曾娟兰

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林 541006）

地方政府政策执行偏差及控制：基于政府自利性的视角

曾娟兰

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林 541006）

公共政策制定是公共政策执行的前提。政策执行作为政策运行过程的中间环节，是将政策从理念转化为现实的过程，是政策成败的关键。现阶段我国地方政府还存在不同程度的政策执行偏差问题。究其根源，主要在于地方政府部门、政府官员本身也是具有特殊利益取向的自利性主体。因此，从政府自利的角度出发，深入探讨地方政府政策执行偏差的原因，对于规范地方政府的行为、保障公共政策的有效执行乃至提高政府的公信力和执行力，都具有理论意义和现实意义。

地方政府；自利性；政策执行偏差；控制

一、问题的提出

地方政府在执行公共政策、提供公共服务、促进地方经济社会全面发展等方面扮演着重要角色。但就我国目前的情况而言，一些地方政府却未能有效地行使职权，在管理过程中存在着不同程度、不同形式的政策执行偏差，如上有政策下有对策、地方保护主义、寻租性腐败行为等。这些问题的存在，影响了地方政府的行政效率与质量，削弱了地方政府的公信力和执行力，阻碍了地区社会稳定和经济发展。究其原因，有政策本身与地方实际的差异问题，也与我国行政管理体制的内部因素相关，如地方政府的自利性。自利性并非政府的本质属性，但它是客观存在的，并且在某些因素的激发下通过政策执行偏差得以满足。只有充分认识并分析地方政府自利行为的引发因素及其表现和危害，才能对症下药，规范和控制地方政府的自利行为，提升政府政策的执行力。

二、政府自利性的界定及理论渊源

（一）政府自利性的界定

关于政府的自利性，学者们从不同的角度给出了不同的概念界定。金太军认为，“政府自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性以外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。”[1]刘学民指出“政府的自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性，它包括政府中的一切组织和个人对权利、财富、机会等的追求。”[2]崔光胜认为，“政府的自利性就是政府追求自身利益最大化的属性和政府组织或者政府管理者追求自身利益最大化的属性。”[3]本文认为，政府的自利性指政府的一切组织及个人具有服务自我与追求自身利益最大化的客观存在。它包括对权力、财富及机会的追求。政府的自利性并非政府的本质属性，它是一种与政府自身特殊利益息息相关的客观存在。因此，可以认为地方政府的自利性就是一种与政府的公共性相对的，体现在政治活动中以追求自身利益最大化为目的一种政府本身所具有的属性。它包括地方各级政府的自利、政府内职能部门的自利、政府组织成员的自利等。

地方政府的自利性有其客观合理的一面，“为官一任，造福一方”，地方政府为了实现本地区的公共利益而通过正当正常的渠道寻求更好的发展是合理的。但是地方政府的自利性也存在着扩张性的一面。如果政府的行政权力不受到有效的限制，则会为政府的自我膨胀提供条件。因此，对于地方政府的自利性及其特征要有充分全面的认识，才能更好地考虑和解决地方政府合理的利益诉求，控制地方政府不合理利益诉求的扩张。

（二）政府自利性的理论阐述：公共选择理论

关于对政府性质及其行为的研究，传统的政治理论主要采用集体主义的分析方法，把国家当作代表社会的唯一决策单位，认为政府是公共利益的天然代表者，政府官员是毫不利己的人民公仆。政府及其官员都是摒弃了狭隘的私利，以公共利益为唯一决策动机的所谓“公共人”。但随着改革开放的不断推进和市场经济体制的逐步确立，以及财政包干、放权让利的实行，地方政府的积极性和自主性被极大地调动了起来，地区利益逐步凸显，“公共人”的理论假设已经不适应改革开放条件下政策实践的需要了。

