刘 斌

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

“三农”是国家建设之本，涉农纠纷是我国民事审判工作的重点之一，近年来，随着我国城市化建设的发展，对建设用地的需求大幅增加，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。

一、农村集体土地征收补偿款分配纠纷的表现

农村集体土地征收补偿款分配纠纷中因安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费引发的纠纷较少，主要是土地补偿费分配纠纷。具体有以下两种情况：1.分不分、分给谁、怎么分的纠纷。根据《村民委员会组织法》、《物权法》以及《土地承包纠纷的解释》的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。因此到底分不分补偿款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的资格以及到底按照什么标准分配都由集体成员决定。而集体成员决议侵犯农民利益的纠纷则时有发生，是这类纠纷最为典型和常见的纠纷。2.土地流转后的纠纷。这种纠纷比较少见，主要是指承包土地流转到非集体组织成员手中，如“四荒”（荒山、荒地、荒坡、荒滩）土地利用市场及价格手段进行拍卖、租赁、折股联营等方式实现了土地使用权的有偿流转后，其承包的土地被政府依法征收，征收后其依法享受的权益被剥夺，但土地补偿费等却被原承包人获得或被集体所截留所产生的纠纷。

二、农村集体土地征收补偿款分配纠纷的特点

1.当事人众多，矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。而诉讼之外，更多类似情况的村民均持观望态度，一有不慎就可能引发更大范围的诉讼和社会矛盾。

2.分配方案中含有歧视条款。在土地被征用后，村民委员会均制定了相应的土地补偿费分配方案，以各种书面形式公之于众，并在具体条款中分门别类，对于“外嫁女”、“入赘男”以及其他一些外来户给予歧视性待遇。

3.纠纷主体地位不平等，判决难以执行。在法院受理这一类的纠纷中，比较常见的情况是村里面已经把土地补偿费分配完毕，一些成员对于自己没有取得获得分配，或者是对分配太少提出异议，到法院起诉，法院作出应当给予分配的判决，但这时候土地补偿费已经分配完毕了，这个判决就无法执行。这样不仅严重损害了法院判决的权威性，同时让地方政府认为法院的判决影响地方稳定，不利于和谐社会的建立，对法院的判决也有很大抵触情绪。

三、农村集体土地征收补偿款分配纠纷产生的原因

1.经济利益的冲突。受益主体不明确，补偿金分配不合理。目前从《土地管理法》的实施细则一直到农业部、国土资源部的文件都对土地补偿款做了规定，但是不细致，特别是对具体的分配标准、分配程序、分配立项无系统规定，没有形成原则化的东西。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。

2.农村集体经济组织成员资格的法律界定没有标准。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。

3.农民集体分配自治权中的“多数人的暴政”。部分村委会、村民小组的自治行为的滥用，时常出现对公民的合法权利侵害的现象。《村民委员会自治法》中赐予村委会、村民小组很大的自治权，同时没有对集体经济组织成员资格这样的问题做规定，在利益驱动下，一些权利被无端侵害，引发了大量的上访和诉讼，如近年涌现的“外嫁女”、“改嫁妇”、“农嫁非”等外来人员、超生子女户等合法权益被假以农村自治的理由遭到非法侵害。

四、农村集体土地征收补偿款分配纠纷中存在的问题

1.补偿费用分配纠纷可诉性规定不明确。一种观点认为适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《土地承包纠纷的解释》）第一条第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定驳回起诉。另一种观点认为，农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。目前司法实践中这两种情况都存在，我国的法律也未给予明确的规定，从而带来了司法实践的混乱。

2.村民委员会制定的土地补偿费分配方案中相关条款是否侵害原告合法权益，是否依法应予撤销。《中华人民共和国物权法》第六十三条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”一种观点认为，村委会制定的方案中某些条款将“外嫁女”、“入赘男”等置于不平等地位，给予歧视性待遇，不分或少分土地补偿费，其内容违反了法律规定，应当予以撤销。另一种观点认为，其制定的土地补偿费分配方案并不是该集体经济组织直接作出，而应通过成员表决方式作出的决定，属于共同行为，这种情形下出现多数意见与少数意见不同依照多数意见作出决定，不属于侵害集体成员的合法权益，故相关条款不应撤销。

3.集体成员资格司法审查权的分歧，即村民符合何种条件才具备该村集体经济组织成员资格，并享有请求平等分配土地补偿费的权利。由于法律法规没有对集体经济组织成员资格的确认和法律救济制度作出具体规定，造成当事人在合法权益受侵害，无法寻求司法和行政保护。同时由于没有相关的统一规定，在司法事件中，同样的或类似的法案在不同地区、不同的法院、不同法官判决不同。

