长三角海域海洋环境合作治理之道及制度安排

2013-11-13陈莉莉

浙江海洋大学学报(人文科学版) 2013年3期

陈莉莉

（浙江海洋学院管理学院，浙江舟山 316000）

早在2001年，长三角海域地方政府已意识到近海海域环境合作治理的重要性，沿海政府纷纷出台“合作”政策，实施了一系列“合作治海”，但“治理”成效甚微，长三角近海海域海洋环境依然严峻。因此，立足于长三角近海海域环境治理的困境，思考长三角海域环境合作治理之道，对化解长三角海域地方政府环境合作治理困境，改善长三角海域海洋环境，促进长三角区域社会经济和谐发展具有重要的现实意义。

一、长三角海域海洋环境现状

长三角海域处于我国东海之滨、长江入海口与杭州湾交汇区域，主要包括江浙沪三地沿海，地理区位优越，是我国经济最为活跃的地区。近年来，随着长三角地区经济一体化进程的加快，以及对海洋开发利用程度的进一步提高，长三角海域近海环境状况令人担忧。

（一）近海岸海水富营养化程度高，水质严重恶化

长三角海域由于受无机氮、活性磷酸盐、石油类超标的影响，海域水体富营养化程度高，近海岸海水质量严重恶化。据国家海洋局发布的《2012年中国海洋环境质量公报》显示，重度海水富营养化海域主要集中于长江口、杭州湾近岸区域；长三角海域劣于第四类海水水质标准的海域面积比2011年增加了6700平方公里，主要分布在江苏盐城南部近海、长江口、杭州湾、宁波象山港、温州瓯江口，具体见表1。

表1 2012年长三角海域近海海域水质类别比例（%）①

（二）江河污染物入海量上升，陆源排污对海洋环境影响显著

根据《2012年东海海洋环境公报》报告，长三角海域80%-90%的污染物来自入海河流，2012年，长三角海域监测的6条主要江河，携带入海的污染物总量达到1130万吨，具体见表2。同时，分布在沿河大大小小的排污口排放的污染物存在严重超标，其中粪大肠菌群、总磷、化学需氧量和悬浮物的超标率分别为60%、35%、21%。超标排污对长三角海域环境造成压力，海域生态系统健康状况堪忧，特别是部分地区底栖生物种类和多样性逐年下降。

表2 2012年长三角海域主要河流携带入海的污染物量（吨）

（三）赤潮灾害频发，海洋环境突发事件风险加剧

据《2012年东海海洋环境公报》统计，长三角海域共发现赤潮25次，累计面积2118平方公里，赤潮发现次数为近五年最多，赤潮多发区仍集中于舟山群岛、杭州湾、长江口外等海域，尤以杭州湾最为严重，其中，浙江海域发现赤潮17起，累计面积1502平方公里；江苏海域发生赤潮4起，累计面积487平方公里；长江口外海域发生4起，累计面积129平方公里，特别是发生在浙江舟山海域的米氏伦藻赤潮造成当地渔业养殖品种大面积死亡。2012年，长江口和浙江岱山海域分别发生油轮碰撞事故和输油管道断裂事故，均造成了污染物质的泄漏，对海洋环境造成影响。《2012年上海海洋环境公报》还显示，长江口宝钢邻近水域出现一次咸潮入侵；崇明岛东部和北部出现海水入侵和土壤盐渍化现象；崇明东滩部分岸段受海水侵蚀。同时，2012年的海洋监测表示，长三角海域围填海工程、滨海电厂、港口航道和跨海桥梁等涉海工程对海洋生物造成了一定程度的影响。

二、目前长三角海域海洋环境治理面临的主要问题及原因

长三角海域海洋环境问题久治不愈，究其原因，传统的地方政府单权威、行政单中心的治理逻辑及其局限性，将环境合作治理视为地方政府及公共部门（公用事业）的专有责任,从而造成了对环境合作治理的主体、客体以及方式等问题的认识不清和定位模糊。

