张静

浦城县是福建的“北大门”，地处闽、浙、赣三省七县（市）交汇处，全县疆域面积33.75万公顷，耕地面积50.3万亩，总人口42万人，人均耕地1.20亩。浦城县是福建省的“粮仓”，是国家商品粮基地县。近年来，随着经济发展，城市的拓宽，各类建设用地项目不断增加，人口的不断增长，人均耕地占有量呈逐年减少趋势，用地矛盾日益尖锐，如何遵照“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，正确处理好“保护耕地与经济发展”的关系，是我县经济稳定发展和社会安定的关键环节。

1.浦城县耕地资源现状分析

浦城县耕地面积50.7万亩，占土地面积的9.98%，主要分布在石陂、仙阳、富岭、永兴和忠信，这几处合占耕地总面积的47.84%；其中灌溉水田23.3万亩，占耕地总面积的45.98%，望天田25.5万亩，占50.37%，旱地1.8万亩，占3.5%。浦城县的基本农田保护率高，全县划定基本农田924片45.3万亩，保护率达89%。浦城县为丘陵山区，耕地面积数量虽大，但二、三等耕地多（一等耕地占36.26%，二等耕地占29.58%，三等耕地占34.17%），耕地质量普遍偏低，现有耕地改造潜力较大。全县宜耕后备土地有2.3万亩，占全县宜耕地类土地面积的4.29%。浦城县耕地资源主要存在以下问题：

1.1耕地后备资源有限

我县土地利用率高，已利用的土地占土地总面积的96.65%，后备耕地资源经多年开发，面积逐渐减少，全县宜耕后备土地资源仅占宜耕地类土地面积的4.29%，低于全省、全市平均水平，且开发的难度和成本逐步增加。

1.2耕地生产力不高

全县耕地中，二、三等地约占2/3，粮食平均单产4350公斤，公顷，较南平市平均水平低，加之农民对耕地重用轻养，耕地质量呈逐年下降趋势。

1.3耕地资源占用与补给矛盾凸现

虽然我县近年来实现耕地占补平衡，但前景不容乐观，随着经济的快速发展，耕地资源占用与补给的矛盾加剧，如同家重点建设的浦南高速公路一个项目就调整耕地5000多亩，且大多为基本农出。已立项的高速铁路项目也需大量用到耕地，补充难度相当大。

2.浦城县耕地保护成效

2.1盘活了存量土地，保护耕地

2.1.1整合土地资源，提高了土地的集约节约利用程度

严格按照供地目录规定供地，节约用地，尽量引导农村人口往中心村、城镇集中，城区居民往社区集中，工业用地往园区集中。村镇用地实行统一规划，通过对村庄土地整理和进行旧村改造，县、乡、村三级联动，整合闲杂地、山坡地、宅基地，引导农民在统一规划的小区内建设住宅。城区严禁单家独户建房，实行统一开发，房地产开发用地根据市场需求，适度从紧供应，控制在每年50亩以内指标供地计划，严禁脱离实际的形象工程、政绩工程建设。

2.1.2控制工业用地规模，提高工业用地利用效率

浦城县历来重视建设用地与保护耕地的关系，在浦城工业园区建设启动前，就确定了少占耕地集约用地的总思路。目前园区开发总面积1720亩，仅占用耕地162.2亩，仅占同区用地总面积的9.4%。严禁工业用地单独选址，促进集聚用地，促进工业园区建设上规模、上档次。2011年底，浦城工业园区已落户企业83家，投产企业69家，创税近亿元。浦城县还加大了对新上马上业项目用地指标控制，对不符合产业政策，控制指标达不到要求的项目坚决不报批。工业用地力求以最少量的用地吸纳最大的投资，谋求最好、最大的产出和效益。正大生化公司年产1000吨盐酸金霉素技改项目用地总规模199.8亩，总投资2亿元，平均每亩投资额100.1万元；绿康生化有限公司总投资额1.02亿元，项目占地135亩，平均每亩投资额75.6万元，以上用地均达到或超过我省工业项目投资强度控制指标，完全做到合理的用地规模，合理的建设项目，合理的用地布局，合理的用地标准和合理的土地用途，实现集约高效利用。

2.1.3通过土地收购储备制度盘活存量建设用地

浦城县于2001年建立了土地收购储备制度，确保政府对土地一级市场的高度垄断，有效控制了土地供应总量。对现有存量土地、闲置散地、废弃用地、企业改制破产搬迁退出的土地由土地收储中心收回收购，经前期开发后，科学有序地推出使用，通过盘活现有存量城镇建设用地，缓解了新增建设用地不足的压力，有效避免征用耕地。比如对原闽北制药厂、原绿康生化公司50余亩土地进行收储，根椐其所处位置和城市规划等实际情况分别作为房地产开发和工业用地使用，节约用地指标50亩。

