康永超

（中共常州市委党校理论研究中心，江苏常州 213016）

城乡一体化的苏南模式及其创新

康永超

（中共常州市委党校理论研究中心，江苏常州 213016）

城乡一体化的目标在于实现城市和乡村在经济、社会、文化、生态等领域的全方位协调互动融合发展。围绕实现这一目标，苏南地区深入推进城乡发展一体化，形成了城乡一体化的苏南模式，其发展态势可概括为：一张图，双置换，三集中，四对接，五注重。尽管城乡一体化的苏南模式在实践中取得了明显成效，但也面临着群众参与不够、资金瓶颈渐现、产权流动困难、集中经营困局、土地指标困扰等问题和挑战。推进苏南城乡一体化进一步发展并为其他地方提供经验借鉴，需要着力推动和实现城乡一体化的苏南模式的创新与完善。

城乡一体化；苏南；模式；创新

早在1983年，苏南地区（本文研究对象为苏州、无锡和常州）在乡镇企业大发展的背景下，最先提出城乡一体化理念，从此开始了城乡一体化的探索。近年来，在全国各地兴起的城乡发展一体化热潮中，苏南地区深入推进城乡一体化，逐步形成了具有全国性影响的城乡一体化苏南模式。

一、苏南城乡一体化模式的特点与成效

最初的苏南模式起源于苏锡常等苏南地区通过发展乡镇企业带动农村非农化的探索和实践。随着苏南经济社会的发展，传统的苏南模式不断实现着内涵的丰富和外延的扩展，表现在城乡关系方面，今日苏南的城乡一体化，立足于 “打破城乡二元结构，实现城乡互动统筹发展”［1］。从发展态势上看，由此形成的城乡一体化苏南模式可概况为：一张图，双置换，三集中，四对接，五注重。

（一）一张图

“一张图”，即编制好城乡规划这张图。规划是推进城乡发展一体化的龙头和基础。在推进城乡发展一体化中，苏南各地重视发挥规划的引导作用。苏州实施了市域内城乡规划的全覆盖，在全市基本形成了城镇规划、土地利用规划、产业发展规划和生态建设规划 “四规融合”的规划体系。无锡以优化镇村布局为重点，完成了所有行政村的村庄规划编制。常州规划完善了由一个特大城市、两个中等城市、8个重点中心镇以及若干一般镇组成的市级城镇体系，完成了镇村布局规划。

（二）双置换

“双置换”，即土地承包经营权置换社会保障、宅基地使用权置换城镇住房。近年来，苏南地区依据经济发达、大多数农民已经不再从事农业生产的客观实际，鼓励农民按照自己的意愿参与 “双置换”。通过 “双置换”，农民取得了城镇养老保险等社会保障，改善了居住环境和条件，同时腾出了许多土地资源。

（三）三集中

“三集中”，即引导和推进工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中。到2012年，苏州农村90%的工业企业进入了工业园，48%的农民实现了集中居住，88%的承包耕地实现了规模经营。无锡要求农村新办企业一律进入工业园。常州通过 “三集中”，80%以上的农村工业企业进入了集中区，农业适度规模经营比重超过84%，已经建成和正在建设的农民安置小区面积成倍增长。

（四）四对接

一是城乡基础设施的对接。近年来，苏南地区统筹加快了城乡基础设施建设。以常州市武进区为例，通过实施新农村建设的 “十个村村有”，农村已基本拥有了自来水、天然气、公交车、污水处理、道路硬化、公园绿地、健身广场、数字电视、技防设施和文化活动室等基础实施。

二是城乡劳动就业的对接。苏南着力推进对城市居民的就业政策在农村地区的覆盖。如苏州提出要 “坚持同一政策、落实同一待遇、构建同一平台、提供同一服务”，让城乡居民享有同样就业机会。无锡探索形成了 “城乡一体、内外一致、培就结合、权益保障”这一统筹城乡的就业模式。常州全市所有镇、街道和社区建起了统筹城乡的就业服务平台，率先在全国地级市当中建成了城乡一体的人力资源市场。