公共选择理论将个人主义和理性主义作为研究方法，其内容包括：第一，假定政治决策的参与者（政治家、官僚、选民）都同私人经济中的个人一样，是理性的“经济人”，受自利动机的支配，以追求个人利益最大化为目的。第二，人的行为都受到理性的指导，每个人都会依据自身偏好，在进行成本——收益的理性分析基础上选择能给自己带来最大利益的决策。即活动过程中所形成的集体决策是个人决策某种方式的加总，是个人选择的结果。第三，每个人都不需要支付任何成本即可获取充足的信息。从公共选择理论的视角来看，政府的自利性包括政府官员自利、政府部门自利和政府整体自利。无论是何种形式的自利性行为，必将损害政策的公共性、权威性和有效性，引起政策执行偏差，导致“政府失败”。

三、政府自利性视角下地方政府政策执行偏差的原因分析

（一）地区本位主义

地方政府作为一个独立的行为主体，有着自身的独特利益，在与中央政府或其他地方政府的博弈中，以追求本地区社会经济利益的最大化为目标，本能地采取措施推销本地产品，保护本地利益，使资源配置向有利于本地区发展的方向倾斜，这容易导致地区保护主义和地方本位主义。地方政府作为理性的“经济人”，出于自身利益的考虑，往往会想方设法从上级政府手中寻求政策优惠、项目投资和财政拨款，而某些已得到政策和资源支持的政府，也会想方设法维护本地区的既得利益。不可否认，地方政府的这种“利益”意识也是正常的，不能把地方政府合理的、正常的利益保护行为笼统地归结为地方保护主义而不加区别地一味反对。但是，无论是哪一种形式的自利行为，都只是从局部利益或眼前利益出发，影响了整体利益和长远利益的发展。

（二）部门本位主义

我国政府职能部门长期以来实行双重从属制，政府职能部门既要服从本级地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割的管理体制导致了政府职能部门与地方政府之间存在着矛盾和冲突。一方面表现为政府职能部门与地方政府争权夺利。在政治上，某些职能部门与地方政府争夺地方事务的管辖权，产生行政越位的现象，从而导致了管理主体的混乱，影响政府职能的有效行使。在经济上，政府职能部门为了增加本部门职工的收入、增加职能部门的福利，往往会不遗余力地利用职权到市场中去逐利、创收。另一方面则表现为政府职能部门执法的产业化。我国某些地方政府职能部门中存在着不同程度的权力蜕变和异化，他们用人民给予的权力向人民索取利益，把执法过程变成实现某种利益的过程[6]。在政策执行中，一些职能部门想方设法对原本有利于公平、公正、协调与稳定的政策加以变相，使之成为了服务于部门利益甚至个人利益的“政策”，导致部门本位主义、部门利益个人化。尤其是当利益结构发生调整时，政府部门借公共利益的名义谋取团体利益或部门利益的倾向就会越加明显。

（三）权力寻租，以权谋私

政府的寻租是存在于政府行为中的一种特殊经济现象。政府在进行经济干预过程中，通过利用手中的权力与各种利益主体产生联系，便导致了权钱交易、以权谋私的寻租性腐败行为。有学者将政府的寻租行为分为三种类型，即政府的无意寻租，政府的被动寻租和政府的主动寻租。其中，政府主动寻租则是完全由于政府本身的自利性所引起的。例如在公共投资和公共支出活动中，政府官员通过暗箱操作等手段使某些不达标，或者竞争力不强的单位获得政府采购项目的机会，从而获取经济租金。政府官员的自利行为主要依靠以下两个条件得以实现：一方面，政策是由人来制定的，任何公共政策都带有决策者一定的利益倾向性，政府利用对公共权力的垄断地位主动设租，利益集团则通过合法或非法途径获取相对稀缺的资源与机会；另一方面，如果缺乏有效的制度约束和监控，官员的权力得以扩张，自利行为就会失控、膨胀，就会更加肆无忌惮地牟取私利。政治活动中的以权谋私、权钱交易和腐败等问题的存在即是政府官员寻求自身利益最大化的行为所致。