五、农村集体土地征收补偿款分配纠纷救济的立法完善

1.确立农村集体经济组织土地补偿款分配的基本原则。我们要设计一种分配法律机制，首先要知道这个分配应当遵循什么原则。第一个原则是尊重集体经济组织利益的原则。在目前关于土地补偿费分配的政策文件中主要的一个基调是强调土地补偿费的分配要用于被征地农户原则，土地补偿费分配主要是给了农户。从土地所有权性质来讲，能够代表全体集体经济组织成员行使所有权的只有集体经济组织。另外，从集体经济有效实现的载体来看，也需要集体经济组织的壮大。这个原则在分配机制的构建上，有两个基本体现，一是在整个分配机制程序中应当由集体经济组织占主导；二是在补偿上应当体现集体经济组织作为所有权的代表，获得相应的补偿，或者是代为接受相应补偿。第二个原则是尊重集体经济组织成员权益原则，这个原则在政策上的体现，国土资源部和农业部在2005、2006年出台了两份文件，里面确立了土地补偿费的分配主要用于被征收的农户。第三个原则就是集体经济组织和成员利益相平衡的原则，这是目前在实践中比较难把握的，往往在分配上集体分一点，还是成员多分一点，还是集体不分，成员不分，实践中有很多争议，所以把这个原则提出来。第四个原则是民主议定原则，这是目前村民自治原则和集体经济组织自治原则在分配机制上的具体体现。

2.建立土地补偿款村级分配法律机制，避免纠纷的发生。土地补偿款村级分配法律机制第一个问题就是分配主体，在村级层面具体由谁来分配。这个问题在目前村民委员会自治法和物权法中已经做了明确的规定，就是由村民会议进行分配，实际上就是由全体成员。其分配的程序笔者建议采用下面四步：一是选举产生分配委员会； 二是由分配委员会确定成员范围和分配方案；三是由分配委员会召开村民会议讨论分配方案；四是分配委员会执行方案。第二个问题是关于分配对象，土地补偿费分配给谁，由谁来接受土地补偿费的利益。这就涉及到集体成员资格的认定的问题。目前我国集体成员资格的认定法律规定不明确、不统一，因此，制定相关的法律规定用以解决当前日益突出的农村经济组织成员资格的界定问题十分必要。首先可以通过修改《农村委员会组织法》或由国务院通过《村民委员组织法实施条例》的方式将有关农村集体经济组织的成员资格的界定作出规定，并通过最高人民法院的具体使用的司法解释来指导各级法院的司法活动。其次可以借鉴《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》和《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。

3.重构农村集体土地征收补偿款分配纠纷的司法管辖权。首先，要明确土地补偿款分配纠纷的可诉性。涉及农村集体经济组织收益分配纠纷越来越多，由于法律法规对如何处理这类争议的规定不尽明确，最高法院有关司法解释亦不一致，各地法院在受理、裁判和执行此类案件时，都不同程度地遇到了一些困难。只有明确土地补偿款分配纠纷的可诉性才能统一全国法院在审理此类案件中的法律适用，保护当事人的合法权益。

其次，明确集体成员资格的司法审查权。根据集体经济组织的自治权理论，集体成员大会或代表会议有当然审查权，认定成员资格；同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权。理由是：其一，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其二，基于当前农村村民自治中出现的问题，尤其是对公民基础权利的侵犯，如不采取法律上的措施对这种行为加以监督制约，不利于社会主义新农村建设和法院对案件的审理。

4.建立多元化的纠纷解决机制。因农村土地补偿款分配纠纷发生纠纷的，当事人可以先协商解决；协商不成的，可由乡（镇）人民政府、街道办事处解决或通过人民调解委员会解决；协商、调解不成的可以申请仲裁或向人民法院起诉。同时要加强信访、司法、林业、水利、土地、民政等部门的沟通协作、齐抓共管、分工负责的纠纷解决机制，保障农民的权益，维护社会的稳定，促进新农村建设。

［1］陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构［J］.中国法学，2012，（1）.

［2］杨攀.农村集体经济组织成员资格标准的法律分析与实践［J］.西南政法大学学报，2011，（3）.

［3］阮忠明.土地补偿费分配案若干问题探析J］.人民法院报，2007-7-2（6）.

［4］黄松有等.最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用［M］.北京：人民法院出版社，2006.