王 驰，孙晓凤

（1.江苏警官学院现代警务研究中心，江苏南京 210012；2.江苏警官学院公安科技系，江苏南京 210012）

城镇化进程中农民集中居住社区安全治理研究

王 驰1，孙晓凤2

（1.江苏警官学院现代警务研究中心，江苏南京 210012；2.江苏警官学院公安科技系，江苏南京 210012）

城镇化进程中失地农民聚居所引发的矛盾、稳定和安问题，给社会管理带来了严峻挑战。在对失地农民集中安置社区安全现状调查与分析的基础上，从社区治安防控转向社区安全治理转变，借鉴社区安全建设最新研究成果，以合作共治为理念，立足社区、预防为主、警民合作、提高效能，通过厘清治理结构、鼓励社区参与、坚持专群结合、倡导警务创新等策略，积极构建失地农民集中居住社区安全治理的新机制。

城镇化；农民集中居住社区；公共安全治理

在当前我国快速城市化以及全面推进新农村建设的背景下，各地都在不同程度地推行农民集中居住工程，把之前传统的、分散的以及零星居住在自然村落的农民整体迁移至城镇周围的新型社区居住，具有聚居的特性。作为农业向非农产业、农村向城镇、农民向市民转变过程中形成的新型社区，失地农民集中居住社区对于促进城乡统筹发展、缓解土地资源紧缺的制约、提高农民生活质量水平有着重要意义，但大量失地农民聚居所引发的社会矛盾、社会稳定和社会治安问题，也给社会管理带来了严峻挑战。国内外社区发展的实践也一再证明，安全是现代社会中人类的共同目标，通往城市化的道路上，社区安全建设是直接关系到社区安宁和谐、可持续发展的重大命题。因此，城镇化进程中农民集中居住社区安全问题探讨已成为关系到当前社会管理创新与城镇化战略的基本命题，具有十分重要的探索价值和现实意义。

一、失地农民集中聚居社区安全问题的产生

在城乡统筹发展的战略布局下，工业化高速发展的江苏苏州、无锡、常州多地富裕乡镇陆续进行了 “三集中、三置换”试验。这一基于经济发展的务实举措，在江苏渐次丰富完善为全局性做法，成为 “统筹城乡规划”的先进之举和 “新农村建设”的典范，农民集中安置入城模式在更广范围内铺开。实地调研进一步发现，农民集中居住提高了分散居住农民的生活质量，提高了城镇化水平，但也存在着一些问题。与传统城镇居民型社区相比，失地农民集中居住社区普遍存在下列现象：居住形态发生频繁的流动和变化；社区居民来源多元，可能带来价值观念和文化冲突、生活方式与习惯的冲突；社区交往封闭，社区居民相互之间沟通交流日益减少的趋势进一步加深；老年人口、失业人口、残疾人口以及重大病患人口等特殊人群增加； “有户无人、有人无户，人户分离、异地居住，有人有户、人户不符”等加剧发展。［1］复杂的社情民情带来了社区安全治理的诸多矛盾和难题。

（一）治安形势复杂，治安隐患突出

一是各类案件高发，侵财性案件尤为突出，其中又以入室盗窃和盗窃电动车案件居多。二是同乡、同宗或同业群体拉帮结派，渐渐形成利益共同体，导致打架斗殴、欺行霸市等事件多发。三是廉价的房源使外来务工人员大量涌入，但房屋租赁业发展失范，管理滞后，给一些外来违法犯罪人员提供了庇护场所。四是私自开设小发廊、小饭店、小网吧、小棋牌室、小中介等现象严重，大多无证经营，易成为无正当职业人员的游荡、聚会之地，甚至有违法犯罪人员以此藏身或伺机作案。第五，土地被征用产生大量失地失业居民，农村文体娱乐活动贫乏，导致赌博之风盛行。

（二）失地农民社区社会适应的困境

一是安置群众习惯了 “自然村”模式的生活，旧有的生活习惯和观念并没有因为居住环境的改变而随之改变，不良现象和不法行为时有发生，小区内环境呈现 “脏、乱、差”。二是 “洗脚上田”的农民无一技之长，缺资金，缺就业门路，更多的人流向外地打工，留守老人、儿童增多，带来更大的社会问题。三是早期安置小区在选址、房屋质量、住宅维修、配套设施建设等考虑不周全，导致后来问题暴露得不到很好解决，引发很多不安定事端。四是被征地拆迁居民对获得的补偿和安置标准存在异议，易引发矛盾纠纷，群体性上访事件不断出现。五是安置居民来自不同村组，原有的乡村“熟人”交际圈被打破，邻里互助、邻里守望功能被严重削弱，新的邻里关系尚处于初建阶段，邻里纠纷不断增多。