2.2科学修编土地利用总体规划，强化规划对耕地保护工作的调控和指导作用

2.2.1做好土地利用总体利用规划的修编工作

编制好土地利用总体规划，是科学、合理利用土地的基础，也是耕地保护的指导基础。浦城县在编制2006年-2020年土地利用总体规划时，坚持保护耕地的基本国策和服务海西绿色腹地生态县的发展目标，优化配置土地资源，提高土地资源对全县经济社会发展的保障能力。在土地利用结构调整优化上，一是坚持耕地，特别是基本农田保护原则。二是根据经济发展实际，做到耕地占补平衡。

2.2.2切实维护土地利用总体规划的权威性

各类建设用地供应必须严格执行土地利用总规和年度计划，切实做到能用非耕地不用耕地，能用劣地不用好地，工业用地根据投资额安排用地面积，严格控制新增建设用地供应总量，防止规划迎合项目不合理要求进行随意调整的错误做法，维护规划的权威性和严肃性。

2.3加强了基本农田保护

2.3.1落实了耕地保护责任制度

浦城县每年与各乡镇（街道）以及村（居）民委员会，都层层签订了《基本农田保护责任状》，建立健全耕地保护工作网络，完善县、乡（镇）、村、组、农户五级监控网络，加大农田监管力度，将全县基本农田保护责任落实到乡（镇）、村、农户和地块，确保基本农田总面积不减、质量不下降。同时，我县将耕地保护工作纳入了乡镇（街道）党政一把手年终岗位目标考核，严格将耕地保护政策落到实处。

2.3.2建立了一系列适合县情的基本农田保护制度

浦城县现有耕地50.32万亩，其中基本农田45.36万亩，基本农田的保护任务十分艰巨。为落实最严格的耕地保护制度，近年来，浦城县坚持土地用途管制制度，在原有耕保工作的基础上，修订和完善了《基本农出保护标志牌管护制度》、《基本农田目标管理责任制度》、《基本农田动态巡查制度》、《基本农田违法行为处理办法》、《基本农出信访举报制度》、《基本农田公示制度》、《基本农田统计核查、定期报告制度》等制度。这些制度的出台与实施，进一步推进了我县耕地保护工作走上法制化、规范化、常效化的轨道。

2.4加大了土地整理及耕地后备资源开发力度，超额完成了耕地占补平衡任务

浦城县坚持制度先行，强化项目管理，把土地开发整理项目建设的每个环节纳入规范化管理。一是严格执行基本建设程序；二是严格执行基本建设标准；三是严格项目验收制度。2006年以来，全县共立项土地开发整理项目24个，项目规模28468.08亩，可新增耕地2904.88亩。其中，完成市级立项小规模土地整理项目3个，总面积1691.5亩（大路、富源、濠村项目）；县农业综合开发办实施省级土地开发整理项目6个，总规模11998.67亩，实现新增耕地1208.71亩：正在实施经省国土资源厅立项联合建设高标准农田烟田土地整理项目3个，项目总面积8127.51亩，可实现新增耕地828，28亩；经市里立项待整理的土地整理项目12个（甫下、吴墩、大洋3个项目以及市里最近新批的9个项目），项目总面积6650.4亩，预计可新增耕地715.1亩。据统计，自2003年以来，全县建设占用耕地2024.96亩，通过土地开发整理新增耕地4603.12亩，实现耕地占补平衡有余2578.16亩。

2.5做好了耕地保护宣传工作，提高全社会的耕地保护意识

为了提高全民耕地保护意识，增强全民耕地保护责任感和自觉性，浦城县加大了宣传投入，从基层发传单贴标语、现场咨询、宣传车下乡到媒体宣传、举办国土资源知识培训等多渠道宣传。尤其是以“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日、“12·4”法制宣传日活动为载体，开展了形式多样、内容丰富、点面结合的宣传活动。通过开展以上丰富多彩的宣传教育活动，改变了“一家管地，大家用地”的被动格局，形成了“大家管地，依法用地”的良好局面。

3.后续保护思路探讨

浦城耕地保护工作已取得显著成效，为维护耕保成果，必须继续坚持并强化现有的耕地保护措施，与此同时，为进一步完善浦城耕地保护工作，针对我县耕地资源现状及耕保工作中存在的漏洞，笔者提出以下若干新思路和新建议：

