马 龙

（太原广播电视大学 教学处，山西 太原030000）

0 引 言

当前，我国房地产在繁荣市场经济及促进国民经济发展中的作用愈来愈明显，可以说，房地产产业的健康发展在一定程度上影响着我国国民经济能否健康持续发展。深入开展房地产预售登记制度的研究，全面完善商品房预售登记备案制度，有力强化政府对预售行为的监督与管理，对于保护预购人的合法权益及维护房地产市场秩序具有重要意义。

1 我国商品房预售登记备案立法现状

商品房预售行为是开发商回笼资金，实现利润的重要方式之一。早在1994年我国就建立起商品房预售合同登记制度。由于我国商品房预售制度不健全和法律规范不完善，从签订预售合同到办理物权变更登记过程中，存在商品房预售管理环节混乱的现象，出现了“一房二卖”、“售后抵押”等损害预购人合法权益的行为。为了保障预购人合法目的得到实现，我国现行法律出台了对商品房预售登记备案制度的大量规定。例如，1994年全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》、1998年国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》、2004年建设部修订的《城市商品房预售管理办法》等规定。这些规定明确指出，购房者与开发商签定《房地产买卖合同（预售）》之后，由开发商将该项交易情况报送至城市房地产管理部门简略记录，以便监管部门对双方交易活动进行规范管理。［1］笔者认为，这些规定过多强调政府的行政管理行为，没有明确预售登记行为的物权效力，从而导致预购人的合法权益在受到侵犯时无法及时得到法律保护。为了保护预购人的物权权利，我国2007年10月1日颁布实行的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第二十条提出了预告登记行为，对预告登记的范围、发生、转让和消灭做了规定，但规定很抽象，不利于司法实践。［2］出于对交易安全的保护，预售登记备案在物权条件尚未成就时赋予了预购人对抗第三人效力的一种特殊权利。预告登记行为则是《物权法》对物权权利的保护做出的进一步明确规定。这一系列相关法规和条例的颁布初步确立了我国商品房预售相关制度，为规范管理房地产预售秩序提供了依据。

2 我国商品房预售登记备案制度存在的主要问题

目前，我国商品房预售登记备案制度已具雏形，但我国法律对其的法律效力仍没有明确规定，从而导致在现实操作中出现体系不够完整、内容混杂等问题。

2.1 没有从法律角度明确物权效力

我国商品房预售合同登记行为缺乏法律强制保护物权的效力。《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》对违反登记管理规定的行为的处罚做了明确规定。从其内容上看，只是明确了预售登记是对双方买卖合同关系的确认行为，没有规定登记行为是确定预购人所有权的行为，更没有明确预售合同登记属于不动产登记。因此，预售合同登记备案的行为性质是确认双方合同的效力的行为，不具备确认物权性质和效力的强制作用。这种过多地强调行政管理而无法律强制保护物权的规定，不能从根本上遏制不良开发商侵犯预购人合法权利的行为。从其行为效力上看，预售登记备案行为没有赋予预购人物权保护的效力。从《物权法》上讲，商品房的“预登记”行为是购房者取得了在建商品房的“准物权”。由于相关法规不完善，我国商品房预售登记备案制度没有体现出对预售商品房强制物权保护作用。在实践中，预售合同备案登记行为只反映开发商与购房者之间的债权债务关系，导致预购人丧失了优先受偿的对抗效力。例如，在受让房屋之前，开发商享有预售房屋控制权，购房者不享有预售房屋所有权。按照现有规定，因购房者对预售房屋无物权属性，一旦开发商拖欠工程款，预购人就丧失了对抗“工程价款优先受偿权”的效力。因此，实践中如果不承认预售合同备案登记行为具有确认物权效力，将会削弱购房者对物权权利的保护，进而损害社会公平和危及社会稳定。

2.2 预售登记行为缺乏物权强制保护效力

为了保护不动产产权转移后的权益，《物权法》设置了登记制度。预售行为对象是销售建设中的期房。期房不具有所有权或其他物权，不能进行物权变动登记。房屋登记是确认房屋所有权的法律行为。按照物权性质，预购人在预售登记后办理房屋产权转移之前，只能是债权人而不是房屋所有权人。因此，商品房预售登记备案行为无法产生如同产权转移登记那样的对抗效力。［3］178-182商品房预售合同登记备案行为是国家加强房地产市场监管、强化行政管理的行为，是确认预售合同是否有效的行为，并不是确认物权行为，与民事法律确认物权效力无关。例如，2003年6月1日正式施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条第1款明确规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”［4］首先，按照预售商品房登记备案制度规定，登记备案行为是国家通过行政手段对预售合同进行资格审查的行政管理行为，目的是防止开发商存在“一房多卖”的违法行为。国家应该通过加强行政监督职能来保护交易过程的安全，维护交易市场秩序，最大限度地保障商品房买卖合同的实现。由于相关法律和条例的不完善，未对商品房预售登记备案制度性质、商品房买卖合同的法律效力以及未经办理登记备案产生什么样的法律后果等方面加以规定，导致对房地产开发商违规操作行为进行处罚时无法律依据。其次，预售登记备案制度缺乏法律强制力。在实践中，商品房预售登记制度过多强调行政管理行为而缺乏法律上的强制力，从而无法对预售人的处分行为进行控制，也无法使购房人的根本利益得到有效保护。可见，弱性强制力只会导致违法行为发生，严重的影响了房地产行业的健康发展。

