安增军，张 昆

（1.福建江夏学院 工商管理学院，福建 福州 350108；2.福州大学 管理学院，福建 福州 350108）

我国农村土地制度改革的新变化

安增军1，张 昆2

（1.福建江夏学院 工商管理学院，福建 福州 350108；2.福州大学 管理学院，福建 福州 350108）

建国以来，中国农村土地制度改革历经了五个阶段，形成了农村土地制度的现状。十八届三中全会制定的农村土地新政策，包括了建立城乡统一的建设用地市场，构建新型农业经营体系，改革和完善征地制度、完善征地补偿机制，赋予农民更多财产权利，完善土地交易市场、建立农村产权交易市场等五个方面。这些政策有利于促进城镇化建设，有利于实现城乡一体化发展。

十八届三中全会；农村土地制度；改革

十一届三中全会后确立的农村土地家庭联产承包责任制，极大地激发了农民的积极性，促进了农村经济的快速发展。但目前的城乡二元结构矛盾依然突出，在农民收入过低、城乡差距扩大、农民贷款难、增收难、收入结构不合理、农村征地事件频发等一系列复杂“三农”形势的背景下，十八届三中全会为农村土地制度改革提供了新思路、新措施。这些新政策蕴含着巨大的改革红利，本文试图对此改革进行分析。

一、建国以来农村土地制度的改革及其现状

（一）建国以来我国农村土地制度改革的历程

纵观历史，每一次农村土地制度变革都极大地影响了中国经济乃至整个社会的发展。建国以来，我国农村土地制度改革主要经历了五个阶段（见表1），其中，最深远的变革就是1978年后全国普遍推行家庭联产承包责任制，由农户家庭承包经营。在此基础上，1986年出台第一部《土地管理法》，并经历三次修改，形成了包括土地的权利制度、土地利用总体规划制度、耕地保护制度、建设用地制度以及监督检查法律责任规定等制度在内的相对完整的土地管理法律体系，不断强调对农民土地权益的保护。2002年又将实行了二十多年的农村土地承包制度形成法律，颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》。十七届三中全会，开启新土改的探索，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。

表1 建国以来我国农村土地制度的变迁

（二）我国农村土地制度的现状

根据使用类型的不同，可以把我国农村土地分为承包地和集体建设用地。其中承包地又可以分为承包林地和承包耕地。目前我国耕地的承包期为30年，林地的承包期为30～70年。2003年中共中央、国务院出台《关于加快林业发展的决定》规定，林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008年中共中央、国务院又出台《关于全面推进集体林权改革的意见》规定，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转让、入股、抵押。集体建设用地可以分为集体经营性建设用地、集体公益性建设用地和宅基地。宅基地、自留山属于农民集体所有。对于土地可否进入市场交易，国家有严格的规定，国有的土地可以直接进入市场进行交易，而集体所有的土地只能先经过国家的征收才能进入市场交易。这一方面形成依赖卖地的土地财政，另一方面限制了土地供给，是导致城市高房价原因之一。

另外，我国《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。[1]（P75-76）但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题：第一，超标准占用宅基地现象十分突出，造成宅基地对耕地资源的大量挤占。第二，闲置宅基地大量存在，造成土地资源极大浪费。第三，宅基地使用权权能单一，限制了宅基地对于农民的财产属性和功能。[2]（P84－86）总之，我国原有的土地制度对农村的土地限制过多，抑制了农村土地市场发育，无法体现其应有的价值。

二、十八届三中全会农村土地制度改革分析

（一）十八届三中全会确定的农村土地政策

党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中第11、20、21条均有提及农村土地政策，其内容可概括为以下五个方面：1.建立城乡统一的建设用地市场；2.构建新型农业经营体系；3.改革和完善征地制度，完善征地补偿机制；4.赋予农民更多财产权利；5.完善土地交易市场，建立农村产权交易市场。[3]《决定》制定的农村土地政策既有对原农村土地政策的延伸，也有一些新的突破。[4]（P8－10）（见表2）

（二）十八届三中全会制定的新的农村土地政策分析

1.建立城乡统一的建设用地市场

虽然在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村经济改革发展若干重大问题的决定》中就有提及建立城乡统一的建设用地市场问题，当时的提法是：逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在十八届三中全会《决定》的相关内容去掉了“逐步”二字，因为经过这些年的改革试点，特别是林权改革取得的成功，为农村集体建设用地制度改革积累了经验，坚定了改革的决心。对集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益，新的提法则更为具体，明确提出集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