（一）合作治理主体：类型单一

尽管长三角海域环境合作治理主体很多,但类别却单一,长期以来主要是地方政府扮演管理者和合作者的角色,无论是2004年上海、江苏、浙江二省一市共同商议达成的《“长三角”海洋生态环境保护与建设合作协议》，还是2008年三地政府签署的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2008－2010年）》，2009年沪苏浙环保部门曾签署的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，都意在进一步发挥和强化上海、江苏、浙江二省一市海洋主管部门和政府环境保护管理部门的管理职能和地方政府间合作，而忽视了公众在海洋环境合作治理中的重要作用。在长三角海域现有的环境治理模式中，很多时候公众参与价值的实现基本取决于政府意志。长期以来，当地政府机构进行公共事务管理的单中心并试图依赖其行政资源、强制力量与权威触及生活的方方面面[1]。公众是一群特殊而又普通的群体，既是环境保护的受益者，又是环境保护的行动者，公众参与海洋环境保护合情合理，并且能调动社会集体的主动性。事实上，正是长三角当地居民面临实质参与权的缺失才会导致像宁波镇海化工的群体性事件发生②，在事件中本应作为与当地环境利益有直接关系的当地民众，却只能表现出被动性和末端性（即对环境违法行为的事后监督）[2]。

（二）合作治理客体：认识偏差

海洋环境治理尽管是基于海洋环境问题而产生的，最终指向物是海洋，但直接指向是涉海活动的参与者的行为，因为影响海洋环境质量的微观因素主要包括政府行为、企业行为、公众行为[3]。从长三角海域污染源来看，沿海企业排污行为是长三角海域近海环境主要污染来源,包括污水处理厂、垃圾处理厂、工业污染、养殖、工程项目的排污以及海洋的油污染等。据《2011年江苏海洋环境公报》显示，全省废水排放总量59.18亿吨，其中工业废水排放量24.96亿吨，就占42.18%[4]。但是长期以来，政府与企业一直处于“非合作”博弈中，一方面，企业“经济人”理性决定了其行为的本质是追求以最小的成本获得自身利益的最大化，企业必然会衡量自身的生产成本和环境方面的收益，而环境治理的公共性决定了环境的收益不能由企业自己独享，因此企业是不可能自觉地减少污染排放的，企业实际上是缺乏主动保护环境的内在动力。

另一方面，长三角地方政府对于辖区内凡可以增加GDP的投资和生产项目总是乐此不疲，即便造成严重污染也“睁一只眼，闭一只眼”。因为经济增长是企业和政府的利益共同所在，企业增加就业可以缓解社会就业压力，通过企业纳税可以增加政府收入，企业的发展可以带动地方经济增长，提升地方政府的政绩，长三角地方政府出于发展地方经济的目的也会导致与企业“合谋”的可能性。近几年来长三角海域一些大型化工项目尽管可能对环境造成影响却纷纷上马的事实，也证明了政府单中心的治理逻辑对环境治理客体认识的偏差。

（三）合作治理方式：行政管制为主

近年来尽管长三角海域地方政府也采取了排污收费、生态补偿、排污权交易等市场方法试图抑制减少长三角海域污染行为的发生,但面对日益严峻的长三角海域环境现实，长三角政府更多时候还是采用行政管制手段，如“突击检查”、“重点整治”、“统一行动”、“重点工程”等联合专项整治的手段，治理的效果往往是“头痛医头、脚痛医脚”，其本质不过是加大力度的行政性治理[5]。即使可以用市场手段做得更好的领域,政府也处于垄断地位,由于政府的强势支配地位,迄今为止的环境治理手段还是表现为政府的“一元”推进，更多的是政府供给主导型治理[6]。以浙江省排污权交易试点工作为例，当地政府几乎承揽了从政策研究、体系建设、技术攻关到排污权“核量、定价、交易、监管”各个环节的工作，政府不仅是规则的制定者，也是裁判者，把大量责任揽到自己身上，必然导致环境保护部门监测与执行费用过高，且因管得太多，统得太死，在管理上导致“疲于应付”。据《2011年浙江环境公报》报告，截至2011年底，已累计开展排污权交易5429笔，但是从排污交易主体来看一般为当地的污染大户，而且它们还不是真正意义上的市场主体，因为它们的交易都是在有关行政部门的安排下进行的，排污权交易工作还没有真正发挥市场机制的效益,并且面临政府行政干预多、许可证供给少、预算与佣金约束等问题[7]。

三、长三角海域海洋环境治理之道及制度安排

有学者[1]指出，政府如果仍旧寄希望于动用行政资源进行“至上而下”的治理，即使将其功能发挥到极致也远远无法解决问题，为此，应还原环境问题以公共问题的本质，让多元主体共同参与环境治理，以形成“源源不断的”自下而上的推动力，这才是引领我国环境治理走出困境的根本力量所在。