2.3 在法律适用上存在冲突

预售商品房是尚未竣工的标的物。目前，法律对预售商品房转让的规定还不明确。《城市房地产管理法》第45条规定：“商品房预购人将未竣工的预售商品房再行转让的问题由国务院规定。”①参见中华人民共和国建设部令第131号，自1995年1月1日起正式施行。然而，在实践中执行部门却找不到确切可行的规定。同时，各地就预售商品房在转让过程中的规定也各异，缺乏统一的执行标准。因此，一方面，预售商品房在转让时该适用物权法还是债权法，就出现了分歧和冲突；另一方面，预售合同登记行为的性质存在分歧，即登记行为是行政意义还是民商法上的意义，在法律适用上从来没有明确的规定。上述冲突出现的原因很多，主要是法律不健全和制度不完善造成的。

3 关于完善我国商品房预售登记备案制度的思考

商品房预售市场的快速发展，在增加住房供应，改善和提升居民生活水平上起到很大作用。完善商品房预售登记备案制度，建立不动产强制管理登记，能有效抑制房地产开发企业的违法行为，全面保护预购人的合法权益，有力促进房地产市场的有序、健康发展。

3.1 建立预售商品房登记集中管理制度，赋予登记行为准物权效力

当前，我国商品房在预售过程中采取的是预售备案制度。强调政府在预售过程中的行政监管职能。预售合同备案属于公法范畴，预告登记行为属于私法范畴。当预告登记过多地强调预购人的自主愿望时，难免会出现管理上的疏漏和违法行为的发生。针对以上问题，我国将于2014年6月底，可见出台《不动产统一登记条例》，要求将不动产进行强制登记。这在不动产管理上是一大迈进。我国不动产登记管理在完善阶段建立起预售备案和预告登记同步制度，依靠登记制度来明确物权归属，有力地赋予了预售商品房准物权效力。这对于保护物权人权利、维护交易安全、提高交易效率是非常重要的。将预售的商品房备案和预告登记同时强制进行，公示预售商品房信息，政府主管部门可以有效地监管，也可以有效地保护预购人的合法权益。②参见中华人民共和国国务院令第248号《城市房地产开发经营管理条例》。

3.2 整合政府部门职能，建立完善信息公开制度

当前，我国不动产登记的管理部门繁多，职能分散。例如，很多城市实行的是房、地分开登记原则，不动产实行土地管理部门和房地产管理部门分管的方式。由于管理机构职能分散，缺乏有效监管，从而导致不法分子有机可乘。为了杜绝不良开发商的违法行为，就必须整合各个职能部门，实行一站式监管，才可以有效地控制土地，以及商品房的预售和抵押等行为，防止开发商通过“一房多卖”等手段损害购房者利益，规范房地产市场的交易秩序和保障消费者的合法权益。此外，政府可以在全国范围内建立安全便捷的信息联网查询系统，完善商品房预售信息查询功能。政府通过出台相关的法律和规定，将全国范围内商品房预售登记和商品房抵押预售登记信息予以公示，确保公众能够通过网络对预售商品房各项情况进行查询。政府必须加强监管职能，严格审查预售商品房网上公示行为和公示信息真实性，防止公示信息的不对称性。可见，政府通过联网实行“一房一公示”信息的公开行为，有效地防止了预售商品房欺诈行为的出现，更好地保护权利人的合法权益。［5］

3.3 在预售登记备案环节引入物权公证制度

预售登记备案行为的物权保护效力对维护交易的安全和效率意义重大。为了保证登记行为的准确性和真实性，保护预购人“物权”权利，我国可以在预售登记备案环节建立起公证制度。［6］73-74在预售备案过程中，政府可以引入公证机制对预售情况进行实质审查。公证机关对事实认定后做出公证书，公证结果可以直接作为行政人员的管理依据。可见，公证制度的引入，不仅赋予预售商品房以物权性，而且明确了预购人在物权方面的权利。建立预售登记环节的公证制度可将预售登记的实质审查和确权效力同步进行：一方面，公证机构的实质审查行为减轻了行政机构的工作量，提高了登记效率和登记的公信力；另一方面，公证机构的介入加强了监督力度，可以充分地保护私权。

3.4 建立开发商信用管理系统，加大对违法行为的惩处力度

建立商品房预售网上联机审查及信用评价系统，可以加强对房地产开发商市场行为的监管。建立预售情况网上联机查询系统，可以将预售商品房的预售信息公开，公众可以充分地掌握信息，政府管理部门也能有效地对预售情况进行监管。同时，政府可以公布开发商的信用情况，引入社会对开发商的信用评级机制，将开发商置于政府监管和社会评价监督中，将信用评级的高低作为开发商进入房地产市场的重要指标［9］40-45，建立信息公开和监督评价机制，可以对不良开发商起到震慑作用，也可以及时发现并制止预售中的不法行为。此外，政府要加强对商品房预售登记环节的审查和管理。房产登记申请人提交错误、虚假的申请登记文件，给房产权利人造成损失的，应当承担相应的法律责任。房地产登记机构及其工作人员违反条例规定，导致房地产登记错误，给房地产权利人造成损失的，要由房地产登记机构承担相应的法律责任。

总之，商品房预售登记备案制度的完善及预告登记制度的建立，是房地产市场快速发展的必然要求。完善商品房预售登记备案制度，建立不动产强制管理登记，加强房地产市场监督力度，能够更好地维护消费者的合法权益，进一步促进房地产市场健康有序的发展。

［1］张薇.完善我国商品房预售制度的法律思考［D］.北京：北京交通大学，2008：29-32.

［2］王者洁.论商品房预售登记的法律属性和效力及相关纠纷的解决［J］.现代财经，2009：13-14.

［3］李祖全.物权法的若干问题研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［4］中华人民共和国城市房地产管理法［M］.北京：中国法制出版社，2009.

［5］雷兴虎，蔡科云.中国商品房预售制度的存与废一兼谈我国房地产法律制度的完善［J］.法学评论，2008（1）：54-59.

［6］郑瑞琨.房地产交易［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［7］符启林.商品房预售法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2012.