动中的优势外，还需要寻找一套有效化解由于多元化导致的碎片化问题的机制。因此，我们有必要着手进行雾霾治理体制的构建，探讨多元治理主体之间的协调与合作。

2.公众参与困境。公众参与环境治理是大势所趋，也是消除雾霾问题的根基。尽管雾霾发生以后，公众明显提高了对环境污染的认识，参与环境治理的广度和深度都有所发展，但当前雾霾的治理还是主要依靠政府，公众发挥的作用十分有限。普通民众对雾霾治理的呼声虽高，却普遍缺乏相应的知识、意识、能力。2014年春节期间，华北地区雾霾已然非常严重，部分公众已然了解燃放烟花爆竹会助长PM2.5，却仍贯而行之。

3.利益协调困境。雾霾治理涉及众多利益主体，不同主体有不同的诉求表达。例如在雾霾治理的措施中，专家指出应减少汽车尾气的排放，因为汽车尾气的排放是造成雾霾频发的重要原因之一。这势必不利于汽车生产商以及汽车的使用者，因为他们必须付出更高的成本，如政府出台相关政策限制车辆的生产与使用必遭到这一群体的抵制；又如，政府依法关闭一些高能耗高污染企业，这将触动部分企业利益和地方政府利益，造成一定程度的抵制与抗议；再例如政府出台法规限制市民燃放烟花爆竹，而普通民众认为燃放烟花爆竹是历代传承下来的习俗，春节不准燃放烟花爆竹会磨灭历史印迹，因而消极应对。凡此种种，使得雾霾治理中利益协调处于困境状态，政府在雾霾治理中如何协调好各方利益成为关键问题。

二、协同理论及其适用性

（一）协同理论概述

协同思想亘古流长，《汉书﹒律历志》记载：“咸得其实，靡不协同”，《虞书﹒尧典》中的“协和万国”，《孟子》中的“天时不如地利，地利不如人和”等都蕴含着协同思想。从词源上看，“协同”（synergy）一词最早来源于古希腊，指一起工作，亦有协调合作之意。迈克尔﹒麦奎尔认为，协同是指共同协力、合作以达成组织目标，且跨越组织边界，在不同部门中工作。［3］国内学者郑巧、肖文涛也从协同治理的角度对此概念做过界定。［4］作为一门独立学科的协同学，则是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯（Hermenn Haken）于20世纪70年代首创，主要研究系统之间相互作用的变化规律。协同学指出，任何一个稳定的系统，其子系统均依照一定的方式协同、有序运动。该理论认为，集成并不是系统要素之间的简单相加，而是通过人有意识的主动行为，使系统的各要素可以协同的运作，产生整体效用大于各部分总和的效用。协同学的研究目的是构建一种用系统观点去处理复杂系统的方法和概念。［5］

协同理论主要包括协同效应、伺服原理和自组织原理。协同效应指在复杂的系统之中，各要素之间存在着协同作用，由于协同而产生一定的结果；伺服原理指快变量服从慢变量，序参量支配子系统的行为；自组织原理旨在阐述系统从无序向有序的演化过程，实为系统内部进行自组织的过程。

（二）协同理论与雾霾治理的契合

协同理论与雾霾治理有很强的契合性，因此，协同理论可以为雾霾治理提供理论依据，指导雾霾治理的过程和机制优化。本文尝试将协同理论引入我国当前政府雾霾治理之中。协同理论关于系统中各个子系统之间相互竞争、互相合作的科学，用来诠释雾霾治理中各多元主体之间的合作关系十分适用。在政府治理雾霾的过程中，通过各种横向和纵向的协调合作，可以充分发挥各主体的优势，突破单一行动的困境，解决多元合作造成的碎片化问题，使治理雾霾的过程更有效率。协同理论指导下的“协同型治理”通过强调制度化、经常化和有效的跨部门合作来使治理得以优化。［6］协同理论进入公共管理领域，是新公共管理改革的成果，它能很好的解决政府的现代化分工导致的碎片化问题，政府向下层和社会分权导致的权力分散问题、突发事件产生的应急管理问题。从协同理论的角度看，当前我国的雾霾治理体系具备复杂性、开放性、内部的非线性作用、远离平衡态、随机涨落等特征。［7］具体而言：（1）雾霾治理系统是一个复杂系统：系统中的各要素具有随机性和非线性，系统内各成份与环境相互作用相互影响；系统由多个利益层次构成；（2）雾霾治理系统是一个动态、开放的系统。系统要不断输出危机管理功能就需要不断地同外界进行物质、能量和信息的交换；（3）雾霾治理系统内部具有非线性作用。雾霾治理系统涉及很多因素。这些因素的联系错综复杂，存在着非线性作用；（4）雾霾治理系统处于非稳定状态。现阶段，我国处于经济转轨和社会转型的过程中，在社会发展上对应着“非稳定状态”阶段。雾霾治理系统必须通过结构的再造和机制的优化才能有效应对雾霾危机。