（一）长三角海域海洋环境“多中心”治理之道

“公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源,具有非排他性和竞争性特征。”[8]海洋生态环境具有公共池塘属性：一是海洋提供的空间内的水体及其物理、化学、生物要素，海面及其上空的海洋能量转换、气候调节、水循环等现象都是一种无形产品，还有自然景观、环境质量（包括污染的环境、灾害）等，都很难通过制度建立排他性的产权，任何人都可以自由地享用海洋所带给我们的自然生态环境，而不需要承担生产成本；二是海底的资源、海洋空间（被使用的海域），海洋生物及矿藏等是人类共有的，具有非排他性，但是可能是竞争性的，这主要取决于某人对海洋资源的取用会不会对其他人对此类资源的使用产生质和量的影响。海洋环境“公共池塘”的属性必然决定海洋环境治理问题成为影响甚广的公共问题，长三角海域海洋环境治理本质是公共事务的治理。

“多中心”治理理论是当今西方学术界最流行的理论之一。“多中心”一词最早由迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》一书中提出，后来得到美国研究公共产品、公共事务治理问题专家奥斯特罗姆夫妇继承。“多中心”意味着公共产品的生产、公共服务的提供和公共事务的处理有多个供给主体，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则和治理形态。“多中心意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性活动,或者利用核心机制来解决冲突。”[9]“多中心”治理模式意味着打破单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担一定范围内的公共管理与公共服务的职能。基于长三角海域环境治理中所存在的主要问题及原因,结合海洋环境治理的“公共池塘”属性及“多中心治理理论”，构建区域多中心合作治理应该是一条很好的可行道路。其实质是打破地方政府及其职能部门在长三角海域环境治理中的单权力中心地位,形成长三角海域地方政府、当地企业、当地居民、非政府环境保护组织多元主体共同治理的互动网络，通过多元主体之间的协商、沟通、合作等多维手段实现可持续发展的长三角海域生态环境。

（二）制度安排

正如埃莉诺·奥斯特罗姆在公共治理理论体系多中心理论中指出，“以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排,可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展”。[10]

因此，长三角海域多中心环境治理道路需要多样化的制度安排，通过法律、规则、政策来调整治理多元主体之间的关系，从而约束政府行为，推动企业及公民参与多中心治理，建立政府与企业的合作伙伴关系，这将有利于长三角海域海洋生态环境保护的可持续性，形成长三角海域海洋生态环境保护的长效机制。

1.完善推动环保非政府组织发展的法律法规制度

多中心环境治理，需要公民社会内部的合作和协调，需要公民与政府、企业之间进行协商合作。从世界范围来看，较之公民个人单独参与环境保护，环保非政府组织更有优势，由于拥有广泛的民众基础，能较直接地代表广大民众的需求,因此能更好促进政府决策科学化民主化，提高政府管理能力。非营利性、公益性、专业性又决定了它能成为优化政府行为、企业行为的制衡力量，可以在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间发挥协调的功能[11]。

虽然《中华人民共和国环境保护法》第六条，《环境影响评价法》第十一条，以及《中华人民共和国海洋环境保护法》第四条都赋予了一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，有参与环境管理的权利，但是上述的法规规定过于笼统，难以操作。因此，有必要从法律制度层面完善发挥非政府组织在区域合作环境治理中的作用。通过长三角区域地方立法实现环保非政府组织参与长三角海域环境多中心合作治理，除了赋予它参与环保宣传教育和进行科学考察的权利外,还应赋予环保非政府组织广泛参与环保公共事务决策、环境监督、环境管理的权利，如赋予它享有程度不一的咨商地位[12]，容许它旁听地方环境保护部门和海洋管理部门决策过程，并有发言的权利，赋予其参与地方重大工程项目环评论证会议的权利，赋予一定资质的环保组织第三方评估主体资格，有权利承接政府购买环境公益服务等。当然，法律还需要对非政府环境保护组织的注册登记、财务管理制度、资质评估、在参与政府决策过程中的权利义务做出规定。

2.构建长三角地方政府“绿色GDP”政绩评估制度

绿色GDP的概念在联合国统计机构出版的《综合环境与经济核算手册》被定义为：从国内生产总值中扣除生产资本消耗成本、自然资本消耗成本和环境损失成本最终得到的国内生产净值。自20世纪以来，随着经济高速发展带来日益严重的资源环境问题和可持续发展理念的兴起，绿色GDP概念在我国受到重视。它揭示了经济活动对自然资源的耗费和对环境造成的污染，告诫人们发展经济固然重要，但必须改变无节制、不计成本、无偿使用自然资源的观念。[13]由此可见，构建长三角地方政府绿色GDP政绩评估制度可以有效改善长三角地方政府片面追求当地经济的增长而忽视环境保护的做法，遏制政企“合谋”行为发生的可能，从而扭转长期以来地方政府在长三角海域海洋环境合作治理中对治理客体认识的偏差。