此外，地方政府官员与政策所指向的目标群体总存在着千丝万缕的联系。因为“政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。”[7]任何政策的制定和执行，都会涉及到利益格局的调整和分配，因此某些目标群体基于各自团体的利益，势必想方设法地影响公共政策，以利于政策倾向于本团体。他们利用手中的权力和能力进行不正当、不合法牟取利益，对政策执行过程施加影响，从而使地方政府官员为其谋取不正当利益开设“绿色通道”。在某些目标群体实现利益诉求的同时，政府官员的利益也得到了满足。然而这些自私自利的行为却损害了群众和社会的长远利益和整体利益，使政策执行偏离了应有的原则性、有效性和公共性。

四、规范地方政府自利行为，提升政府政策执行力的对策

（一）树立以追求公共利益为目标的价值取向

从本质上说，国家利益和地方利益在方向上是一致的。但是，一方面，由于诸多因素的影响，不同地域之间形成了客观存在的区域特征和地区利益差异，从而产生了地区与地区之间、地方与中央之间的利益矛盾；另一方面，经济体制的转轨和政治体制的改革又为地方利益的表达和实现提供了现实的可能性[8]。地方政府作为国家的下级执行机构，服从和执行国家的政策和法令是必须的，地方政府理应自觉克服狭隘的地方保护主义，摒弃不正当途径追求局部利益和眼前利益的狭隘思想和做法，树立集体的、共享的、长远的公共利益观念，在政策执行过程中，将原则性和灵活性有效准确地结合起来，确保政策执行的公共性、权威性和有效性。当然，制定政策要尽可能考虑各地的合理性利益诉求，打击并遏制各种寻租和腐败行为，将地方利益有机地整合到国家整体公共利益中，在保证全国政令统一的前提下，充分考虑地区的差异性，确保政策的公平、公正，才能有效地减少地方政府为维护地方利益而作出的政策执行偏差行为。

（二）牢固树立“以人为本”和“依法行政”的政府服务理念

我国既掌舵又划桨的全能型政府管了许多不该管的事情，导致政府管理中出现了越位、错位、不到位的现象。随着政府改革运动的发展，政府的职能由掌舵转为划桨，其扮演的角色是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。政府要转变职能，必须把以人为本作为执政理念，不该政府管的事情就放手不管；依法行政，杜绝以权谋私、暗箱操作、官商勾结的贪污腐败行为；树立“民本位”的思想，摒弃官僚主义作风。以人为本的服务型政府要扮演的角色不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人或裁判员。政府只有真正地从思想观念上转变，才能用理论更好地指导实践，在公共管理活动中贯彻落实以人为本的理念。

（三）加强公务员队伍建设，提高公务员素质和能力

新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。政府的素质决定着国家的兴衰，而官员的水平又决定着政府的质量。因此，加强公务员队伍建设与管理，对于政府更好地贯彻落实以人为本的执政理念，建设服务型政府有着重要的作用。首先，要强化公务员的服务意识，明确公务员的职责权限，对公务员的服务行为做系统的体制监督和保障，促使公务员在提供服务时真正领会“公仆”意识，贯彻以人为本的服务理念。其次，加强法制建设，实现公务员管理的法制化、规范化。在对现行的单项法规在实践检验的基础上，结合当今形势的发展，进行修改与补充，避免一些投机取巧之人钻法律空子，损害人民的合法利益。最后，加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化。通过健全竞争激励机制，完善新陈代谢机制，建立完善监督约束机制等手段，建立一支高效、精干、廉洁的国家公务员队伍，进而为国家事务的管理、公民利益的实现尽职尽责。

（四）建立畅通的公民诉求与利益表达机制

一项政策能否有效地执行，关键在于政策目标群体对政策的理解程度和认同程度。因此，在政策执行过程中，执行主体要提高公众对政策的参与度和认同度，客观、公正、充分地对各目标群体的利益进行分析和权衡，尽可能满足各目标群体合理的利益诉求。通过加强对公众的政策宣传和指导，加强思想道德教育，发挥舆论媒体的作用，运用报刊、电视、广播等媒体让公众正确、客观地认识到改革中存在的问题，引导公众和目标群体树立集体的、共享的、长远的利益观念。