表2 十八届三中全会前后农村土地政策的对比

农村的建设用地包括宅基地、公益性用地和经营性用地三个部分，此次改革依旧把入市的对象限定为集体经营性建设用地，这也就意味着农民的宅基地还不能像国有土地那样自由入市。我们认为农民的宅基地问题比较复杂，这涉及小产权房问题，只能通过逐步试点取得经验后再进行推广。但集体经营性建设用地政策的改革对城市房价，特别是对中小城市的房价有抑制作用，因为集体经营性建设用地同等入市会增加土地的供给，从而降低房地产的成本，起到平抑房价的作用。随着农村集体经营性建设用地的入市，需要地方政府征收的土地会相应减少，有利于缓解征地矛盾。对农民来说，集体经营性建设用地同等进入市场的另一个好处是这些土地入市以后所有权依旧归属于集体。

2.构建新型农业经营体系

构建新型农业经营体系的改革政策主要是为了解决农村承包地由谁来种和怎样耕种的问题。一方面，我国目前有2.6亿多的承包农户，在没有其他稳定经济来源的情况下，土地依旧是他们赖以生存的物质基础。所以，《决定》提出要坚持家庭经营在农业中的基础地位。但是，家庭经营导致了土地的细碎化，土地经营的规模效益无法实现，不能从根本上解决农村的发展问题。为了解决农村的发展问题，《决定》提出要鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，发展多种形式规模经营。《决定》的创新还在于明确将农业企业纳入经营主体的范畴，并鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。尤其近年来食品安全事件频发，人们对食品安全问题越来越关心，生态食品、有机食品拥有广阔的前景，但这些领域都需要严格的质量监管以及相关的研发，在这方面企业特别是大型企业拥有自身的优势。比如，联想集团创立的佳沃品牌，在给企业带来效益的同时，也给农民带去了实惠，这种模式值得学习和推广。

3.改革和完善征地制度，完善征地补偿机制

征地补偿制度一直是农村改革的难点。在改革和完善征地制度方面，《决定》提出要缩小征地范围，规范征地程序。征地范围的缩小是建立城乡统一建设用地市场的必然结果。目前，我国的征地程序大致分为如下三个步骤：（1）公告。（2）就安置标准和政策征求群众意见。（3）得到群众理解。这个程序实际上是不完整的，缺乏对地方政府征地的法律规制。由于农民相对于地方政府的弱势地位，一旦农民不愿意拆迁，强征、强拆行为就必然发生。《决定》指出要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。近年来，出现了一些地方政府建设豪华楼堂馆所的现象，这种现象与此类土地因其公益性质而无偿使用有一定关系，尽管中央多次明令禁止，但是效果并不明显。如果这些土地有偿使用，可以对这一行为起到一定的抑制作用。

在征地补偿机制方面，过去政府对征地农民的补偿往往是一次性的，征地补偿与土地的增值收益没有必然的联系，而且补偿标准太低。《决定》提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。农民一旦可以享受到被征地的增值收益，被征地农民的生活将会得到一个基本的保障。目前我国城镇化出现的一个新问题是一些农民在城市买房以后，并不愿意放弃原来的农村户口，这在一些中小城市表现得更为明显，主要原因还是社会保障机制不健全，导致农民没有安全感。《决定》提出要完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，完善征地农民多元保障机制，在保障失地农民生活的同时也有利于城镇化的有序推进。

4.赋予农民更多财产权利

农村土地制度改革的目的在于增加农民收入，缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。十八届三中全会至少赋予了农民三种财产权利。首先，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。根据《土地承包法》的规定，农民对承包地经营权可以转包、出租、互换、转让、入股。但这里定义的转让与一般意义上的买卖不同，是指那些有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的，经发包方同意，可将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户与发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。这种转让实际上并不能给转让者带来收益。这次改革的一个重大突破在于允许农民对土地承包经营权进行抵押和担保，有利于解决农民的贷款难以及土地资产变现难的问题。

其次，赋予农民对集体资产有偿退出及抵押、担保、继承权等权利。长期以来，由于相关制度的限制，农民在市民化过程中，对于农村集体企业的股份资产，甚至包括自己的宅基地住房都很难有偿退出，农民的相关财产性权利无法实现，财产性收入在总收入中占的比重很少，这就严重地制约了农民融入城市生活的能力。如果他们能通过对集体资产的有偿退出得到一笔财产性收入，用于城市定居、谋职或创业的资本金，将有利于城镇化的健康发展。

再次，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。住房财产权是一个新概念，目前并没有明确的定义。住房财产权与宅基地的使用权有着紧密的联系，当前我国农村宅基地使用权权能过于单一，农民在宅基地上所建的房屋不能卖给本村以外的人，农村宅基地的使用年限也没有具体的规定，农民住房财产权实现的前提是宅基地使用权权能的扩展，当农民放弃住房财产权时应得到相应的回报。

