刘 宇

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

当前，伴随我国经济成分、生活方式、社会组织形式和就业方式的日益多元化，原先的“单位人”更多转变为“社会人”，对单位的依附和归属减弱，而对自己居住的社区组织的依赖感明显增强，联系也愈加密切。社区服务发布的信息，提供的服务项目以及政策引导，都与社区居民的切身利益息息相关。居民参与社区服务的意愿和能力的日渐增强，以及对社区服务质量和水准的衡量标准的不断提高，都对我国社区服务自身的造血功能，职能调整和机制更新提出了更高要求，社区服务在新的发展拐点上，面临更多样、更公开、更新鲜的机遇和挑战。

社区服务已成为衡量社区综合管理水平，社区居民生活富足、幸福、安定的重要指标。关于社区服务的概念界定和内涵阐述，学术界众说纷纭，尚无统一界定。从社区服务自身的特征来看，它不只是一些社会自发性和志愿性的服务活动，而是有指导、有组织、有系统的服务体系；它自身具备的公益性、志愿性和资源互助性的特点使其与一般的社会服务产业和经营性的社会服务业有根本性区别；它的服务对象不是面向少数人，而是以社区全体居民的参与为基础，以自助与互助相结合的社会公益活动。从社区服务内涵的广狭义研究，狭义观认为社区服务是指社区福利性、公益性 (非营利性)服务，不应包括商业性服务，与之相对应，广义的社区服务说则不仅包括社区福利性、公益性服务，还包括一定程度的“准商业性”便民利民的生活服务，以及为社区内企事业组织提供的后勤保障服务。总结各方对社区服务概念的探讨，不妨这样界定社区服务：它是指在政府的指导和扶持下，在民政部门的倡导和组织下，以农村、城市的街道和自治组织为依托，以社区居民的自助互助为基础，关注包括妇女、儿童、老人、残疾人、下岗职工和优抚对象等在内的弱势人群，以提高社区居民生活质量，满足成员物质与精神生活需要而进行的社会福利服务性活动。

一、我国社区服务的现状

（一）社区服务的发展成效

自1986年民政部开始倡导社区服务以来，经过近三十年发展，我国社区服务在政府资金、政策的支持引导下取得了显著成绩和长足进步，已成为覆盖城乡各个地区社区建设的重要组成部分。尤其在社区服务发展模式探索、人员培训、经验积累和技术保障等方面进展迅速，填补了多项历史性空白。

1.服务设施和网络建设日渐完善。

我国目前已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19.5万个，便民利民网点66.5万个。绝大多数大中城市都已建成社区服务信息网，通过线上发布和线下实践，双管齐下，共同布局社区服务。以北京市社区服务信息网为例，打开网站，页面清晰，内容丰富，并与北京市民政局、殡葬公益热线、志愿服务网站形成常态化互动，打造了一个综合性的便民社区服务平台。

2.吸纳就业、提升居民幸福指数作用突出。

城乡各地的社区服务下大气力认真做好社区就业岗位开发、社区再就业指导服务和城市、农村基本生活保障工作。以济南市历下区Q社区为例，社区自20世纪90年代建立以来，通过部门推荐、服务合作和政策引导等方式，帮助他们进行职业培训、接受职业教育、发展个体经济，前后共安置了1200余名下岗失业人员，成功解决了再就业问题。另外，Q社区的居民委员会对所辖社区内的低保户、残疾人、烈士子女、遗孤、优抚人士等重点人群进行了详实、全面的摸底和统计，每逢节假日都会拿出专项资金为他们采购必要的生活物资，减轻他们的生活负担，保障其基本生活。另外，面向社区内80岁以上老人，Q社区还推出了爱老护老的定制服务，每名社区人员负责2—3名老人，定期上门走访，给老人提供社会便民联系卡，冬天为老人购置过冬棉衣和菜蔬，提醒老人注意保暖和用电安全。

3.社区服务的方法优化、效率提升。

仍以Q社区为例，在全面贯彻推行社区“一站式”服务的同时，社区还通过配备劳动保障、卫生保洁、社区治安等人员，实现提供服务的专业化和常规化，保障社区内环境清洁、秩序良好。通过社区统一采购生活用品、建立慈善超市的形式，为重点优抚对象发放购物卡，变相为其提供生活必需品；通过建立网上服务平台，将社区居民的个人信息录入，及时掌握每户居民的信息变动，第一时间利用网络平台发布新惠民政策和服务信息，引导居民培养自助互助意识；通过引入“社区服务储蓄”机制，即社区内居民可通过为其他居民提供常规、必要的服务项目，积累服务时间、储蓄服务账户，日后如想接受类似服务，可直接从服务账户上支取，享受相应社区服务，这对居民互助网络的形成提供了现实可用的机制模式和实践形态。以上诸多新方法的应用，极大改善了服务的质量，拓展了服务的范围，提升了服务的效率。