（三）群防群治力量薄弱

一方面大部分侵财案件的发生与居民的安全防范意识薄弱有关，车辆随意停放，不上防盗锁、夜间不保险，给犯罪分子盗窃 “两车”留下了可趁之机；中老年人长期生活在农村，极易轻信陌生人，为犯罪分子实施诈骗留下隐患。另一方面，部分小区大门为开放式，无门卫值守，进出无限制；电子防盗门、小区内部的路灯、消防器材、警卫器械等物防设施损坏严重；技防设备质量较差，视频监控数量少、布点不合理盲区较多且图像分辨率较低，周界报警系统损坏严重。还有，由于小区建设普遍存在工期紧、任务重的问题，造成先期入住居民的配套服务难以跟上；拆迁安置，空置户、出租户及困难户较多，物业费收取率较低，引入市场化运作的物业公司的难度较大；自行在社区内招聘保安，多数系街道照顾性人员，年龄相对偏大，人数配备严重不足且质量较差，缺少专业规范培训，管理较为混乱，相关的监管考核多流于形式。

（四）缺乏管理合力，后续服务梗阻

新的社区组织管理服务无法实现同步跟进，缺乏统一的派出机构，对集中居住社区的管理职责和权限不够明确，联合执法机制尚不健全，难以形成监管合力。同时，后续服务梗阻：第一，身份置换难。异地安置的利益分配、民政救助、计生服务、文化教育等公共服务待遇在现居住地无法享受，大多数拆迁户不愿脱离迁出地，纳入现有社区属地化管理。第二，两证办理难。部分安置小区存在规划、房屋未验收以及土地指标等历史遗留问题，导致安置小区普遍存在房产证和土地证办理滞后等现象。第三，长久保障难。对于失地农民安置，有的地方政府部门简单补偿拆迁资金，没有充分重视其就业、养老等长远保障和安置社区服务管理。

（五）治安管控的现实难题

社区民警需同时应对人口管理、信息采集、纠纷调解、治安管控以及上级各业务条线分配的任务，易顾此失彼。对入住时间及人数的不确定性导致基础工作难以深入，很难掌握到第一手资料；外来人员由于其流动性强、管理难度大；在重点人员管控中，出现了原居住地“脱管”、新入住地 “没管”的现象；部分民警不愿深入社区与群众多接触、多交流，防范宣传教育也止于应付层面；人户分离现象严重，以房管人的治安管理方式效力大打折扣，目标人员难掌控，弱化公共安全管理与基础防范控制。

二、从社区治安防控向社区安全治理的转变

社区治安防控曾是我国公安部门的传统优势，以人口户籍管理为特征的社区安全管理与犯罪防控模式曾取得明显成效。但失地农民集中居住社区的出现彻底改变了已有社区概念，现行的社区治安防控体制已很难适应新型社区的安全建设需求。

首先，失地农民聚居社区的特殊性导致影响安全因素的多样性。随着农民工群体融入城市过程中形成的流动型社区、城郊都市化过程中出现的城中村社区、非农化过程中出现的失地农民集中安置社区的陆续出现，传统社区二元划分法已无法满足社会发展研究和政策制定的要求。［2］与主动进城的流动农民不同，失地农民是 “被动的、一次性的、完全失地农民”，在城市的生存与适应将更为复杂。［3］集中居住社区已不再属于传统意义上的农村形态，甚至承载了 “农转非社区”和 “移民社区”的双重定义，但称之为城镇又尚未完全具备城镇所必需的各种要素，因此，影响社会安全的因素等也必然存在多样性。

其次，社区和谐、安宁比破案率等更重要。公共安全危机的破坏性不断扩发的风险社会。风险既来自 “当代到处存在的不稳定性”所带来的 “人类困境”，更来自中国自身的社会转型带来的 “个体安全”问题，包括 “现实困境”和 “未来威胁”两个方面。［4］公众社区安全已远远超越发案率和破案率，社区安宁、有序的生活状态、心理安全、社区事件、社区冲突等影响社区稳定与社区秩序的“大安全”问题应逐步纳入社区安全的范畴。