5.完善土地交易二级市场，建立农村产权交易市场

土地确权以后，一个完善的土地流转市场将成为农民土地财产权能否顺利实现的关键。目前，我国不少地方只有一个为土地流转服务的办公室或信息中心，或为土地流转双方提供信息服务的大厅，这远远不能满足以后土地大量流转的需要。至于农村产权交易市场，由于我国目前农村产权确权工作尚未完成，所以农村产权交易基本上是非法的隐性交易，健康有序的农村产权交易市场有待建立。为建立和活跃农村土地市场，应完善土地交易二级市场，建立农村产权交易市场，应培育相关的中介公司，如土地交易所、土地信托公司、土地评估机构、土地整理公司等。推进城乡要素平等交换，鼓励社会资本投向农村建设。

三、土地制度改革的政策建议

（一）落实好农村土地产权确权登记颁证工作

目前我国城市的房屋都有房产证，而农村的房屋却没有房产证。一旦农民的利益受到损害，得不到应有的保护，农村土地产权确权是保护农民权益的前提。目前，我国农村集体土地所有权确权颁证工作已经基本完成，但承包经营权以及农村宅基地和集体建设用地使用权的确权工作一直进展缓慢。2013年12月25日召开的全国农业工作会议提出，力争用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证[6]，因为承包经营的主体是农户，这也就意味着土地承包经营权将可以确权到农户，政策已经出台，关键就在于落实。但是目前关于宅基地和集体建设用地的使用权确权问题还没有相关的文件出台，应尽早出台相关办法，把宅基地使用权以及农民房屋所有权确权到户。

（二）农村土地改革要稳步推进，坚持审慎、稳妥的原则

既要快，又要稳，北京就是例证，两部门紧急叫停在建在售小产权房，政策还没有出台就开始抢建抢售小产权房。中国的土地改革只能通过渐进的试点—推广模式进行，坚持摸着石头过河与顶层设计相结合。设定农村建设用地直接入市的条件，同时明确并细化征地范围清单，不在清单内的不得以政府征收方式征收农村土地。在建设用地的直接入市后保障农民权益的同时，要兼顾政府财政收入来源,才能促进改革顺利推进。

另外，现行的法律制度与《决定》的内容有很多冲突的地方，使得相关政策执行缺乏法律支持。比如《决定》提出赋予农民对承包经营权抵押、担保权能，但《物权法》明确规定，耕地、宅基地等集体所有土地使用权不能抵押。所以必须尽快对相关的法律、法规进行修改。

中国农村土地制度的改革不仅关系到农村经济的发展，同时也会影响到整个中国经济的发展。通过分析，十八届三中全会关于农村土地制度改革的创新主要有以下几个方面：明确提出集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价；在农业经营主体上和经营方式上的创新；将土地增值收益与征地补偿挂钩；赋予了农民多项财产权利，并首次提出住房财产权的概念。这些政策蕴含着巨大的改革红利，有利于促进城镇化的健康发展，在城镇化成为中国经济发展重要动力的今天，上述制度创新首先可以让农民实现土地资产的资本化，带着资本进城。其次也有利于平抑中小城市的房价上扬，有利于实现城乡一体化发展。同时也须看到，中国农村土地改革的前路依旧艰辛，还有很多问题需要解决。

［1］中国法制出版社．土地管理法新解读 ［M］．北京：中国法制出版社，2012．

［2］《党的十八届三中全会＜决定＞学习辅导百问》编写组．党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问 ［M］．北京：党建读物出版社，学习出版社，2013．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB／OL］.（2013－11－16）［2013－12－16］．http：／／news．xinhuanet．com／mrdx／2013－11／16／c＿132892941．htm．

［4］孙萍，张景奇，纪秀娟，等．十七届三中全会后我国农村土地政策的变向共性分析［J］．中国农业资源与区划，2010 （6）．

［5］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定［EB／OL］.（2008－10－19）［2013－12－16］．http：／／www．gov．cn／jrzg／2008－10／19／content＿1125094．htm．

［6］五年内完成农村土地承包经营权确权登记颁证［EB／OL］.（2013－12－25）［2013－12－26］．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2013－12／25／c＿118706336．htm．

（责任编辑：林 泓）

The New Changes of China's Rural Land System Reform

AN Zeng-jun1，ZHANG Kun2

(1.College of Business Administration,Fujian Jiangxia University,Fuzhou 350108,China; 2.College of Administration,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

Since 1949,the reform of existing rural land system has gotten through five stages,which forms the current situation of the rural land system.The new rural land policy that formulated in the third plenum of the 18th CPCC include the following five aspects:establish a unified construction land market,construct a new agricultural management system,reform and improve land collecting system,improve the land acquisition compensation mechanism,give farmers more property rights,improve the land market and establish the trading market of rural property rights.These policies are conducive to the promotion of urbanization and the integration of urban and rural development.

third plenum of the 18th CPCC;rural land policy;reform

F321.1

A

1673-4343（2014）01-0001-05

2013-12-28

国家教育部人文社会科学规划基金项目 （11YJA790002）

安增军，男，河北灵寿人，教授，博士。主要研究方向：理论经济学、企业理论。