（二）社区服务面临的问题

尽管社区服务在发展过程中取得了丰硕成果，赢得了社区居民的拥护和赞许，但社区服务的发展本身是与国家的经济、政治、社会发展的步伐相伴相随，密切关联的，居民对其所住社区提供服务的方式、内容、水准等诸方面要素的标准也在逐渐提高，社区服务达到一个新高度并不能作为止步的理由，而应转化为向更高一级进发的动力，正视现实棘手的困境，努力破解阻碍进步的籓篱，仍是从业者当下和未来工作的重中之重。

1.社区服务管理职能权限尚未明确。

我国社区服务管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革开放中出现的管理缺位的产物，从其诞生之日起，就受到政府和民众的高度关注。但目前社区管理中“政社不分”的情况依然存在，尤其在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管理职能集于一身，例如Q社区的街道办事处，工作人员都由政府任命，政府为其安排工作和发放薪水，且居民委员会也作为其下属部门，俨然使居委会实质上成为一个“准政府组织”。显然，街道管理层面的政社合一、职责不清是导致街道办事处和街道社区职能错位的直接原因。这就不可避免地造成现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理意识，社区管理仍旧更多地体现为一种政府行为，而非民众自我管理意识提高后的自觉参与。

2.社区工作人员的整体素质和自身认同有待提高。

社区服务从业人员受文化教育的水平偏低，且缺乏有效系统的专业技能培训。根据济南市民政局社会福利处2011年的统计数字，在市、区、街道社区工作的人员中受过大学专科以上教育的约占l3%，中等专业学校毕业的约占47%，尚有38%的人员只受过初中或小学程度的文化教育，基本不具备社会工作的专业知识。另外，居民对社区服务的认同度不高，参与意愿低，对社区工作人员的社会评价偏低等问题也同样不容回避。据“中国城市居民职业声望量表”的统计显示，社区工作人员的职业声望仅列第53位，略高于殡仪馆工人、保姆、建筑业民工等。服务人员职业素质低下，学习能力欠缺，自身认同感不足，也已成为制约人员良性流动，社区服务质量更上台阶的瓶颈。

3.社区服务筹资不足，造血能力薄弱，缺乏法律制度保障。

目前我国社区服务的资金来源主要有两方面，包括政府的财政拨付，社会捐助资金投入，有奖募捐资金投入和社区服务的自身积累，其中政府的资金投入是主要来源，其他方面的投入所占比重明显偏小。在政府投入领域，西方发达国家的投入比重一般占社区服务总资金的50%以上，而在我国却不及30%，政府的投入不足俨然已成社区服务发展缺乏后劲的主要障碍。而社区服务性组织缺乏自身造血能力，机制臃肿僵化，职能发挥过度依赖政府投入，甚至某些方面直接依存于政府之上，无疑更使社区服务的自主化进程路途漫漫、步履维艰。

完善的法律制度是社区服务发展的基础保证，它不仅关系到社区服务发展水平的高低，对其能否持续发展也起着决定性作用。近年来，出于社区服务发展形势的迫切要求，各级政府有关有关部门制定了一系列政策法规，济南市历下区民政局也出台了《社区服务管理细则》，但因缺乏法规、规章等配套措施，导致政策缺乏可操作性，悬在半空，很难落地；另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏执行。法律制度规范的缺位、失位，常使社区服务在发展中陷入无章可循的窘境。

二、我国社区服务未来的发展方向和道路探索

（一）在发展主体和动力机制上理顺政府和社区管理的关系

严格界定政府在社区服务中的介入尺度，明确社区权限要严格界定政府在社区服务中的职能，政府应该坚持社区服务的福利性，激励社区服务的公益性，合理纳入属于自己管辖范围内的社区服务事项，而对应归属社会、第三方组织的事务则要果断放权，注意引导和培育社会力量在社区服务方面的集聚和发展，把握政府介入的尺度也同样是建设服务型政府，提升办事效率的必然要求。城乡的社区管理机构，在管理过程中，可尝试逐步组建在街道层面具有法律地位的半官方性质的社区管理委员会。这种管理委员会应由社区居民自主选举产生，开展民主生活，经过民主程序，从而推选出有威信、有能力的社区管理者，负责日常的行政事务，政府也可派出适当人数的代表，主要负责社情民意的上传下达和对社区工作实施监督的工作。应该说，这种管理模式的应用比较符合我国目前社区服务发展的现实情况，不失为一种有益的探索。