再次，社区安全已从管制走向治理。公安机关曾将 “基础工作”转向对主要大街界面和公共场所发生的犯罪案件实行快速反应，结果是警察控制了街面，却让出了社区。继而提出城市警务和犯罪防控社区化，以人口居住地管理作为主要方式，增强警民双方互动性，主动预防、积极整合。注重治理容易导致违法犯罪行为产生的环境，鼓励和支持社区自卫，推行以社区参与为取向的社区安全治理。［5］

最后，近年来江苏推进平安和谐示范区建设、构建适应新农村建设的社区警务机制、城市安全社区创建与伤害控制等一系列有效实践为社区安全治理有重要参考价值和借鉴意义。①

第一是导向，安全治理并非仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立了一套完善的程序、框架和机制，能够自组织地发挥机能作用。第二是对象，不同时期、不同类型的社区，特征不同，引发社会矛盾、影响社会稳定、制约社区安全的因素与原因必然存在差异，安全治理的重点和难点必然存在差异。第三是主体，整合社会资源，以警察全盘负责为特征的 “统治”机制推动的社区治安行政管理过程并不是现代社区安全治理的理想选择，应从 “警察独角戏”向 “由社区演戏”转变。第四是策略，科学预警、针对防范、精准布局，并重视服务、教育与管理相融合，推动社会管理创新与警政变革。

因此，“社区安全治理”已包容、取代 “社区治安防控”，成为城镇化进程中失地农民聚居社区安全建设的必然选择，实质是让失地农民生活在安全、稳定、和谐的社区环境，在所失之后更有所得，享有城市化成果。

三、失地农民集中居住社区安全的治理逻辑

厘清治理结构、鼓励社区参与、坚持专群结合，从重公安机关的作用、轻多方参与向公安主导、社企群共同参与的方向转变；从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调的方向转变；从重行政手段，轻法律、道德、教育等手段向多种手段综合运用方向转变。通过在参与主体、工作方式、工作手段等方面的创新，以合作共治为理念，立足社区、预防为主、警民合作，积极构建失地农民集中居住社区安全治理的新机制。

（一）厘清治理结构，实现源头治理、综合管理

社区治理结构，关系到社区不同群体、各类组织间的相互关系，关系到社区各利益主体的权力关系，更关系到社区业主居民、社区组织、相关企业、政府组织之间的关系。作为过渡型社区，失地农民社区内多个资源主体合作共治社区安全的格局尚未定型。考虑到 “生存安置”阶段的特殊性，应准确把握社区结构变化与主导治理力量，围绕社区安全治理，争取党委、政府支持，建立完善社区组织治理新机制。

吸取早期安置的经验教训，预早、预先革除不利于安全治理的弊端，将集中安置社区建设发展纳入本地经济社会发展的总体规划，将征地农民纳入城镇保障体系，低保标准实现城乡一体化，充分考虑安置居民的再就业问题。［6］在党委政府的统一领导下，公安机关组织协调，计生、劳动、民生、城管、工商、税务、卫生各部门加强协作，密切配合，形成工作合力，建立党委政府和职能部门分工负责、各司其职的日常管理与集中整治相结合的工作机制，联合管理与整治，对居民集中安置区综合治理，形成齐抓共管的局面。

基层组织 （社区居委会）牵头负责。加强基层政权自身建设，明确社区居委会的管理责任，确保基本组织到位、力量到位、工作到位，在政府职能部门的组织、指导下，履行平安建设第一道防线职责。突出基层所队效能，加强与拆迁主管部门、拆迁片区街道、党委、居委会等基层组织部门的沟通协调，建立协调机制，定期或不定期召开情报信息研判与会商工作分析会，分析研判收集获取的信息，及时向上级公安机关和地方党委政府汇报，告知涉事单位、部门采取相应措施，“早发现、早报告、早控制、早解决”。

（二）鼓励社区参与，构建高密度的巡防联控网络

由于住房私有化的制度改革，产生了特别庞大的社区业主群体，集中居住社区公共事务的参与主体也从单一的居委会扩展为业主委员会、居委会、物业公司、驻社区企事业单位等。既要依托党政主导力量，更要通过组织参与、工作参与活动参等多种形式，挖掘防范资源，在整个小区内部形成全天候、共联动的防范态势，真正打造集人防、物防、企防各自优势为一体的专业化防范体系。