要构建合理有效的长三角地方政府绿色GDP政绩评估制度，应在以下几个方面着手：第一，要在长三角区域层面成立政府绿色GDP绩效评估领导小组。领导小组以区域合作协议的方式，制定统一的长三角绿色GDP核算体系，明确整个长三角海域环境实物量核算、环境价值量核算、环境保护投入产出核算，以及“绿色GDP”核算框架。第二，建立政府“绿色GDP”机问责制。实行行政首长以“绿色GDP”为核心的政绩考核体系,将“绿色GDP”纳入长三角海域地方干部考核一项重要内容,通过干部环保实绩考核和责任追究，确立环保评价一票否决，着力督促长三角领导班子追求地方经济增长与环境保护的统一。第三，建立政府“绿色GDP”绩效评估公众参与监督机制。积极运用环保听证、社会公示、环境信访、有奖举报、市民检查团、环保义务监督员、环保热线等措施，推动公众有序参与和监督环保工作。同时，加强环境舆情动态监测、分析和跟踪，完善舆情反应机制，加强和改进舆论引导，保证公众参与到政府“绿色GDP”政绩观的评估体系中来，发挥公众在政府“绿色GDP”评估中的监督作用。

3.出台鼓励环境治理方式创新的政策制度

多中心治理模式是否有效的关键是设计和选择有效的治理方式，除了引入排污收费、生态补偿、排污权交易等市场手段外，还可以采用沟通、志愿、规劝等自愿手段创新治理方式，化解长三角地方政府海洋环境合作治理的行政管制（以命令为主的传统治理方式）的弊端，提高政府以外的其他主体的积极性，特别是企业参与环境合作治理的积极性。

20世纪90年代以来，在OECD成员国、美国等国家自愿性工具和以排污权交易为主的经济工具被称为“环保政策的第三波”[14]，取得了良好的环境治理效果，但是从长三角海域环境治理的方式来看，经济手段还没有成为环境政策的一项重要手段。因此，长三角海域地方政府有必要进一步完善长三角海域业已实行的排污收费制度、排污权交易制度、生态补偿制度等市场经济型海洋环境政策工具的设计及其运行的环境制度安排[15]。

此外，长三角海域地方政府还可以出台企业“自愿性协议”。根据欧洲委员会定义，所谓企业“自愿性协议”是产业界和公共权力机构在环境目标实现过程中的一种谈判[16]。该定义被普遍接受。企业“自愿性协议”包括三种类型：单边协议、公共志愿计划和协商协议[13]。其中单边协议是指单个企业或者产业协会的环境改善计划，是企业向它的利益相关者的一种承诺。因此，长三角地方政府应积极引导长三角当地企业树立企业社会责任，向自己的利益相关者做出环境保护的承诺；公共志愿计划是由公共机构来设定的环保条款，并规定成员资格，单个的企业参与这些计划完全出于自愿，多表现为产业协会制定的行业规定及标准，如鼓励更多长三角企业加入ISO14001环境管理体系、企业产品认证环境标志等；协商协议是公共机构为解决特别环境为题而订立的正式协议，如长三角地方政府公共事业部门应从保护长三角海域环境出发，和一些污染企业签订清洁生产协议、节能减排协议、企业环境会计信息披露协议等，通过一系列自愿性工具的政策出台，引导排污企业转变环保动机，改变政府与企业在环境治理中的强制管理与被管理的关系，最终实现政企合作减排。

注释：

①一类海水是指清洁海域，适用于海洋渔业水域、海上自然保护区和珍稀频危海洋生物保护区；二类海水是指较清洁海域，适用于水产养殖区、海水浴场、人体直接接触海水的海上运动和娱乐区以及人类食用直接有关的工业用水区；三类海水是指轻度污染海域，适用于一般工业用水区；四类海水是指中度污染，仅适用于海洋港口水域和海洋开发作业区；劣四类海水是指严重污染海域。资料来源：《2012年浙江海洋环境公报》、《2012年江苏海洋环境公报》和《2012年上海海洋环境公报》。

②因对中石化镇海炼化分公司扩建1500万吨/年炼油和120万吨/年乙烯一体化项目中，涉及PX项目的部分可能对环境造成的污染表示担忧，附近村的近200名村民到区政府门前抗议，后又升级为更大规模的群体事件宁波镇海群体性事件舆情报告,具体见：《宁波镇海群体性事件舆情报告》，http://www.jcrb.com/IPO/yjjj/201211/t20121102_976765.html。

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[3]管华诗,王曙光.海洋管理学概论[M].青岛:中国海洋大学出版，2003：127.

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