（二）逐步提高社区服务人员的职业素质和待遇水平

建立一支专业化，精明强干的社区工作者和服务管理者队伍，要从实际出发，加强分类指导和理论研究，形成适合我国国情的社区服务理论体系，作为我国社区健康发展的指导；要加大科学技术的引入力度，努力提高社区服务工作中的科技含量，以科学化带动社区服务水平的增进；要加大对人才使用和开发的资金投入，下大力气搞好人才的挖掘、培训和引进，致力于提高社区服务人员运用科学技术和社工专业技巧的能力，努力在政府指导下，依靠社会教育机构，有计划、有步骤地对在岗社区服务人员及管理者进行专业培训，以达到增强从业人员的专业能力和职业修养的目的。另外，根据赫茨伯格的“双因素理论”，相应提高员工薪酬水平，改善工作环境，从优化激励因素着手，也可最大限度挖掘员工潜能，激发他们的工作热情和主动性。

（三）加大投入，以信息化、制度化、法制化规范社区服务

社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任加大各方面资源的投入，从强化社会管理的角度出发，政府也应加大社区服务事业资金的扶持力度。现阶段，政府应考虑把社区服务业作为其加强公共服务职能的重要领域，重点支持建设和用于社区组织的工作场所和为老年人、青少年提供活动支持的服务中心等公益性公共便民设施，通过打造覆盖所辖社区的稠密信息服务网络，实现社区服务的信息化发展，使社区居民足不出户便可浏览信息，享受服务。

社区服务的法律制度建设，是社区建设的制度基础，接下来应在继续坚持和深化当前社区管理体制改革的基础上，拟定一部具备综合性、权威性、指导性的《社区管理法》，从法的角度规制服务行为，着重强调法在执行中的针对性、可操作性和可确定性，使有利于社区服务发展的各项政策法规真正落地，惠及居民。从当前社区管理的工作实践来看，要做好《城市居民委员会组织法》、《农村村民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》等法规的修改工作，建立健全社区服务的各项规章制度，包括民主决策制度、民主监督制度和科学评估制度等，以常态化的制度建设为从业者规范开展工作提供制度约束，加快实现社区服务的管理制度化。

（四）合理借鉴国外社区服务的成功模式

我国社区服务起步晚，起点低，较西方发达国家，不论在服务方式，还是体制建设方面都尚存差距。有鉴于此，可有选择地将国外社区服务发展进程中形成的有益模式和成功经验引入，借鉴精华，为我所用。像美国提倡创办社区企业，由政府和社区共同管理，政府主要提供资金优惠和政策倾斜，社区企业的创办可为大量社区居民提供就业岗位，也可利用赚取的利润来反哺社区的发展，不失为有意义的尝试。另外，像德国社区中社区医生的存在，可为社区内的常住居民提供必要的医疗服务，还可与大型医院建立转诊救治机制，为进一步完善社区卫生保障体系提供现实的案例。日本和澳大利亚的社区服务中都格外强调依靠社区居民自身的力量改善社区治安状况，重视培育居民的自律意识，发展社区矫正制度，提出“邻里守望”计划，由此形成一个居民和社区警务联防联动的治安管理体系。以上述及的管理模式，可弥补我国城乡社区服务在发展中，因视野受限而面临的局限。

我国社区管理未来的发展到如今这个阶段，水平较之前已有显著提高，但未来之路还任重道远，由于时代和历史所导致的流弊，很难在短时间内根本扭转，各方观念的调整和接受也需时日，因此在今后的发展中，不可盲目求快，好高骛远，必须坚持脚踏实地，发布一个政策、制定一个法规，重在落实和执行，不求显著的大进展，而关注每个具体而微的小进步，这需要社区服务的管理者、执行者从实际出发，以严谨务实，科学客观、勤勉为民的信念和精神从社区服务的实践中找寻真知、反思失误、总结经验，以他们的责任和担当为社区居民真正办实事，办好事，稳步推进我国社区服务的健康向上和良性发展，全力推进对信息化、专业化、产业化道路的有效探索，让生活在社区中的普通居民因细致、贴心、到位的社区服务倍感温暖和幸福。

［1］刘宜君，许雅文.我国城市社区服务发展初探［J］.中国社会工作，2005，（2）.

［2］高军波，苏华.西方城市公共服务设施供给研究进展及对我国启示［J］.热带地理，2010，（1）.

［3］温俊萍.城市基本公共服务社区化探析［J］.河南师范大学学报，2009，（5）.