三是城乡社会保障的对接。在全面建立并实现了养老、医保、低保3大社会保障体系完整覆盖的基础上，苏南积极推进了城乡社保制度的对接。目前，苏锡常3市已全部实现低保标准的城乡并轨，农村乡镇企业职工养老保险已经全部被纳入到了城保体系之中，农村医保向基本医疗保险制度的过渡也在加快实施。其中，苏州已经在全国率先实现了养老、医保、低保 “三大保障”的城乡并轨。

四是城乡公共服务的对接。苏南地区通过实施公交城乡对接，基本实现了 “公交村村通”；通过加快农村中小学标准化建设，促进了城乡教育的均衡优质发展；通过合理配置公共卫生服务资源，实现了每个镇都有一个社区卫生服务中心以及若干个社区卫生服务站的目标；通过加快乡镇文化站和村文化室建设，实现了公共文化设施全部免费向社会开放。

（五）五注重

一是注重强村富民。苏南通过大力发展非农产业、推进农民就业创业、积极发展物业经济、建设农村社区农贸市场和超市、培育 “一村一品”、实施村企挂钩以企带村等，致力让村级经济实力壮大和农民富裕。2012年，无锡、苏州、常州村均集体收入分别达612万元、582万元和278万元。村强则民富，至2012年，苏州、无锡、常州城乡居民收入之比分别为1.93：1、1.93：1和2.01：1，显著低于全国3.10：1的水平，是全国城乡收入差距最小的地区之一。

二是注重发展现代农业。在推进城乡发展一体化过程中，苏南地区注重建设现代农业产业园区，积极培育现代农业生产经营主体。苏州已建成的万亩以上现代农业园区有26个，千亩以上现代农业园区有80个。常州借鉴工业园区管理模式，积极开展招商引资，在跨地域万亩以上的综合园区成立园区管委会，为入园企业提供最优的服务，本地的菜根香公司、大娘水饺集团等餐饮企业和一批工业企业纷纷加入到了发展现代农业的行列中。

三是注重环境整治。苏州持续推进了以 “清洁家园、清洁河道、清洁村庄”为重点的 “三清工作”，大力实施了以 “绿化通道、绿色基地、绿色家园”为主要内容的 “三绿”工程。无锡积极开展了新市镇建设与 “美丽村庄”建设。常州组织实施了以 “三清一绿”（清垃圾、清粪污、清河塘和村庄绿化）为主要内容的村庄环境整治专项行动。目前，苏南农村环境综合整治水平领先于全国其他地区。

四是注重典型引路。在推进城乡发展一体化中，苏南注重通过培育典型，发挥其示范带动作用。苏州确定了23个不同类型的城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区。无锡先后部署实施了 “示范镇村”和 “幸福镇村”争创活动。常州鼓励武进区在全市率先推进城乡发展一体化，并争取成为全国城乡发展一体化综合配套改革试验区。

五是注重制度创新。在推进城乡发展一体化过程中，苏南地区始终把探索制度创新放在重要位置，在农村土地使用制度、社会保障制度并轨、强化公共财政支农、统筹城乡就业、统筹城乡社会管理、实现农民身份转换等方面均进行了积极探索。

二、苏南模式面临的问题与挑战

（一）群众参与不够

城乡一体化的苏南模式所取得的上述成效，是在政府主导下通过行政推动实现的。政府主导城乡发展一体化有其必然性。但随着实践的推进，不足之处及相应问题也显露出来。在推进苏南城乡发展一体化过程中，从规划设计、项目实施到资金投入，群众都很少参与，他们往往是按照设计好的方案通过判断对自己能够带来多大利益来决定立场和态度，原本应当是参与的主体变成了单纯的利益接收者，一旦知悉其他地方的农民获得了更多利益，还会进行攀比，甚至引发矛盾。

（二）资金瓶颈渐现

推进城乡发展一体化，需要大量的资金投入，仅是将农户原有在农村的住房换成集中居住的住房，安置一户就需要60万元左右，以此推断，通过宅基地置换而来的二三产业用地，出让收益一般达到每亩120万元以上，才能实现基本的财务平衡。一旦全面铺开将宅基地及农民的住房置换成社区住房，整理出的土地大量上市拍卖，将很难达到理想的拍卖价格。如何利用市场机制盘活农村发展要素并吸引城市发展要素进入农村来推动城乡发展一体化，仍有待探索。