一是建立专业化保安巡防机制。建成一支以专业化保安队伍为中坚，各种形式的义务联防队为辅助的巡逻队伍。从老党员、下岗职工、待业青年、退伍军人及低保收入人群中招聘专职安保人员，成立义务巡逻队、志愿者队伍和党员、青年巡防队，充分考虑队伍运作的保障机制，确保稳定的经费来源，不断健全各项管理制度，形成集中安置社区治安管理合力。

二是建立市场化物管运作机制。大力推行小区物业管理，以实行治安防范契约制、有偿治安承包保险制等有效形式开展安全防控。加大监控覆盖面，依托监控网络，强化阵地控制。充分发挥业主委员会的自治作用，发挥其特有的监督职能，维护小区内全体居民的合法权益，使广大居民能够得到全方位、多层次的综合服务。

三是建立多元化综合防范机制。依托企业管理平台，整合居民小区和企事业单位安保力量，以社区为中心，向周边地区辐射，在辖区形成社区警务室与企事业单位共同联动的防控格局。积极加强与开发商、物管部门等单位的配合，寻求各方可依靠的力量，提升社区治安防控工作的层次。

（三）坚持专群结合，寓社区服务于管理之中。

坚持专群结合、依靠群众，是公安机关的优良传统和政治优势，在密切警民关系上求突破，努力做到 “服务好、教育好、管理好”，增强居民的安全防范意识，提高管控针对性，争取群众理解支持，努力将社区打造成 “群众积极参与、事事主动关心、成果人人共享”的文明社区，逐步实现警民互助，共同治理的良好氛围。

开展法制宣传，争取理解支持。征地拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，要学会换位思考，加大有关法律、法规和政策的宣传力度，力尽所能让群众能够理解、支持。对被征地拆迁范围内的村组党员和干部要进行更深层次的征地拆迁安置补偿法律政策的辅导和宣传，充分利用其辐射、带动作用。对基层干部发现和提出的政策问题，要有针对性地、认真负责地解释和说明，切实尊重和保护被征地拆迁群众的知情权、建议权、批评权。

理顺情绪、化解矛盾、减少对抗、凝聚人心，妥善处理因征地安置引发的矛盾或冲突。对事出有因、群众自发聚集、少数群众控制不住情绪产生过激行为，或受少数不法人员暗中挑唆、策划、起哄的情况，要从始至终突出说服教育，消除群众误解；对群众所指向的焦点问题，要积极向党委、政府汇报，提出对策，在打击处理上要慎之又慎；对于煽动、策划、挑头闹事的和过去曾被打击处理的人员，要本着 “严格依法办事”的原则，适时地进行查处；对于当场抓获的违法犯罪人员，要立即开展调查取证，公开处理；对少数人心怀叵测、蓄意制造、挑起事端，事态一发生，就要控制局势，孤立少数，坚决打击。

发挥宣传教育和舆论引导的基础性作用。一是将教育引导融入民警的日常基础工作，向居民宣传安全防范知识，随时接受群众问询。二是将教育融入社区各种舆论宣传阵地，打造信息化网络警民互动平台，实现 “警方提示”线上传送与线下张贴的有机结合。三是将教育引导融入社区精神文明建设的各种活动过程中，增强群众 “三德”素质，丰富社区文体娱乐活动，培养健康的生活方式，通过健康向上的小区生活让居民之间增进了解和感情。

四、社区安全治理难题的应对策略

（一）实施信息警务，规范人口管理

拆迁安置小区中常住人口、寄住人口、外来人口层次复杂，人户分离现象突出，应把信息警务全面推向基层，在公安机关信息大平台建设的基础上，统一信息采集的要求和标准，充分整合公安、劳动、计生、民政、组织等部门暂住人口、外来劳动力、流动育龄妇女、流动党员等方面的信息资源和需求，与公安内网实现数据对接，全面采集维护源头信息，夯实社区管控基础。主动沟通房屋中介机构，掌握房屋出租户和暂住人口信息，通过张贴告示、发放手机短信等方式，引导房屋出租户进行网上申报，广泛获取外来人口信息。三是对拆迁后不愿将户口迁离原居住地的寄住人口，社区民警会同社居干部逐一登门宣传户口政策，核实相关信息，并录入平台管理，有效解决人户分离难以管理的问题。