3.1耕地质量与确保耕地总量并重

耕地保护的总目标是要实现耕地总量不减少、质量有所提高。在保护耕地数量方面，我县超额完成了任务，但另一方面，耕地的质量问题值得重视，因为耕地后备资源有限等客观原因，占好地补劣地的情况没有完全避免。因此，现有耕地挖潜提高，增强耕地生产能力是将来耕地保护工作的重点之一。浦城县目前农业生产力发展水平相对不高，保持一定数量耕地十分重要，但更为重要的是提高耕地质量，这是提高农产品产量、增加市场有效供给的一个更重要的手段。在提高耕地质量上，主要有以下做法：

3.1.1要改变原有管理格局，建立以农业部门为主，国土、水利、环保、财政等多部门与农民通力合作的格局

农业部门要为农民在保养耕地、开展测土配方施肥、中低产田改造、科学用水、耕作新技术推广等方面提供指导和服务，其他部门要充分履行职责，共同做好耕地质量的建设和保护。引导农民努力提高农业科技水平。采用有利于保护和提高耕地质量的先进技术；科学使用化肥、农药等生产资料，防止耕地的人为污染和地力衰退。

3.1.2大力实施高标准农田建设和中低产田改造

耕地开发整理项目申报时，按照土地利用总体规划、土地开发整理复垦专项规划和耕地分等定级成果，出地率高、质量等级高的项目予以优先。项目设计时新增耕地按照地块分等定级成果高两个等别设计。项目验收时邀请农业部门的々家对土地开发整理复垦项目进行验收，现场查看新增耕地是否符合设计和实际耕作的要求。浦城县现有优等地6024.47公顷，高等田10482.6公顷，中等田13178.2公顷，低等田6066.53公顷。为增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善耕作条件，浦城县紧密结合土地利用本规划修编和划定基本农出永久性保护工作，制定中长期基本农田质量建设和管理规划，5年来我县共向上申请市级土地开发整理项目28个，规模1626.75公顷，新增耕地168公顷，将这些耕地建成“田成方、路成网、渠相通、树成行”的高标准农田，并力争实现灌溉节水化、耕作机械化。

3.2完善土地产权制度，明确耕地保护责任主体

应该把明晰的产权制度、严格的权限界定作为耕地保护政策制定的核心。保护耕地，从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排，依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展，我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。权利与义务是相对应的，农户、村集体、各级政府在耕地的众多产权束中所占地位，决定了农户个体和社会的耕地保护责任，如农户对耕地拥有的权限，决定了为公众提供非生产功效的义务，从而决定了社会对耕地保护的积极性。目前主要存在的问题是土地所有权主体不明确、土地产权界定不清晰、土地产权结构不合理等，并成为保护耕地和实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。因此，我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下，建立以土地使用权为基础.完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中，国家拥有土地的发展权和管理权，按照农地农用、农地农有的原则，严格控制农业用地非农化，保障对耕地的保护。在实际工作中，借鉴建设用地管理方法，耕地所有权使用权分离，国家集体拥有耕地所有权，农户长期稳定地拥有指定耕地的使用权。长期的分田到户，必定促使农户像爱护自己家园一样爱护耕地，用发展的眼光去保护利用耕地，杜绝因近期经济利益而进行剥削性、毁灭性用地。

3.3采用综合措施，激励农户的耕地保护行为

农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要角色。尤其在耕地质量的保护上，农户是关键因素。耕地质量保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农出基础设施、耕作制度选择、污染防护（治）等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。因此，从这一角度看，任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制，注定是一个残缺机制。农户耕地使用与保护行为受多种因素的影响，有经济效益的因素，也有价值取向、区域经济发展提供非农就业机会、政策法律约束与激励效益等因素，农户耕地保护积极性的提高，不是一个简单的经济补偿问题，而应是一个税费、公共设施建设、公众服务项目、社会保障等多方面综合的优惠措施。因此，政府应进一步加大对“三农”的扶持力度，除了确保农业生产的经济效益外，还要从农田水利设施建设、农村社会福利完善等方面对农户的耕地保护行为进行补偿，从而提高农户耕地生产的秘极性。

3.4延长农产品产业链，扩展农业产业的经济收入

耕地生产经营效益低下，一直是我国基层地方政府和农户耕地保护的积极性不高的主要原因。面对这同样的一个问题，发达国家除了在税费、基础设施建设方面给予优惠，以减少生产成本外，还积极引导农户从事与农产品相关的非农业产业，通过延长农产品的产业链，来扩展农户的经济收入。浦城县应重视对延长农产品产业链的研究，制定出相应的优惠政策，鼓励农户发展相关的非农传统农业产业。

总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我县耕地不足的严峻形势，采取各种措施，加大耕地管理力度，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，提高全民耕地保护意识，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进我县经济发展的重大问题。所以，及时采取切实有效的办法保护耕地是我县目前急需着力解决的一大重要问题。