此外，要建立畅通的公众诉求和利益表达机制，为公众参政议政提供一个良好的环境。目前，我国公民的利益表达机制并不畅通，导致的结果是公民采取制度以外的方式参与政治，即“非制度化参与”，例如越级上访、抗争，甚至一些暴力倾向的行为等。公民的合法利益得不到维护和尊重，利益诉求得不到响应，便导致了一系列群体性事件的发生，公民以此来抒发不满情绪、诉求利益公正。可见，良好的沟通渠道、有效的信息反馈以及开放的交流氛围是促进政府与公民交流、拉近彼此关系的重要手段。优化公众的参与机制和参与环境，处理好政府与政策目标群体的关系，才能使政策得以有效执行。

（五）改革和完善行政监督体制

权力容易导致腐败，若没有完善的监督体制，政府官员的寻租行为就无法得到有效的监督和制裁，寻租活动和腐败现象将更加盛行。因此，需要依靠完善的监督体制来约束政府的权力，制约寻租行为。主要从三个方面入手。一是行政监督方面，以权力约束权力的形式，建立强有力的反弹机制，形成监督者和被监督者的双向压力。同时，完善行政监督机构自我约束机制，提高监督人员的素质，形成一支决策水平高、工作能力强、德才兼备的行政监督队伍。二是社会公众监督方面，政府机关及其工作人员要重视人民群众的监督行动，拓宽社会公众监督和反馈意见的渠道，做好人民的信访工作，及时有效地解决工作人员与群众之间、群众与政府之间的矛盾与冲突，接受人民的意见和建议，密切与人民群众的关系，走与人民群众相结合的道路。三是新闻舆论监督方面，要给新闻媒体报道真实事件的权力和自由，还原事实真相，而不是极力掩盖事实。政府机关及其工作人员只有自觉地接受来自各方面的监督和意见，才能发现缺陷和不足并及时改正，才能朝着更好的方向发展，做到全心全意为人民服务。

[1]金太军,张劲松.政府自利性及其控制[J].江海学刊,2002(2): 106-112.

[2]刘学民.论政府自利性及其矫正对策[J].郑州大学学报：哲学社会科学版,2002(5).

[3]崔光胜.政府的自利性与行政权力畸变分析[J].探索,2000 (4):48.

[4]任晓林.关于政府行为非理性、自利性及其控制的分析[J].延安大学学报,2003(1):27-30.

[5]徐光.中国地方政府自利性浅析[D].上海:上海交通大学, 2006:27.

[6]金太军.行政改革与行政发展[M].南京:南京师范大学出版社,2003:58.

[7]胡宁生.现代公共政策学:公共政策的整体透视[M].北京:中央编译出版,2007.

[8]周国雄.论公共政策执行中的地方政府利益[J].华东师范大学学报,2007(5):93.

Local government’s policy-imp lementation-deviation and its control——Base on the view of local governm ent’s self-interest

Zeng Juanlan
（College of Politics and Adm inistration，GuangxiNormal University，Guilin 541006，China）

Themaking of pu b lic policy is the premise of implementation of it.Policy implementation,b eing an intermediate link of policy process,isa processof transm itting pu b lic policy from ideas into realitiesand itisa key step to determine policy performance.A t the present stage in our country,local governments’deviation of policy implementation to different e x tent still e x ists,the causes for which mainly liesin the fact that localgovernmentalagenciesand officials themselvesarealsoself-b enefited su b jectswith particular interest-orientation.Therefore,this paper,from the perspective of self b enefit,deeply analyzes the causes for government’s policy implementation deviation.Thiswill b e of theoreticaland practical significance for normalizing local governments’b ehavior,ensuring the effective imp lementation ofpu b lic policiesand enhancing thegovernments’credi b ility and e x ecutinga b ility.

L ocalgovernment;Self-b enefit;Policy-implementation-deviation;Control

D630.1

A

1673-8535(2014)01-0031-05

曾娟兰（1989-），女，广西岑溪人，广西师范大学政治与行政学院2012级行政管理研究生，研究方向：公共管理与政府改革。

（责任编辑：覃华巧）

2013-11-28