强化信息的管理和应用，有效管制重点人口。一是要在确权、签约和抽签3个不同阶段，有目的、有重点地掌握社区的重点人员思想动态及行为方式、提前预警。二是要广泛接触村委干部、退休干部、物业公司、店主、出租车司机、刑满释放人员等不同类型的人群，建立一支得力的信息员队伍。三是以基础平台和情报平台作支撑，对重点人员开展经营、管控、核实等动态管控，提升发现嫌疑的能力和水平，实现 “情报先行、精确制导”。四是加大打击力度，震慑违法犯罪，形成执法必严、违法必究的浓厚氛围，鼓舞群众同违法犯罪作斗争的信心。

（二）加强出租户管理，创新流动人口住房管理模式

由政府部门牵头建立健全一套协调联动的管理工作机制，建立出租屋管理考核、验收、奖惩制度，严格各级各部门的管理责任及房屋出租人的责任。宣传教育广大出租户主切实遵守房屋出租管理规定，做到有序出租，主动管理，加大对在租人员的登记力度。对于不能履行监管责任的出租房主，给予相应的治安处罚，提高房东主动配合政府部门管理的意识。全面掌握动迁小区内的外来流动人口情况，特别是对一些高危人群、无业人员的跟踪管理，切实掌握其活动情况。

针对工业化发展带来的劳动密集型企业外来务工人员需求量大的特点，可考虑通过出租屋管理机制和平台，加强与用工企业的合作，实现集中管理。另外，根据为低收入的无力购买商品房的群体提供居住的保障房政策制定初衷，在社区建设规划时应考虑保障有一定年限的外来务工者的利益，纳入保障范围，既体现了以人为本的人文关怀，又可以对保障房实现集中管理，还分流了失地农民社区的外来住户，给予外来者以希望，缓解可能导致犯罪、越轨的紧张感。［7］

注释：

①创新社区警务常态长效机制旨在以合作共治理念为指导、以社会资源整合为基础、以警务信息化为抓手、以警务运作机制规范化为保障，建立完善社区组织治理新机制、社区疏导化解新机制、社区教育引导新机制，推进平安和谐示范区建设全面展开。由于伤害的预防与控制已受到越来越多的关注，建设安全社区的目的是整合社区资源，开展各类伤害预防和安全促进活动，保证居民安全和健康，最大限度地降低和预防各类事故与伤害。参见：参见吴跃章等， 《社区警务常态长效机制建设初探》，公安研究，2010年第3期。

［1］郑风田，傅晋华.农民集中居住：现状、问题与对策 ［J］.农业经济问题，2007（9）：4—7.

［2］王萍.空间重组与社区重建：一项苏州工业园区失地农民聚居区的研究［M］.北京：科学出版社，2012：225.

［3］张海波，童星.我国城市化进程中失地农民的社会适应 ［J］.社会科学研究，2006（1）：128—134.

［4］郑杭生，黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势［J］.甘肃社会科学，2012（6）：1—6.

［5］殷建国.现代警务研究：第一卷 ［M］.北京：群众出版社，2012：119—128.

［6］马继迁，周力.“城中村”村民就业情况调查分析——以常州市武进区小庙村为例［J］.常州工学院学报：社科版，2011（2）：101—104.

［7］郑晓明，汪瑾.新农村建设中失地农民安置问题——以芜湖市南陵县大浦新农村建设试验区为例 ［J］.四川理工学院学报：社会科学版，2011（6）：5—7.

On Public Security Governance of Peasants’M ain Residence Community in the Process of Urbanization

WANG Chi1，SUN Xiao－feng2

（1.Research Center of Modern Policing，Jiangsu Police Institute，Nanjing 210012，China；2.Department of Police Technology，Jiangsu Police Institute，Nanjing 210012，China）

Under the background of the acceleration of the process of urbanization，more and more landless peasants are settled down in communities.While immigration of farmers contributes to their economic growth，itmay lead to deterioration of the social security，and the traditional social management system can do little about it. Based on deep investigation and analysis of the current situation，this papermainly proposes cooperation and cogovernance thought，which focuses on relying on community，emphasizing on prevention，closing police＇s relationship with the massese and improving performance.The new governance strategies include clarifying governance structure，promoting the community participation，combining the professional andmass，and innovating themode of poling.

urbanization；main residence community of peasants；public security governance

C916

A

2095—042X（2013）04－0010－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.04.003

（责任编辑：刘志新）

2013－04－28

王 驰 （1980—），男，江苏南京人，硕士，讲师，主要从事警务管理研究。孙晓凤 （1965—），女，江苏无锡人，硕士，副教授，主要从事警务信息管理研究。

江苏省社科联应用研究课题（11SB－064）