三、雾霾协同治理机制的构建

根据协同理论，雾霾治理体系是一个协同系统。协同理论认为，当外界控制参量达到一定的阀值时，系统内部各要素之间就能互相协调与合作，整体效应增强，从无序走向有序的状态。通过对内部各子系统的有效分析，寻找合理的雾霾治理模式，进而构建整体性雾霾治理体制。这一体制应包括两个主要方面的内容：第一，系统内各要素之间在不同空间上的整体发展，内部子系统之间包括不同地区不同层级政府以及企业要协同行动；第二，作为协同系统的外部控制参量的上一层级政府处于主导地位，要协调好区域内各层级政府和企业以及其他组织等多元主体的关系。雾霾治理机制的构建，目的在于形成合力、协规，创建互利、共赢的局面。探求企业、地方政府、非盈利组织、普通民众等主体之间的协同机制，应从以下四个方面着力：

（一）建立区域政府间协调机制

区域间政府协调机制是雾霾协同治理的重要组织保障。可以考虑建立具有高度权威的区域协调委员会。该委员会应由区域内各省区主要行政领导担任，席位稳定，人员流动，确保会议能定时有效召开。区域协调委员会下设常务执行委员会，负责处理除召开会议之外的其他日常事务。区域协调委员会应发挥其实质作用，充分调动区域内各方资源，集中力量进行雾霾治理。协调委员会作为雾霾治理统筹机构，应定期召开会议，在雾霾严重时亦可召集临时会议，探讨紧急应对措施。

（二）建立地方政府与企业之间的非政府协调组织

雾霾治理是一个大范围的系统工程，在治理过程中，除需要区域政府的支持与参与外，更需要多元化主体的介入与努力。地方政府和企业应该在地方雾霾治理中起重要作用，因此，需探索和发展二者之间的非政府协调组织。可由地方政府牵头，建立雾霾问题中介机构协调会，应吸收当地主要大中型企业参与。在中央制定政策需取缔一些高污染企业而引起地方一些企业恐慌时，由中介机构协调会负责解释和善后；中介协调会也应负责向企业宣传环保理念，控制高污染产业发展，缓解雾霾问题。地方政府也应协调好与企业之间的利益，雾霾的治理不仅需要企业的损失与投入，地方政府也应加大财政的投入，并制定一系列雾霾治理规划，为地区间的合作提供一个良好的合作环境。

（三）建立普通民众与地方政府之间的监督机制

公共选择理论的研究成果指出，政策决策者与市场决策者均是完全理性、追逐利益的人。［7］政治决策者片面追求为官政绩，而雾霾的治理是一个长期的过程，短时间内无法突显成效，雾霾治理是无法量化的，当前未能建立一个完善的考核机制将其纳入政绩考核范畴。因而地方政府不愿过多投入雾霾的治理。因此，需要充分发挥普通民众的监督作用。普通民众的监督形式可以为委托人大代表及政协委员监督、新闻媒体监督、网络监督等。各地方政府应设立专门机构，接访来自公众对环境问题的监督与反馈；通过开通网络微博、公布行政领导电话为公众有效监督提供平台。

（四）建立高校、科研院所与地方政府之间决策参谋机制

雾霾的治理不仅需要企业、普通民众的参与与合作，更需要高校、科研院所等智囊机构的积极参与和支持。高校、科研院所在政府决策中起着重要的参谋作用，然而在当前我国环境治理体系中其作用往往受到忽视。参谋决策的目标是使参谋意见进入领导决策，并在实施中产生一定的社会效用。地方政府在雾霾治理过程中，应积极构建决策参谋机制，发挥高校、科研院所的参谋作用。具体做法是：地方政府将雾霾治理的项目和规划委托高校或科研机构，让他们利用自身的专业知识为政府制定出一个切实有效的雾霾治理方案；地方政府设置参谋员岗位，雇佣高校或科研院所中在雾霾治理领域研究有建树的专家学者，为部门雾霾治理提供决策支持。

四、结论

治理机制是取得协同效应的理论和前提，机制到位，就能为多元主体的有序运作创造条件，为协同效应的充分发挥奠定基础。我国现有的雾霾治理机制存在着主体之间缺乏沟通与协作，多元主体参与不足等突出问题，所以必须对当前雾霾治理体制进行完善，探索出符合我国国情的治理机制。在雾霾治理中，也可以汲取国外经验，作为我国治理雾霾的他山之石。本文从协同理论的视角分析了政府治理雾霾的困境，以及尝试构建了整体性雾霾治理体制，希冀对当前我国雾霾治理具有一定的借鉴意义。

［1］刘新静，张书成.城镇化背景下“雾都”陷阱的根源及其治理途径［J］.中国名城（城市问题批判），2013（3）.

［2］石元春.中国雾霾的产生机理及应对策略研究［J］.陕西电力，2013（4）.

［3］姬兆亮，戴永翔，胡伟.政府协同治理：中国区域协调发展协同治理的实现路径［J］﹒西北大学学报（哲学社会科学版），2013（2）.

［4］郑巧，肖文涛﹒协同治理：服务型政府的治道逻辑［J］.中国行政管理，2008（7）.

［5］钟家雨，柳思维﹒基于协同理论的湖南省旅游小城镇发展对策［J］.经济地理，2012（7）.

［6］潘开灵，白烈湖﹒管理协同理论及其应用［M］.北京：经济管理出版社，2006：10.

［7］高建华﹒区域公共管理视阀下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架［J］.中国行政管理，2010（11）.

［8］汪锦军﹒构建公共服务的协同机制：一个界定性框架［J］.中国行政管理，2012（1）.