（三）产权流动困难

农村居民拥有的生产生活要素主要包括承包地、宅基地和房产，对于这些要素，农民并不拥有产权或者说产权是不明晰的。但农民集中居住后，对于通过置换获得的社区住房，他们依旧不拥有产权，不能实现转让流动，就带来了一系列新问题。如，有些农民通过置换获得的住房较多，期望能通过转让、出售得到资金用于投资，有些农民已定居于城市，希望将置换获得又不需要居住的住房转让出售。此外，村民所持有的由集体资产所有权量化而来的股份合作社股权同样不可转让和变现。在今天村民打破行政区域集中居住甚至离开户籍地进城或者到外地居住的情况下，上述情况不仅给这部分群众带来了诸多不便，而且因股权不能流动影响他们所持资产的保值增值。更重要的是，由于上述要素的不可流动，使得农村缺乏与城市进行要素交换和吸引城市要素进入农村的条件，使得农村的劳动力、资金、资源等要素只能被动单向地流向城市，从而影响城乡双向一体化融合目标的实现。

（四）集中经营困局

推行农业集中经营后，对提高土地产出效益的要求非常迫切。要提高土地产出效益，单纯搞粮食生产难以办到，如何既保障粮食生产又确保获得更大收益，是需要突破的难题。建设现代农业产业园区，需要通过招商引入懂农业有技术有资金会经营的市场主体，但这样的市场主体比较缺乏。已经从事现代农业的公司和企业在初创阶段普遍经营效益不高甚至亏本运转，亟需得到扶持和培育。

（五）土地指标困扰

推行农民集中居住，所用土地指标来自宅基地置换。但在置换前，必须先有周转土地指标用于建设农民集中居住的住房。在江苏省的统筹安排下，苏州已经解决这一问题，但苏南其他地方还受着此一问题的困扰。另外，按照规定，通过宅基地和农房整理出的土地，一部分可作为村集体在城镇建设标准厂房或者店面房的指标，由农民入股享受土地的长期收益，但在执行中，存在着落实不到位的问题，这不仅会影响到村级集体经济实力的壮大，而且会影响到村民的切身利益。

三、推动城乡一体化模式的创新与完善

（一）充分尊重群众主体地位

“促进城乡一体化发展，若主要靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。”［2］推进城乡一体化发展，离不开政府的主导，但政府主导不能变成政府包办。创新苏南城乡一体化发展模式，需要充分尊重和发挥群众的主体作用，使城乡一体化发展变成农民主动自觉的选择。

韩国在推行新村运动的一个重要经验就是让“乡村动起来”。尤其在20世纪80年代新村运动进入更高阶段后，政府的作用转变为规划、协调与服务，具体怎么干、如何干由村民自主决定，避免“乡村运动而乡村不动”的困境［3］。借鉴韩国经验，推进城乡一体化的苏南模式的创新，应注重引导、动员基层和群众积极参与。

要从制定规划开始，就让群众参与其中。德国巴伐利亚州的经验表明，只有村民亲自参与到规划及其实施中，才能取得好的效果。在德国，巴伐利亚州曾是落后的农业地区，如今成了经济实力最强的州。该州在乡村发展中的经验之一，便是抛弃那些出于好意强加给村民的专家规划，代之以由对话形成的规划，即让规划涉及到的人对规划有发言权，并得到专业人员的指导，最后由负责此项目的镇政府作出决策［4］。借鉴这一经验，我们在制定乡村发展规划时应做到专家和群众相结合，就像装修房子要听主人的意见一样，做规划也要体现群众的意愿。

要通过赋予农民自主选择权，体现农民在推进城乡发展一体化中的主体地位。包括，在开展“双置换”中，允许农民选择参加其中一项置换；在推进集中居住工作中，给予农民多种选择，变被动的拆迁为主动的搬迁。一是可以选择换房安置，也可以选择货币补偿。二是可以选择安置房，也可以选择商品房。三是可以选择居住到城市，也可以选择居住到中心镇，还可以选择居住到规划的居民点。四是可以选择统一建造的住房，也可以选择按照规划要求自主建房。

（二）致力培育市场主体

通过 “双置换”腾出的劳动力需要有新的就业渠道和获得更高的收入，通过 “双置换”流转出的土地需要提高产出率，这都离不开市场主体的发育。创新苏南城乡一体化发展模式，需要把培育、发展相关企业和各种专业经济合作组织作为一项重要任务。

一要围绕工业园区的发展，推动项目和企业落地。项目实施和企业落地是 “双置换”和 “三集中”得以推进的基础。同时，“具有地区特色的乡镇产业集聚对于乡镇经济的发展具有重大的促进作用。”［5］要通过项目直报和计划指标的直达，优先将乡镇工业园区的建设项目列入重点工程项目；在安排实施各类重大项目时，将乡镇工业园区作为项目实施的首选之地；推进产业和企业进镇，实现乡镇工业园区的产业集群发展。

二要围绕农业园区的发展，培育和发展现代农业经营主体。要把农业招商的重要性提到和工业招商同等重要的位置。要出台扶持政策、提供财政资金支持和金融支持，积极培育各类优秀农业经营主体。要通过实施财政补贴鼓励土地流转，推动农业朝着产业化、规模化和品牌化方向发展。要进一步扶持和壮大农民专业合作组织。

（三）城镇化和新农村建设双轮驱动

在创新苏南城乡一体化发展模式的过程中，要自觉坚持、主动做到 “一手抓城镇化一手抓新农村建设”［6］，既不因新农村建设忽视城镇化，也不以城镇化取代新农村建设。

从苏南实际看，在创新城乡一体化发展模式中推进城镇化，应重视培育和发展中心镇，把发展前景好的中心镇逐步打造成宜业宜居的现代化小城市。长期以来，苏南地区比较注重的是大城市的建设和发展。加快中心镇建设，可以使农民就地就近转为市民。在创新城乡一体化发展模式的过程中，苏南地区应把中心镇建设作为重要抓手，特别是对于土地指标这一制约中心镇建设的最大因素，应下决心给予切实解决。

在推进城镇化的同时，苏南地区还要继续加强新农村建设，把新农村建设作为推进城乡发展一体化不可或缺的 “双轮”之一。无论城镇化水平有多高，都不可能没有农村。在推进 “双置换”、“三集中”中，应注意将城乡一体化发展规划与前些年确定的新农村建设规划相衔接，并通过推进新农村建设，进一步提升苏南农村的发展层次。

（四）明晰农民产权建立产权流转市场

创新城乡一体化的苏南模式，需要发挥市场机制的作用，使农民所拥有的生产生活要素能够通过市场流动给他们带来效益，使农村的发展要素得以盘活。对于土地承包经营权，即使农民参与了“双置换”以及其他形式的土地流转，他们仍然拥有相应权益。要进一步做好农村土地承包经营权的确权和颁证工作，使农民能够持证参与土地流转，从土地流转中长久获得相应利益。对于置换而来的社区住房，建议国家授权苏南进行政策试点：第一步，建立农村社区住房流转市场，在一定的行政区域 （乡镇管辖区域或者县级管辖区域）内，实施在辖区农村户籍居民中自由转让社区住房的政策；第二步，允许符合一定年限的社区住房转为商品住房，不受行政区域的限制，面向城乡居民自由出售。对于农村居民持有的农村合作经济组织的股权，应在乡镇政府的组织实施下，形成公开透明的财务制度和分红制度，并建立股权流转市场，使持股村民拥有自主转让、变现和继承股权的权利。

（五）扩展农民收入来源和推进城乡基本公共服务均等化

推行 “双置换”和 “三集中”，不仅要解决农民的居住问题，更重要的是要解决农民的收入增长来源问题。一要努力创造更多就业岗位，并通过加大培训力度增强农民的就业能力，尤其对年龄较大、受教育水平低、难以就业的群众，应给予特殊的关照和帮助，如把他们安排在所居住的社区从事能够胜任的物业服务等工作。二要切实保障宅基地置换后的村集体经营用地留用指标，使农民能够利用这一土地指标入股建设标准厂房或者店面房等，发展物业经济，确保他们能够长期分享土地增值收益，拥有一个新的稳定的收入来源。

增加农民收入，不能只是名义上的增加，解决集中居住后生活成本上升的问题，需要加大公共财政对农村公共服务的投入，进一步推进城乡基本公共服务均等化，把城市居民享有的公共服务配套到农村。推进城乡基本公共服务均等化，重点是提升对农民社会保障的投入，尤其要在实现城乡社保制度全覆盖的基础上，进一步加快城乡社保制度的融合并轨。

（六）推进城乡要素双向流动

城乡一体化的演进， “首先是在工业化带动下，农村要素向城镇的积聚过程，而后是一个由城镇向农村的扩散过程”［7］。著名经济学家厉以宁也提出，城乡一体化将经历 “单向城乡一体化”和“双向城乡一体化”两个阶段［8］。单向城乡一体化表现为农村要素向城市的单向流动，双向城乡一体化表现为城乡之间要素的双向流动。伴随城乡之间要素的双向流动，农村发展要素单向流入城市的历史从此结束，城市的优质发展要素将大量进入农村，农村经济和社会事业随之会得到极大的繁荣，当年马克思主义经典作家所憧憬的 “城乡的融合”［9］最终也会成为生动的现实。

目前，苏南的城乡一体化已发展到由单向城乡一体化向双向城乡一体化转变的重要时点。创新城乡一体化的苏南模式，应当把促进城市的优质要素流入农村作为一项重要举措，努力推动实现城乡要素的双向自由流动。建议结合落实 《苏南现代化建设示范区规划》中关于将苏南建成城乡发展一体化先行区的要求，推进城乡 “发展互动”，“构筑城乡互动产业链”，在苏南率先启动实施双向城乡一体化。实施双向城乡一体化，促进城乡要素的双向流动，城乡一体化的苏南模式将会实现重大创新，从而推动苏南建成城乡发展一体化先行区，进而以其示范效应带动全国范围的城乡一体化改革发展。

［1］彭安玉.科学发展观在苏南的生动实践：“新苏南模式”的形成及其新超越 ［J］.常州大学学报：社会科学版，2011（1）：15—19.

［2］包宗顺.苏南城乡一体化发展：现状、制约与对策 ［J］.江苏大学学报；社会科学版，2011（1）：78—83.

［3］黄辉祥，万君.乡村建设：中国问题与韩国经验 ［J］.社会主义研究，2010（6）：86—90.

［4］中央党校访德代表团.德国土地整理和乡村革新的经验及其启示［J］.科学社会主义，2006（1）：112—114.

［5］陈晓雪，朱书阳.苏南乡镇民营产业集聚水平测度及其经济增长贡献度分析 ［J］.常州大学学报：社会科学版，2011（4）：52—56.

［6］温家宝.中国农业和农村的发展道路［J］.求是，2012（2）：3—10.

［7］张建华，洪银兴.都市圈内的城乡一体化 ［J］.经济学家，2007（5）：98—104.

［8］厉以宁.现在正是推进经济转型最佳时机 ［N］.光明日报，2010－05－12（9）.

［9］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1958：371.

Urban－rural Integrated Southern Jiangsu M odel and Its Innovation

KANG Yong－chao
（Theory Research Center，CPC Changzhou Municipal Party，Changzhou 213016，China）

Urban－rural integrated goal is to realize fusion development of coordination and interaction of a full range on city and countryside in the economic，social，cultural，ecological and other areas.In order to achieve this goal，with the further promotion in the integration of urban－rural development in Southern Jiangsu region，urbanrural integrated Southern Jiangsumodel has been formed.Its development trend can be summarized as follows：One plan，two permutations，three concentrations，four linkages and five focuses.The urban－rural integrated Southern Jiangsu model practically achieved remarkable results，but it also faces a number of problems and challenges，such as，insufficient public participation，capital bottleneck，difficult property flow，centralized management predicament，land limit of distress.To promote the further development of the integration of urban－rural development in Southern Jiangsu region，and provide experience for other regions，we need to focus on the promotion and realization of the innovation and improvement of urban－rural integrated Southern Jiangsu model.

urban－rural integration；Southern Jiangsu；model；innovation

F327

A

2095—042X（2013）04－0056－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.04.0013

（责任编辑：刘志新）

2013－05－08

康永超 （1965—），男，河南南阳人，教授，主要从事哲学、中国特色社会主义理论与实践研究。

江苏省党校系统科研课题（XT1165）